제5차 국토종합계획이 올해부터 발효되었다. 이번 계획에서 국토환경 부문의 의미는 남 다르다. 1960년 이후 이촌향도에 따른 도시화, 농업국에서 산업국으로의 전환 과정에서 다양한 공해 문제가 발생하였고, 이는 결국 우리 삶의 질을 악화시켰다. 과거에는 개발 중심의 양적 성장과 경제적 효율성이 중시되었다면, 이제는 환경이 삶의 질을 좌우하는 시대가 되었다. 정부에서도 개발과 보전을 하나의 영역으로 보기 시작하였으며, 지속가 능한 발전이 모두의 염원이 되었다.
이러한 맥락에서 제5차 국토종합계획과 제5차 국가환경종합계획이 동시에 수립되었 다. 수립하는 과정에서 각 계획의 담당공무원과 연구진이 국토환경의 여건과 미래전망 을 공유하였으며, 공통적으로 담을 정책 과제를 논의하였다. 2000년대 초부터 연구되었 던 국토계획과 환경계획 간 연계가 2018년 ‘통합관리 공동훈령’의 제정을 통해 결실을 맺 게 되었다.
이 글에서는 두 계획에서 논의하고 있는 ‘국토생태축의 관리’, ‘그린인프라의 확충’, ‘품 격 있는 경관만들기’, ‘에너지 소비가 최적화된 도시공간구조 조성’이라는 주제로 국토환 경의 현황과 정책 과제를 소개한다.
국토의 지속가능한 발전을 위한 출발점은 개발과 보전의 공간을 보다 분명하게 구분하 는 데 있다. 그럼에도 불구하고 지금까지 백두대간 보호지역을 제외하고는 국토정책과 환경정책에서 동시에 사용되고 있는 생태축은 없는 상황이다. 당연히 하위 계획인 도시 계획과 개발계획에서는 국토의 생태적 연결성을 고려할 수 있는 수단이 부족하며, 그 결 과 국토의 주요 생태축이 여러 곳에서 단절되었다.
이번 제5차 국토종합계획에서는 생태적 측면에서 산 · 강 · 바다 네트워크의 연결성을 강화하자는 정책과제가 제시되었다. 가상의 개략적인 선들로 제시되어 있는 국토생태축 의 공간적 범위를 보다 명확히 하고, 복원과 관리 체계를 법제화하여 국토의 전반적인
국토계획과 환경계획의 연계
국토의 개발과 보전의 기준 : 생태축
품격 있고 환경친화적 공간 창출
박종순 | 국토연구원 연구위원 ([email protected]) 윤은주 | 국토연구원 책임연구원 ([email protected])
제459호 2020 January
생태 기능을 개선하고자 하였다.
보다 구체적으로 국토의 주요 생태축을 생태녹지축과 해양 · 연안 수계축으로 구분하고, 핵심보전지역과 관리지역을 설정함으로써 국 토환경관리의 원칙을 정립하고자 하였다. 특히, 생태녹지축은 백두대 간 보호지역 및 DMZ(군사보호지역과 민간통제지역), 능선축, 산줄기 연결망, 광역생태축 등을 대상으로 우선적인 보전과 복원을 유도하는 것이 바람직할 것이다.
나아가 도시의 녹지공간과 비오톱을 확충하여 국토생태축과 도심 과의 연결성을 강화하고, 실제 시민들이 체감하는 생활 속 녹지를 증 가시켜 보다 쾌적한 생활환경을 만들어가야 한다. 해양 · 연안수계축 역시 생태녹지축과 연계하고, 해양 · 연안지역의 보호지역, 해수면이 상승하는 지역에서는 개발을 가급적 회피하는 것이 적절할 것이다.
이러한 국토생태축은 국토개발의 이용과 보전에 대한 공간적 지침 을 제공할 뿐만 아니라, 무분별한 개발에 대한 사전예방적인 국토공간을 만들어 가는 데 상당히 중요한 역할을 할 것으로 기대해 본다.
우리나라는 현재 농산어촌 인구가 감소하는 반면 수도권 중심의 대도시권 인구는 증가 하고 있다. 2040년의 인구 추정치에 따르면 현 거주지역의 52.9%에서 인구가 감소하지 만 대도시권에서는 인구가 증가할 것으로 예상된다. 따라서 인구가 증가하는 도시는 생 활환경의 질 개선에, 인구가 감소하는 농산어촌은 자연자원의 어메니티 활용에 중점을 두는 것이 적절하다. 나아가 고농도 미세먼지 등 최근 새롭게 등장하는 환경 문제에 대 해서도 적극적으로 대처할 필요가 있다.
미세먼지로 인해 국민의 불안감은 커지고 있다. 이에 대한 하나의 대안으로 도시의 산 림, 공원녹지, 농경지 등의 자연자원을 네트워크로 연결함으로써 바람길을 여는 것을 들 수 있다. 이를 통해 도시에 청정한 공기생성지역, 바람골, 찬공기 이동통로 등이 확보된 다면 미세먼지를 상당부분 저감시킬 수 있다. 바람길 중간에 공원녹지를 배치하여 신선
생활환경의 개선 : 그린인프라 확충
<그림 1> 국토-환경계획 통합관리
출처: 대한민국정부 2019, 113.
백두대간
(2011~2016) 정맥
(2011~2016) DMZ 일원
(2015~2016) 국립공원
(2016) 계
<표 1> 국토생태축의 단절·훼손 현황 구분
단절 65 768 22 208 1,063
훼손 208 972 145 83 1,408
합계 1,063 1,740 167 291 2,471
출처: 대한민국정부 2019, 105.
한 공기가 머무를 수 있는 공기댐을 조성하는 것도 가능하다. 또한 건축물을 신축할 때 에는 바람길에 순응하도록 배치하여 도시의 대기를 빠르게 환기시켜야 한다.
나아가 도시농업도 활성화할 필요가 있다. 생태적 건강성 증진, 기후조절, 대기정화, 경 관 개선, 여가 활동 기회 제공, 공동체문화 함양 등 도시농업의 효과는 상당하다. 도시농업 의 활성화를 위해 정원, 옥상, 공공용지 등 경작 가능한 토지를 우선 확보하고, 이에 대한 정보를 시민과 공유하는 방안을 마련해야 한다. 수경 재배, 상자텃밭, 양봉 등 다양한 유형 의 도시농업 기법을 개발하고, 누구나 참여 가능한 다양한 프로그램 역시 마련해야 한다.
보다 미시적인 관점에서 각종 소음 문제도 해결해야 한다. 공동주택의 층간 소음, 건 설 공사장 · 공장 등의 사업장 소음, 도로 · 철도 및 항공기 등에서 발생하는 생활 소음을 대상으로, 그 정도를 평가할 수 있는 척도와 기준을 마련하고 방음 대책을 마련해야 한 다. 또한, 건축물의 유해물질, 악취 관리 등도 필요하다. 석면 등 유해물질을 포함하고 있는 기존 건축물은 철거하고, 친환경 건축재료 사용을 권장해야 한다. 농어촌지역은 악 취 발생원을 관리하고, 악취가 주변에 확산되는 것을 막기 위해 보다 폭넓은 완충녹지를 조성해야 한다.
농산어촌지역의 경우는 인구의 고령화, 생활습관성 및 환경성 질환자 증가에 대비한 산림복지 공간을 마련해야 한다. 모든 국민이 편리하게 접근할 수 있도록 국토의 권역별 로 산림복지단지를 조성하고, 숲유치원, 산림레포츠 시설, 수목장림 등 생애주기별 산림 복지 서비스를 제공할 필요가 있다. 지역별 마을과 경관숲, 역사 · 문화자원 등을 탐방코 스로 연결하고, 산림, 연안, 댐 등의 우수한 자연자원을 활용한 산림형, 해안형, 친수형 국민건강 인프라 도입도 필요한 시점이다.
인구감소 속도가 빠른 농산어촌에는 도시민을 위한 세컨드 하우스를 공급하거나, 마 을의 기능을 휴양 · 치유로 완전히 전환시키는 것도 생각해볼 수 있다. 산업이 쇠퇴함에 따라 발생하는 브라운필드, 폐시설, 빈집을 공유자산화 하거나, 친환경적으로 재생함으 로써 지역의 경쟁력을 높일 수도 있다.
바람길과 수직방향의 판상형 건물 배치
⇨ 미세먼지 정체 바람길과 수평방향으로 건물을 배치
⇨ 신선한 공기 유입 및 미세먼지의 확산·배출 가능 바람통로 확보가 가능한 타워형 건물을 배치
⇨ 신선한 공기 유입 및 미세먼지 확산·배출 가능
<그림 2> 바람길을 고려한 건물배치 가이드라인 예시
출처: 대한민국정부 2019, 116.
제459호 2020 January
예로부터 우리 국토는 비단에 수를 놓은 것처럼 아름다워 금수강산으로 불렸다. 그러나 일부 교외지역에서는 자연경관과 지형이 변형되었고, 연안지역에서는 해안에 근접한 고 층 건물이, 농촌지역에서는 주변과 어울리지 않는 나홀로 아파트가 들어섰다. 신도시는 고층아파트로, 기성시가지는 원색의 간판과 전깃줄로 경관이 악화되었다.
이제 국토경관이 국가 경쟁력이 되는 시대로서, 국내외 세계적 도시들은 도시 이미지 를 바꿔 새로운 활력을 불어넣고 있다. 우리나라 역시 「경관법」을 개정하는 등 국토의 품 격을 제고할 수 있는 경관 개선에 힘쓰고 있다.1)
그렇다면 무엇을 해야 할까? 먼저 특색 있는 지역경관을 만들기 위해 아직 남아 있는 국토경관자원을 발굴하고 활용해야 한다. 지역의 경관자원을 발굴하고 관리함으로써 지 역의 정체성을 확립 및 활성화하기 위한 자산으로 활용하자는 뜻이다.
1) 2007년 「경관법」 제정, 2013년 「경관법」 전부개정, 2015년 제1차 경관정책기본계획 수립, 2017년 국토경관헌장을 제정함.
아름답고 품격 있는 국토경관 창출
획일적인 고층아파트 무질서한 옥외광고물 도심 전선 난립
<그림 4> 도시경관의 문제점
출처: 한겨레 2019. 출처: 라펜트 2013. 출처: 강원도민일보 2008.
자연지형 사면 훼손 무분별한 도로공사 해안 고층아파트
<그림 3> 자연경관 훼손
출처: 세종의 소리 2013. 출처: 녹색연합 2006. 출처: 비즈엔 2016.
지역에서 훼손되거나 사라져 가는 경관자원, 가치를 인정받고 있지 못한 경관자원을 조사, 발굴하여 지역의 중요한 자원으로 활용하자. 이를 위해 우선 국토경관자원 조사방 법 및 절차, 선정기준 등을 개발할 필요가 있다. 이후 조사 및 발굴된 경관자원을 활용하 여 농촌다운 경관, 도시다운 경관 등 지역 고유의 경관을 형성하고 체계적으로 관리해야 한다.
더 나아가 국가차원에서 추진하는 SOC 시설(철도, 도로, 항만, 하천 등)에 경관 관리 개념을 적용할 필요가 있다. SOC 건설 사업의 전 단계에서 경관이 고려되도록, 기획, 계 획, 설계, 시공의 각 사업 단계별 경관 관리 방안을 마련해야 한다. 그 외 생활권 내 작은 시설(소규모 교량, 농로, 농교, 보행교, 육교 등)과 생활밀착형 SOC 시설 역시 경관을 고 려하며 사업을 추진해야 한다.
2014년 기준 에너지 부문에서 발생하는 온실가스는 87%에 이르고, 신재생에너지 사용 량이 1% 증가할 때마다, CO2 배출은 16.8% 감소한다는 통계가 있다. 따라서 에너지 소 비가 적은 도시공간구조로의 전환이 필요하다.
이러한 맥락에서 국토종합계획에서는 ‘에너지 소비가 효율적인 토지이용체계 구축’을 정책 과제로 제시하고 있다. 이를 위해서, 도시 내 주요 에너지 생산 · 소비시설에 대해 수송거리, 시간 · 계절적 부하변동 등을 고려하여 토지이용체계를 검토해야 한다. 즉, 주 거 및 상업 용지의 에너지 소비패턴을 고려한 용도지역을 설정하고 도시기반시설 중 에 너지 생산 · 수송 · 소비와 밀접한 시설의 최적 배치를 도모해야 한다. 산업단지의 경우 에너지 자립률을 향상시키고, 지구단위계획 등을 통하여 에너지 자립형 산업단지 개발 을 추진해야 한다.
에너지 시설을 적정하게 입지시키고, 분산형 에너지 시스템도 마련해야 한다. 즉, 도 시 내 태양광, 연료전지의 사용을 확대하고, 에너지 수급계획에 따라 에너지 시설별 입 지를 계획해야 한다. 수소 등 미래형 에너지가 도시의 주된 에너지원으로 사용되는 도시 건설을 위해 에너지 생산, 저장 · 이송 관련 기술을 개발하고 주거 · 교통 분야에서 시범 사업을 추진하여 활용성을 검증해야 한다.
마지막으로 제로에너지 및 녹색 건축물 조성에 힘써야 한다. 이를 위해서 에너지 부하 를 최소화하는 제로에너지 건축물을 2020년 공공건축물을 시작으로 2030년까지 단계적 으로 의무화하고, 다양한 시범사업과 제도적 지원 방안을 마련해야 한다. 녹색건축물 기 본계획에 따른 전략을 구축, 정책과제를 지속적으로 추진하며 신축 건축물 에너지성능 강화, 기존 건축물 녹화, 녹색 건축산업 혁신역량 제고, 국민 참여 등 활성화 대책을 종 합적으로 추진해야 한다.
에너지 소비가
최적화된
도시공간구조
조성
제459호 2020 January
‘환경 쿠즈네츠 곡선’은 경제학 교과서의 단골 메뉴이다. 산업화, 공업화 초기에는 공장 의 매연, 대도시로의 인구 집중이 환경을 악화시킨다. 그러나 소득이 일정 수준을 넘어 서면 오히려 환경이 개선된다. 소득수준이 높다고 해서 반드시 행복해지는 것이 아니라 는 것을, 환경이 좋아야 삶의 질이 나아진다는 것을 국민들이 알아챈 효과이다.
지금 우리는 곡선의 변곡점에 도달해 있는 듯하다. 이러한 시대상의 변화를 반영하여 제5차 국토종합계획과 제5차 국가환경종합계획은 별개의 계획이 아닌, 거의 하나의 계 획으로 수립되었다. 사전예방적인 국토환경 조성을 위한 국토생태축의 관리, 삶의 질을 풍요롭게 할 그린인프라의 확충, 과거와 현재 그리고 미래를 조화롭게 잇는 품격 있는 국토경관 조성, 에너지 소비가 최적화된 도시공간구조를 재차 강조한다.
2019년 12월 어느 날, 오늘의 초미세먼지 농도는 ‘나쁨’ 수준이고, 내일은 더 악화될 것으로 예보되고 있다. 20년 후 국토환경은 지금과는 다른 모습을 기대하며 글을 마치려 한다.
20년 후 국토환경은 지금과는 다른 모습을 기대하며
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참고문헌
