碩 士 學 位 論 文
矯 導 所 의 民 營 化 에 관 한 硏 究
國 民 大 學 校 大 學 院
法 學 科 刑 事 法 專 攻
姜 元 喆
2 0 0 0
碩 士 學 位 論 文
矯 導 所 의 民 營 化 에 관 한 硏 究
2 0 0 0
姜 元 喆
碩 士 學 位 論 文
矯 導 所 의 民 營 化 에 관 한 硏 究
國 民 大 學 校 大 學 院
法 學 科 刑 事 法 專 攻
姜 元 喆
2 0 0 0
矯 導 所 의 民 營 化 에 관 한 硏 究
指 導 敎 授 朴 在 允
이 論 文 을 碩 士 學 位 請 求 論 文 으 로 提 出 함
2 0 0 0 年 1 2 月 日
國 民 大 學 校 大 學 院
法 學 科 刑 事 法 專 攻
姜 元 喆
2 0 0 0
姜 元 喆 의
碩 士 學 位 請 求 論 文 을 認 准 함
2 0 0 0 年 1 2 月 日
審 査 委 員 長 印
審 査 委 員 印
審 査 委 員 印
國 民 大 學 校 大 學 院
감 사 의 글
오직 공의를 행하며 인자를 사랑하며 겸손히 네 하나님과 함께 행하라 (미6:8). 석사 과정을 무사히 마치고 논문이 완성되기까지 건강을 지켜주시 며, 분주함 속에서 마음의 평안함을 주시고, 겸손과 인내를 배우게 해주신 아버지 하나님께 감사와 찬송을 올립니다.
언제나 따뜻한 애정과 인자하심으로 학문의 자세뿐만 아니라 삶의 자세 까지 배우게 해주시고 논문 하나 하나를 지도해 주신 박재윤 교수님, 심사 위원을 맡아 세심한 지적과 격려로 논문을 검토해 주신 이광택 교수님, 저 의 좁은 시각을 넓은 안목과 사고로 일깨워 주신 이재승 교수님, 그리고 법대의 모든 교수님께 감사 드립니다.
자료 수집에서부터 조언에까지 애착과 많은 관심으로 도움을 주셨던 한 국기독교총연합회 이상진 목사님과 질문이 있을 때마다 친절한 도움과 격 려를 아끼지 않으셨던 유용봉 박사님, 그리고 김병주 박사님, 김혜정 박사 님께도 감사의 뜻을 표합니다. 아울러 지칠 때마다 큰 위로와 도움을 주었 던 박사과정의 최명길 조교님에게도 이 글을 통해서나마 고마운 마음을 전 합니다.
끝으로, 지금까지 길러주시고, 모든 일에 묵묵히 지켜봐 주셨던 부모님께 저의 작은 결실을 통해 깊이 감사드리며, 늘 곁에서 격려해 주었던 형 강 원국에게도 고마움을 전합니다.
이 밖에 많은 기도와 격려로 함께 해주신 주위의 모든 분들께 짧은 지면 을 통해 감사의 마음을 대신하고자 합니다.
< 目 次 >
第 1章 序 論
1第1節 硏究의 目的 1
第2節 硏究의 範圍와 方法 3
第 2章 矯 導 所 民 營 化 의 一 般 的 考 察
5第1節 矯導所 民營化의 槪念과 變遷 5
Ⅰ. 槪 念 5
1. 民營化(priv at ization ) 5 2. 矯正의 民營化(privatization of correction ) 6 3. 民營矯導所(priv at e prison ) 7
4. 矯正의 民營化와 民營矯導所의 區別 8
Ⅱ. 變 遷 10
1. 矯導所 收容者의 賃貸事業 10
2. 民間參與 作業의 衰退 12
3. 民營矯導所의 再登場 12
第2節 矯導所 民營化의 導入背景 및 形態 13
Ⅰ. 民營矯導所의 導入背景 13
1. 矯正需要의 增大 13
2. 矯正經費 增大와 效率性 15
3. 公共矯正의 失敗 17
4. 矯正理念의 變化 18
Ⅱ. 矯導所 民營化의 形態 19
1. 專擔運營 形態의 矯導所 19
2. 行刑施設 建築의 民營化 20
3. 勞動力의 私的活用 21
4. 서비스部門의 民營化 22
第3節 矯導所 民營化의 爭點 24
Ⅰ. 法律的 爭點 24
1. 民間에 의한 刑執行의 妥當性 24
2. 民間矯正業務의 公正性 27
3. 受刑者의 人權侵害 可能性 29
Ⅱ. 經濟的・倫理的 爭點 33
1. 經濟的 爭點 33
2. 倫理的 爭點 35
Ⅲ. 矯導所 民營化에 대한 贊反論 36
1. 贊成하는 見解 36
2. 反對하는 見解 37
3. 私 見 39
第 3章 外 國 矯 導 所 民 營 化 의 運 營 實 態
41第1節 美 國 41
Ⅰ. 民營矯導所의 運營現況 41
Ⅱ. 矯正會社의 現況 44
第2節 英 國 47
Ⅰ. 民營矯導所 槪要 47
Ⅱ. 블래컨허스트(Blakenhurst ) 民營矯導所 50
第3節 濠 洲 53
Ⅰ. 民營矯導所 現況 53
Ⅱ. 퀸슬랜드 民營矯導所 54
1. 보랄론矯導所(Bor allon Corr ectional Cent er ) 54 2. 地域矯正센터(Community Correction s Cent er s ) 56 3. 再活收容센터(Rem and And Reception Cent er ) 57
第4節 기타 유럽 國家 58
Ⅰ. 네덜란드의 矯導所 民營化 58
Ⅱ. 프랑스・벨기에의 矯導所 民營化 59
第 4章 우 리 나 라 民 營 矯 導 所 導 入 의 必 要 性 과 課 題
61第1節 現行 矯正行政의 現況 61
Ⅰ. 矯正收容 現況 61
Ⅱ. 民間參與의 敎化制度와 再犯率 64
第2節 矯導所 民營化의 必要性 66
Ⅰ. 矯正 政策的 側面 67
Ⅱ. 豫算 政策的 側面 68
第3節 矯導所 民營化의 課題 69
Ⅰ. 法的根據와 運營主體 69
1. 法的根據 69
2. 運營主體 70
Ⅱ. 公開提案要請書 71
1. 公開提案要請書의 意義 71
2. 公開提案要請書의 內容 72
Ⅲ. 契約과 契約時 主要 觀點事項 72
1. 契 約 72
2. 契約書作成에 있어서의 主要 留意事項 76
Ⅳ. 契約履行與否 監督 78
Ⅴ. 職員採用 및 敎育訓練 81
第 5章 矯 導 所 民 營 化 의 한 모 델 로 서 의 基 督 敎 矯 導 所
82第1節 矯正宣敎와 基督敎矯導所 82
Ⅰ. 모델 提示의 背景 82
Ⅱ. 矯導所內에서의 宣敎活動 83
Ⅲ. 基督敎矯導所 設立의 必要性(趣旨)과 與件 84
1. 必要性(趣旨) 84
2. 設立與件 87
第2節 外國의 基督敎矯導所 現況 89
Ⅰ. 브라질의 휴마이타 矯導所 89
1. 휴마이타의 設立背景 90
2. 휴마이타의 矯正哲學 91
3. 휴마이타의 프로그램 5段階(矯正戰略) 92
Ⅱ. 美國 텍사스 州立矯導所의 Inner Change 96 第3節 우리나라 基督敎矯導所의 設立과 推進現況 97
Ⅰ. 우리나라 基督敎矯導所 設立의 推進背景과 現況 97
1. 推進背景 97
2. 推進現況(主要沿革) 98
Ⅱ. 基督敎(民營)矯導所 設立의 妥當性 檢討 99
1. 敎育行刑理念을 위한 새로운 試圖 99
2. 民營矯導所의 補完性 및 自立性 100 3. 民營矯導所 收容의 任意性과 均衡性 101
4. 民營矯導所 設立의 平等原則 遵守 101
Ⅲ. 基督敎矯導所의 運營形態 및 矯正프로그램(CCP ) 102
1. 運營形態 102
2. 韓國基督敎矯導所의 矯正프로그램(CCP ) 內容 槪要 103
Ⅳ. 韓國基督敎矯導所의 靑寫眞 및 基本戰略 104 第4節 우리나라 基督敎矯導所 設立의 課題와 展望 110
Ⅰ. 課 題 110
1. 敎會의 矯正參與 擴大 110
2. 矯導所 宣敎 및 敎化의 專門人力 養成 111 3. 矯導所 設立 機構와 他機關과의 協力體制 構築 112
Ⅱ. 展 望 113
第 6章 結 論
115參 考 文 獻 118
Ab str act 125
< 표 차 례 >
< 표 3- 1> 美國內 각 州의 民營施設과 收容人員 現況 43
< 표 3- 2> 英國의 民營矯導所 現況 50
< 표 3- 3> 보랄론矯導所의 收容現況 55
< 표 3- 4> 美國外 民營矯正施設의 數와 收容人員 現況 58
< 표 3- 5> 外國의 民營矯導所 運營實態 60
< 표 4- 1> 우리나라 矯正收容 現況 62
< 표 4- 2> 矯正收容人員과 收容者 推移 62
< 표 4- 3> IMF 사태 직후의 月別 收容人員의 變動狀況 63
< 표 4- 4> 우리나라 年度別 再犯率 現況 65
< 표 5- 1> 實務企劃團 所管業務 109
< 표 5- 2> 향후 推進課題 및 推進日程 114
< 그 림 차 례 >
< 그림 5- 1> 韓國基督敎矯導所의 矯正프로그램(CCP ) 104
< 그림 5- 2> 프로그램 開發事業 進行圖 108
第 1章 序 論
第 1節 硏 究 의 目 的
최근 우리 사회의 화두 중 경쟁력과 民營化가 차지하는 비중이 크다. 어 떻게 하면 비용을 줄이고 효율을 높여서 경쟁력을 확보할 것인가? 이를 위 하여 民間部門에서 구조조정이라는 방법이 提示되었다. 그리고 公共部門에 서도 民營化가 경쟁력 확보의 중요한 방법으로 提示되고 있다. 그리하여 公共部門의 民營化는 오늘날 커다란 반응을 불러 일으키고 있고, 여러 분 야가 民營化되었거나 시도되고 있다. 이러한 시도는 公共의 성격을 강하게 가지고 있는 矯導所까지도 民營化의 바람에 휩쓸리게 하고 있다.
犯罪人에게 刑罰을 가함과 동시에 矯正敎育을 통하여 건전한 市民으로 敎化시키는 目的을 遂行하는 矯正行政은 전통적으로 國家가 專擔하여 왔고 이런 정부독점형의 관행은 재론의 여지가 없는 당연한 것으로 인식되어 왔 다. 그러나 출소자의 높은 再犯率은 矯正行政이 제대로 犯罪人을 矯正하고 있지 못함을 단적으로 보여 주고있어 이미 심각한 社會問題의 하나로 지목 되고 있을 뿐만 아니라 현행 矯正制度에 대한 矯正公務員 및 일반시민의 불만족도도 상당한 정도에 이르고 있다.1) 특히 政府가 運營하는 矯導所를 거쳐 나간 사람에게는 전과자라는 낙인이 공식적으로 붙게 되어 성공적으 로 社會生活에 復歸하기가 더욱 어렵게 되는 점 등을 거론하며 矯正行政 전반에 대한 과감한 改革을 외치는 목소리가 점차 커지고 있는 것이다.2)
또한 오늘날 우리나라 矯正施設의 열악한 여건은 구금확보와 收容管理를 더욱 어렵게 하고 있으며, 過密收容에 따라 자연발생적으로 야기되는 受刑
1) 朴在允,「矯正公務員의 意識에 관한 硏究」(韓國刑事政策硏究院, 1992), 107面.
2) 金容眞,「私設矯導所의 導入 및 運營에 관한 硏究」(韓國刑事政策硏究院, 1996), 11 面.
者의 人權問題와 處遇의 불만족 상태 등 현재의 矯正施設과 矯正人力 만으 로는 폭증하는 犯罪者들을 矯正敎化시켜 사회로 復歸시키기에 극히 어려운 상황에 와 있음을 말해주고 있다.3 )
현행 矯正行政에 대한 이러한 비판적 시각은 전통적으로 政府部署의 소 관이었던 業務들을 民間에게 이양하는 政治社會的 추세에 힘입어 이른바 교도행정의 民營化 내지 民營矯導所의 導入이라는 대단히 혁신적인 代案을 거론케하고 있다. 즉 政府(法務部)는 2000년대 초부터 미국 등 일부 선진국 에서 運營하고 있는 民營矯導所를 우리나라에서도 운영키로 하고, 2000년 부터 民間團體로 하여금 民營矯導所 설립 신청서를 받아 자본조달 여력 등 을 검토하여 허가를 내주기로 하였다. 이를 위해 이미 民營矯導所등의設 置・運營에관한法律 (이하 民營矯導所法 이라 한다)이 마련되었다.4 ) 이러한 民營矯導所法이 마련된 이유는 矯正施設의 설치・운영 등 矯正業務를 民間 에게 委託하는 데 필요한 사항을 정함으로써 國家의 財政負擔을 경감함과 아울러 矯正施設을 확충하고, 民間의 다양한 교정처우기법을 導入하여 收 容者에 대한 矯正敎化의 효과를 增大시키는데 있다고 할 수 있다(民營矯導 所法 제1조 참조).
이와 같은 觀點에서, 본 연구는 矯導所의 民營化에 대한 체계적이고 이 론적인 접근을 통하여 矯正分野에 대한 합리적인 民間參與 방안과 모델연 구에 목적을 두고, 그동안 특별히 基督敎界에서 선도적으로 推進하고 있는
3) 1998년 현재 전국 矯正施設의 평균 수용밀도는 평당 2.28명으로 평당 1명 내외를 收容하고 있는 선진국 矯正施設 現況에 비추어 보면 過密收容 상태임이 분명하다.
政府는 이 같은 過密收容 상태에서 정상적인 社會復歸的 處遇의 실시를 기대하기 어렵다는 인식하에 1998년부터 2004년까지 총 17개 矯正施設을 개축하거나 신축할 예정이다. 김일수, 韓國 基督敎矯導所 모델과 이념적 기초 , http:// myhome.net sgo.
com/ kw angy earl/ m ainfr am e.htm . 참조.
4) 한겨레신문, 1997년 9월5일자 7면 참조; 한겨레신문, 1998년 1월20일자 4면 참조; 조 선일보, 1999년 5월20일자 2면 참조; 1999년 12월28일에 改正된 行刑法은 제4조의 2 에서 民營矯導所 導入의 根據를 마련하였으며, 2000년 1월28일에는 法律 제6206호 로 民營矯導所등의設置・運營에관한法律 이 제정되었고, 同年 11월9일에 대통령령 제16996호로 施行令이 공포되었다. 民營矯導所등의設置・運營에관한法律은 2001년 7월부터 시행되며, 法務部의 계획은 2003년 이후 民營矯導所를 설치하겠다는 것이 다.
基督敎矯導所 설립계획을 그 한 모델로서 고찰하기로 한다. 이를 통하여 矯正의 經濟性 및 效率性 제고와 함께 근본적으로는 敎化改善과 사회복귀 를 원활히 하여 출소자의 재범을 억제하고 矯正의 信賴感을 형성하는데 기 여하고자 한다. 또한 民營化에 의한 새로운 矯正思想 및 制度導入과 전문 기술의 활용가능성 등 우리나라에 있어서의 民營矯導所制度에 관한 새로운 패러다임을 구상하고 그 이론적인 기초자료를 提示하는데 그 目的이 있다 고 하겠다.
第 2節 硏 究 의 範 圍 와 方 法
앞에서 언급한 바와 같이 우리나라는 矯正施設의 부족과 인력・예산사정 등으로 인한 運營上의 問題로 말미암아 교정시설이 過剩拘禁狀態에 있기 때문에 재소자의 효율적인 矯正敎化와 人權保護次元에서 矯正施設의 신・
증설이 시급한 실정이다. 이러한 시점에서 民營矯導所 導入의 필요성이 矯 正實務者와 학계에서 신중하게 논의되어 왔다. 우리나라에서 矯導所 民營 化의 논의는 비교적 최근의 일이라고 할 수 있지만, 언론을 통하여, 그리고 공청회 등을 통하여 상당히 알려져 있다고 할 수 있으며, 여기에 일반 輿 論도 상당한 반응을 보이고 있다.
本 硏究는 기존의 民營矯導所에 관한 연구선례 분석과 運營事例 硏究 및 내용분석 등 文獻的 고찰에 주력하였다. 그 이유는 우리나라에 있어서 矯 導所의 民營化는 이제 막 導入 推進段階로서 아직 그 運營事例가 없고, 사 회일반의 인지도도 미약하다는 점과 외국의 경우에도 아직은 民營矯導所가 완전히 정착된 단계가 아니어서 계속 그 효용성과 성과를 검증받고 있는 단계에 있기 때문이다. 따라서 本 硏究는 수집된 資料에 의한 체계적인 내 용분석과 실무자료 분석에 주력하였고, 국내의 矯正實務 안팎의 공청회 자 료 특히 韓國基督敎總聯合會의 基督敎矯導所 設立推進委員會 실무자의 견
해 등을 경청하였다.
이러한 맥락 속에서 矯導所 民營化에 관한 연구는 總 6章으로 나누어 살 펴보았고, 그 구체적인 範圍는 다음과 같다.
먼저 第1章에서는 연구의 목적, 연구의 범위와 방법에 대해 서술하였고, 第2章 矯導所 民營化의 일반적 고찰에서는 民營化의 개념과 導入背景 등 전반적인 사항들을 살펴보았다. 즉 民營化의 개념과 역사적 고찰 및 民營 矯導所의 形態를 검토하였다. 특히 民間에게 맡겨진 刑罰執行의 妥當性과 그 권한부여, 受刑者의 人權保障 등 民營化 논의에서 제기되는 법률적인 쟁점들을 정리해 보았다. 또한 民營化의 찬성・반대의 논거들을 살펴보았 다.
第3章에서는 도입과정에서 철저한 현장실험을 거치고 단계적으로 推進해 왔던 미국 및 영국 등 외국 矯正施設에 있어서의 民營化 背景과 운영실태 를 살펴보았고, 이를 통하여 우리나라 民營矯導所의 나아갈 바를 모색해 보고자 하였다.
第4章에서는 우리나라에 있어서 현행 矯正行政의 문제점과 矯導所 民營 化를 위한 필요성을 제기하고, 앞으로의 課題를 살펴보았다. 특히 豫算・정 책적 측면에서 民營矯導所의 필요성과 法的 根據를 살펴보았고, 契約시 고 려해야 할 事項을 고찰하였다.
第5章에서는 브라질의 基督敎矯導所인 휴마이타 矯導所의 矯正理念 및 運營實態를 소개하였고, 최근 우리나라 韓國基督敎總聯合會에서 設立推進 중인 基督敎矯導所를 民營矯導所의 한 모델로 提示하였다.
마지막으로, 第6章에서는 이상의 內容을 綜合 정리하여 우리나라 民營矯 導所의 나아갈 방향과 基督敎界가 구상하고 있는 基督敎矯導所 設立의 展 望에 대하여 살펴보았다.
第 2章 矯 導 所 民 營 化 의 一 般 的 考 察
第 1節 矯 導 所 民 營 化 의 槪 念 과 變 遷
Ⅰ . 槪 念
1 . 民 營 化 (priv at i z at i o n )
일반적으로 公共分野에서의 民營化란 傳統的으로 國家 또는 政府가 遂行 하여 왔던 어떠한 재화의 生産이나 公共서비스의 공급을 契約에 의해 民間 에게 委任하거나, 國家의 재산이나 어느 한 機能(또는 권능)을 民間分野로 이전하는 것을 말한다. 이는 民間의 專門的 지식이나 기술 및 資本을 활용 하여 政府가 人的・豫算上의 한계로 인해 직접 遂行하지 못하는 각종 서비 스를 提供할 수 있는 한 代案으로 提示되고 있다.5 )
반면 民營化6 )란 國家 또는 政府 가 遂行하던 公共業務를 民間에게 이양
5) 주희종, 矯正의 民營化 ,「現代矯正學의 爭點과 課題」, 鄭甲燮 博士 정년퇴임기념 논문집(정진사, 1999), 275면.
6) 民營化(priv atization )라는 단어는 1980년대 이후 주요 政治, 經濟的 개념의 하나로 자리잡고 있다. 矯正分野도 예외는 아니며 오히려 矯正에 있어서의 民營化는 가장 급속하게 성장하고 있고 동시에 가장 논란의 대상이 되기도 한다. 李潤鎬, 民營矯 導所 導入의 問題點과 改善方案 ,「現代矯正學의 爭點과 課題」, 鄭甲燮 博士 정년 퇴임기념논문집(정진사, 1999), 233면; 民間分野의 役割이 중요한 刑事政策의 과제로 논의된 때는 1970년 8월에 일본 경도에서 개최되었던 제4차 유엔범죄방지 및 犯罪 人 處遇에 관한 회의에서 이다. 이때 犯罪와 비행 방지 및 統制에 있어서의 公衆參 加(public participation in the prevention and control of crime and delinquency) 라 는 주제가 제2의제로 채택되어 토의되었는데, 이를 民間參與 또는 公衆參與(public participation ) 라는 용어로 犯罪問題 전문가들 사이에 널리 사용되기 시작하였다. 또 한 이에 자극을 받아 그 후 각국의 刑事政策에 있어서 民間分野의 活動이 다양한 形態로 꾸준히 增加하는 추세를 나타내고 있다. 朴在允, 우리나라 刑事政策에 있어 서 公衆參與의 現況과 그 改善方向 ,「現代刑事法論」, 金箕斗 敎授 화갑기념논문집 (경문사, 1980), 319면; 朴在允, 우리나라 民間犯罪防止活動의 現況과 展望 ,「法學
하고, 政府는 그 일에서 완전히 손을 떼는 것을 意味하지는 않는다. 많은 경우에 政府는 業務 遂行에 있어서 필요한 指針과 엄격한 基準을 提示하 고, 이를 民間이 엄정히 執行할 수 있도록 사전지도와 사후감독을 실시하 고 있다. 또한 주요 프로그램의 開發 및 보급 등을 통하여 서비스의 質을 감시하고 統制하는 役割은 여전히 남아있다고 할 수 있다.7 )
2 . 矯 正 의 民 營 化 (priv a t i z a t i o n o f c o rre c t i o n )
矯正의 民營化란 矯導所와 같은 矯正施設을 私企業이나 民間團體가 국가 를 대신하여, 그 建設・財政・行政 등을 담당하여 矯正施設을 運營하거나 矯正施設의 일부 프로그램을 지원하는 것을 말한다. 즉 사적인 營利를 목 적으로 하는 組織이 矯正施設에 대해 재정적인 부분이나 또는 일부 프로그 램을 지원하거나 運營하는 것을 意味한다.
이러한 矯正의 民營化 는 다양한 形態로 이루어질 수 있다.8 ) 民間企業이 矯正의 組織과 運營의 전반에 관하여 실시하는 것을 들 수 있고, 矯導所의 일부 용역을 提供하는 것 등 다양한 形態도 찾을 수 있다. 최근 矯正敎化 事業에서 民間參與9 )는 矯正處遇의 多樣化・開放化・社會化의 추세에 발맞 추어 세를 더해가고 있다. 矯正處遇가 폐쇄적 施設內에서 독점적으로 행해 진다면 國家機關으로 충분할지 모르지만, 處遇의 내용이 다양해지고 開放 化될수록 地域社會內의 民間協力이 處遇의 성패를 가늠하는 요소가 될 것
論叢」, 第8輯(國民大 法學硏究所, 1996), 32面.
7) 장규원・정현미・진수명・정희철,「民營矯導所 導入을 위한 예비硏究」(韓國刑事政 策硏究院, 1999), 29면.
8) 장규원, 矯正施設의 民營化에 대한 法理論的 論爭 ,「矯正硏究」, 第10號(韓國矯正 學會, 2000), 165面; Report of the President s Commission of Privatization,
T ow ar d Mor e Effectiv e Gov ernm ent , U . S . Gov ernm ent , 1988, pp.145～149.
9) 현재 矯正機關에서 民間 개인이나 組織의 활동은 매우 활발하다. 宗敎委員會・敎化 委員會 등의 矯正委員이 매년 3,000여명 이상 공식적으로 활동하는 것을 비롯하여, 矯導所와 拘置所內의 도움을 필요로 하는 자에 대한 이른바 자발적인 矯正參與도 광범위하게 펼쳐지고 있다. 유병철, 外國의 民營矯導所 事例分析 ,「法曹」, 통권 513호(法曹協會, 1999.6), 228면.
이다. 이러한 추세는 犯罪豫防과 대책의 수립・執行에 있어서 地域社會의 개입이 國家에의 의존보다 바람직한 結果를 가져올 것이라는 기대와 함께 經濟的・재정적인 觀點에서 民間參與의 필요성과 합리성이 대두되고 있고, 民間參與를 통해 보다 양질의 서비스를 提供할 수 있을 것이라는 기대 그 리고 參與民主主義의 활성화를 위한 불가결한 요소들이 작용하고 있기 때 문이다.10 )
3 . 民 營 矯 導 所 (priv a t e pri s o n )
民營矯導所의 개념은 다음과 같이 多樣하다.11) 첫째, 矯正施設을 民間企 業이나 團體가 직접 소유하여 運營하며, 그에 소요되는 자본도 民間資本으 로 투자된 形態의 矯導所를 말한다. 둘째, 矯正施設은 기존의 矯正當局에 의해 運營되지만 재정적인 영역, 즉 투자와 소유권이 民間에게 귀속되어 있는 形態의 矯導所도 民營矯導所의 한 類型이라 할 수 있다. 그리고 마지 막으로 정부가 소유하고 있는 施設을 民間이 위탁받아 矯正서비스를 提供 하고 업무를 專擔하는 경우의 矯導所를 말하기도 한다. 이는 곧 民營矯導 所의 類型(또는 形態)과 관련된다. 즉 여기서 첫 번째 類型을 이른바 코코 스(COCOS ; COntractor owned and COntractor operat ed)라 하고, 세 번째 의 民營矯導所는 고코스(GOCOS ; GOv ernm ent owned and COntractor oper at ed)의 類型, 그리고 두 번째 경우는 矯正의 民營化의 한 類型이기는 하나 民間企業이나 團體가 所有・運營하지 않는다는 점에서 民營矯導所라 고 할 수 없다.12)
10) 韓寅燮,「矯正敎化分野의 民間參與에 관한 硏究」(韓國刑事政策硏究院, 1995), 23～
25面.
11) 金容眞, 앞의 책, 13면; 장규원, 앞의 논문, 165～166면; D. C. McDonald, Introduction in priv at e prison s and public int er est , New Brun swick . New Jer sey : Rut ger s Univ er sity Pr ess, 1990, pp.1～18.
12) 즉 고유한 意味의 矯正業務(民營矯導所法 제2조 1호) 전체를 政府와 民間으로 분 리하지 않고, 民間이 矯正業務 전부를 運營하는 形態가 코코스(COCOS )의 形態이 며, 이는 다시 營利를 추구하는 民營矯導所와 非營利 形態의 宗敎矯導所로 나눌
여기서 고코스(GOCOS )의 경우 民間企業이 運營하는 대상은 크게 矯導 作業分野, 서비스分野, 矯正施設 運營分野 등으로 나눌 수 있다.
( 1 ) 矯 導 作 業 分 野 : 그동안 收容者의 권익침해, 敎化改善의 노력부족, 市場經濟原理의 지배 등 논란이 제기되고 있으나, 民營矯導所의 논의에서 이 分野는 쇠퇴 일로에 있는 矯導作業에 새로운 활력을 불러일으킬 수 있 다는 점에서 意味가 있다.
(2 ) 서 비 스 分 野 : 民間 專門會社는 대량구매 등을 통하여 조달원가를 節減하고, 양질의 서비스를 提供할 수 있으므로 궁극적으로 矯正經費를 늘 릴 수 있을 것이다.
(3 ) 矯 正 施 設 의 運 營 分 野 : 미국의 경우 靑少年 犯罪者를 대상으로 하 는 施設이 營利團體에 의하여 運營되고 있으며13 ) 1980년대 초에는 이민국 (the US and Nationalization Service)의 拘禁施設 등이 民營化되어, 靑少年 뿐만 아니라 成人에까지도 民營化의 길을 걸어갔음을 알 수 있다.
4 . 矯 正 의 民 營 化 와 民 營 矯 導 所 의 區 別
矯正의 民營化 와 民營矯導所 의 개념은 구분된다. 矯正의 民營化는 일 반적으로 矯正處遇의 개별화, 多樣化 내지 사회화의 논의와 함께, 矯正의 民間人 참여 확대 등 收容者의 處遇改善을 위하여 提示되고 있다. 예컨대 외부 의료단체와 契約을 통해서 의료서비스를 提供한다든지, 矯導作業의 분야에 있어서와 같이 특정 서비스를 民間企業에 契約 구매하는 形態로 이
수 있다. 그리고 고코스(GOCOS)의 形態는 矯正當局이 民間企業과 분야별 賃貸契 約을 체결하고, 民間企業은 契約에 따라 收容者의 收容管理・矯正敎化・作業敎 育・矯導作業・分類處遇 기타 行刑法이 정하는 業務를 담당하는 形態이다. 장규 원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 31면.
13) 李潤鎬,「矯正學」(博英社, 1995), 363面.
루어지는 것 등이다. 이외에 營利의 목적은 아니지만 비행청소년에 대한 전환(div er sion )이나 保護施設에의 委託 등과 같은 形態로 이어지는 총체를 矯正의 民營化라 할 수 있다.14 )
현대국가의 刑罰權이 國家에게 독점됨에 따라서 矯導所가 일반적으로 公 營 또는 國營인 반면, 私設矯導所 , 民營矯導所 , 民營矯正制度 로 불리는 矯正制度가 일부 국가에서 시행되고 있다. 이것은 政府의 役割보다는 民間 部門의 役割이 增大되는 변화과정을 意味한다.15 ) 그러므로 矯導所에 있어 서의 民營化는 民間團體가 정부로부터 收容者管理 및 矯正敎育 등 矯正業 務의 전반 또는 일부를 委託받아 運營하는 민간경영의 矯導所를 意味한 다.16 ) 다시 말하면, 矯正의 民營化는 政府가 일정한 대가를 지급하면서 矯 正施設의 建築 및 管理 등의 업무를 민간인에게 의존하는 과정을 말하는 것이고, 민영교도소는 정부가 아닌 民間이 運營하는 矯導所를 말한다.
民營矯導所의 개념에 있어서 私設矯導所와 民營矯導所 등의 용어가 혼재 되어 있다. 矯導所의 民營化를 公共經濟學이나 行政學의 경향에서 보아 私 設矯導所 라고 부르는 것보다는 國家刑罰權의 최종적 책임소재와 矯正에 대한 감시・감독권한의 소재를 분명하게 하기 위해 民營矯導所 라고 하는 것이 더 적절할 것으로 생각된다.17 )
14) 장규원, 앞의 논문, 165면.
15) 矯導所라고 하는 말의 意味에는 矯正施設의 質的 問題인 급식의 양과 질, 處遇의 다양성, 矯正人力의 專門性 등이 담겨 있는 것이다. 따라서 현대적 意味의 矯正施 設, 즉 矯導所는 犯罪人을 위한 교육의 장이라는 점에서 그 意義를 찾을 수 있고, 受刑者의 拘禁과 격리는 단지 교육을 위한 전제조건으로 이해하는 것이 옳다. 裵 鍾大,「刑事政策」(홍문사, 1998), 410面.
16) 委託의 범위는 식사공급이나 施設管理에서부터 施設의 설계, 建築, 자금조달 및 施 設賃貸, 나아가 收容者敎育, 職業訓鍊, 矯導作業의 運營까지 포함될 수 있는 개념 이다. 또한 運營形態와 상관없이 형벌의 부과는 國家의 責任으로 남아있고 刑罰執 行에 관한 일상 행정문제 중 委託된 부분만이 民營矯導所 運營主體에 귀속된다.
李淳吉, 民營矯正制度 導入의 妥當性에 관한 硏究 , 東國大 大學院 博士學位論文, 1998, 10～11面.
17) 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 33～34면.
Ⅱ . 變 遷
1 . 矯 導 所 收 容 者 의 賃 貸 事 業
근대 관료주의 形態의 國家가 탄생되기 전에 政府는 국민들에게 충분한 公共서비스를 提供할 기본적인 행정능력이 缺如되어 있었다. 중앙정부에 대해 서비스를 확대하라는 사회적 요구는 政府能力의 缺如에 따라 주로 자 원단체나 민간도급업체에 의해 이행되었다. 소위 官僚制度가 성장하기 전 까지는 교육, 소방, 도로, 그리고 刑事司法分野에 이르기까지 民間部門에 의한 주도가 보편적이었던 것이다. 영국에서는 식민지의 상실과 미국대륙 의 독립에 따라 流刑制度가 廢止되자 이에 따른 代案을 民間部門과의 협조 에 의해 찾으려고 노력해 왔고 이러한 경향이 그대로 미국에 전해졌다.18 )
拘禁刑施設로서 근대적 意味의 矯導所가 생성되기 시작한 것은 16세기경 영국으로 추정되며, 이러한 생성의 背景이 된 것은 엔클로우저 운동의 結 果로 인한 농촌의 해체였다. 1552년 영국의 에드워드 6세가 리들리(Ridley ) 주교의 건의에 따라 브라이드웰(Bridew ell)에 노역장을 설치하였으며, 바로 여기서 노역장시설의 기원을 찾을 수 있다.19 )
이러한 노역장의 槪念은 다른 유럽 대륙으로 확산되었고, 근대적 意味의 矯正施設에 가장 근접한 形態로는 1596년 암스테르담에 설치되었던 암스테 르담 교정원(또는 감화원: T uchthuis, Hou se of Correction )으로 근대 矯導 所의 효시가 되었다. 이 교정원은 부랑자, 절도범 등을 분리 收容하면서 작 업과 敎化의 내용을 달리하는 등 발전적 施設과 運營方式을 취하였다.
18) 유병철, 앞의 논문, 234면.
19) 鄭榮錫・申洋均,「刑事政策」(法文社, 1996), 499面; 박상기・손동권・이순래,「刑事 政策」(韓國刑事政策硏究院, 1999), 402면; 당시 民間 자산가들은 國家의 양해하에 犯罪人 내지 부랑인들을 노역장・감화원에 收容하여 그 勞動力을 이용하고, 이를 통하여 자본축적을 이루었다. 이러한 상황은 産業化가 어느 정도 이루어지고 國家 刑罰權이 강화되면서 矯正施設에 대한 民間參與는 약화 내지 제한되어 갔지만, 矯 導所 運營에 대한 民間의 개입은 19세기까지도 계속되었다. 장규원, 앞의 논문, 169면.
미국에서는 1666년에 스테이플포드(Raymond Stapleford)라는 民間事業 가가 矯導所를 신축하여 주고 그 대가로 담배 10,000파운드와 아울러 종신 토록 그 施設 및 勞動力을 運營할 수 있도록 하는 契約을 메릴랜드 州政府 와 체결한 적이 있었다. 그리하여 1825년 켄터키주에서 受刑者의 勞動力을 民間企業人에게 賃貸하여 州政府가 임대사용료를 받는 賃貸制度가 발생하 게 되었다.
이러한 受刑者 賃貸制度는 19세기 受刑者 管理의 주된 形態로 존속하였 으며, 이는 남북전쟁 이후 矯正施設의 황폐와 자원의 결핍이 심했던 남부 地域에서 성행하였다. 19세기에 각 州의 矯導所는 자급자족하도록 되어 있 었고, 많은 矯導所에서 잉여가 남아 이를 州政府에게까지 이익을 넘겨주었 다.20 )
서부주에서도 行政能力과 세금수입의 한계를 넘는 서비스가 사회로부터 요구됨에 따라 민영화의 效率性이 재인식되어 네부라스카주, 켄사스주, 오 클라호마주, 오레곤주, 유타주, 캘리포니아주 등지에서 矯正施設과 受刑者 勞動力을 賃貸하는 制度가 성행하였다. 당시 矯導所는 소장이 무한한 권한 을 가지고 엄격한 規律과 질서하에 運營되었고, 체형이나 족쇄, 독거구금 등의 懲罰이 혼히 사용되었다.21)
또한 조지아주에서는 남북전쟁 당시 파괴된 矯導所에 대체하여 受刑者의 收容管理를 民間企業體에게 일시적으로 委任한 경우도 있었고, 1866년 미 시시피주에서는 14년간의 賃貸契約을 설정하여 州立矯導所를 民間企業이 運營하도록 하였으며, 텍사스주의 헌츠빌矯導所 역시 한때 民間에게 委任 管理된 역사가 있다. 미국 矯正에 있어서 물품, 의료 등의 業務提供으로 대 표되는 民間部門의 관여는 오랜 역사와 깊은 전통을 가지고 있으며22), 이 20) 賃貸契約 확산의 社會經濟的 이유는, ① 이 제도가 전쟁의 무거운 부담 그리고 남 부동맹의 패배에 의한 국토의 황폐화 극복, 빠른 경제성장 등을 위해 필요한 方法 이었고, ② 노예제도의 폐지, 값싼 勞動力의 고갈에 의한 오랜 남부 플랜테이션 制 度의 영향이 있었기 때문이었다. 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 39면.
21) 이백철, 矯導所 民營化의 이론과 실제 ,「矯正敎化」, 제4호(韓國矯正敎化事業硏究 所, 1992), 140～142면.
22) 정봉휘, 刑務所 民營化論 ,「矯正硏究」, 第2號(韓國矯正學會, 1992), 311～314面.
러한 경험이 이후 受刑者의 勞動力을 이용하여 拘禁에 따른 政府經費를 節 減하는 政策의 定着에 영향을 끼쳤다.
2 . 民 間 參 與 作 業 의 衰 退
이러한 민간인의 參與는 受刑者에 대한 저임금, 虐待로 인한 인권유린, 일반기업과의 불공정한 競爭 등이 문제시 되었고, 한편으로는 政府도 거대 한 施設에서 收容管理할 수 있는 能力을 갖추게 되면서 사라지게 되었다.
즉 ⑴ 일반기업가 및 농부들이 단합하여 受刑者의 저임금과 이에 따른 矯 導作品의 低價格에서 비롯되는 불공정한 競爭을 제한하는 법안을 통과시켰 고, ⑵ 改革論者들이 민간주도시설 및 賃貸制度의 열악한 조건을 비난하는 輿論 동원에 성공하였으며, ⑶ 현대적 意味의 거대한 官僚主義型 國家가 탄생됨으로써 政府가 矯導所와 같은 거대시설을 運營할 수 있는 능력을 갖 추게 된 것이다.
또한 실업률의 상승으로 최악의 경제적 狀況을 맞이한 經濟 대공황 시기 에 州間 矯導所 生産品의 搬入禁止法(Hawes - Cooper Act , 1929)이 제정되 었다. 그 結果 犯罪者가 만든 물건이 다른 주로 이동될 때에는 이를 받아 들이는 주의 法律에 따르도록 하였고, 犯罪者가 만든 물건의 판매를 제한 하게 되었다.23 ) 이리하여 矯導所의 犯罪人들을 상대로 한 民間의 참여는 갈수록 衰退할 수밖에 없었다.
3 . 民 營 矯 導 所 의 再 登 場
20세기 후반 美國에서 民營矯導所가 등장한 배경으로는 矯導所의 過密收 容을 들 수 있다. 1980년대 초반부터 미국의 犯罪增加가 두드러지고, 이에 대하여 政府도 강력한 對應으로 대처한 結果인데 이에 대한 해결책은 矯導
23) 유병철, 앞의 논문, 235～236면.
所를 增設하는 것이었다. 1970년대 후반이후 10여년 동안 미국의 연방 및 州立矯正施設에 收容된 인원이 거의 두배 이상으로 增加하여 政府財政을 기대하기에는 역부족이었다.
收容人口의 過密化와 그에 따른 財政支出의 增加, 그리고 法秩序에 관한 강력한 보수정책은 행형여건을 더욱 악화시켰다. 矯導所 過密化를 해결하 기 위한 최상의 방책은 矯導所의 증설인데 이를 위해서는 재정확보가 필요 하였다. 미국에서는 일반적으로 채권을 발행하는 경우에 地域住民의 동의 가 필요하여 다른 代案으로 최근 등장한 방법이 바로 民營矯導所이다.24 )
第 2節 矯 導 所 民 營 化 의 導 入 背 景 및 形 態
Ⅰ . 民 營 矯 導 所 의 導 入 背 景
1 . 矯 正 需 要 의 增 大
1980년대 미국과 1990년대 영국, 호주 등에서 재소자의 社會復歸政策 (Rehabilit ation )에 대한 비판과 국민의 법질서 유지를 위한 강력한 刑事政 策의 요구로 인하여 矯正施設은 過密收容을 초래하였다. 즉, 사회적 환경악 화에 따른 전반적인 범죄 발생량의 增加, 마약과의 전쟁, 사회일반에 대한 형벌위주의 犯罪觀과 刑事司法機關의 강경대응 등으로 收容人員 增大와 過
24) 拘置所, 형무소가 過剩拘禁 상태인데도 불구하고 財政政策 때문에 그 신축・증설 이 어렵게 되자 재정적인 負擔을 안게된 사법당국은 신・증축을 위한 새로운 재원 을 찾게 되었다. 그러나 현실적으로 신・증축을 위한 공공재원의 뒷받침이 거의 불가능해지자 더욱 심각해지게 되었고 할수 없이 民間參與를 부르게 된 것이다.
정봉휘, 앞의 논문, 311면; 矯導所의 過密收容 問題, 拘禁環境의 악화, 拘禁費用의 增加, 그리고 矯正理念에 대한 회의 등은 矯正施設의 民營化에 반대하던 政府 官 僚들에게도 불가피하게 民營化에 대하여 다시금 생각하도록 만들었다. 그 結果 民 間分野의 參與가 활성화되기 시작하였고, 民間의 경영기법이 導入되는 등 오늘날 民營矯導所는 유망한 産業分野로서 부상하고 있다. 장규원, 앞의 논문, 169～170면.
密收容을 초래하게 되었다.25 )
이러한 矯正需要의 增大는 敎化改善의 어려움, 재소자의 人權侵害, 그리 고 矯正經費의 增大 등 거의 모든 矯正分野에 지대한 영향을 미치고 있으 며, 그 해결이 시급한 課題로 등장하고 있다. 따라서 법원에 의한 조기석방 긴급명령(Em ergency Power s Act ), 선별구금(Selectiv e Incapacitation ), 地 域社會矯正(Community - based Correction s ), 전자감시 가택구금(Hou se Arrest w it h Elect ric Monit oring ), 집중감시보호관찰(Int en siv e Supervision Probation ), 벌금형의 확대 등 收容人員을 줄이거나 기존의 矯正施設을 보 다 효율적으로 활용하려는 노력을 경주하고 있다. 즉, 이들 선진국에서는 대체로 收容規模의 제한과 收容能力의 增大를 통하여 矯正需要의 增大를 해결하려고 한다. 그러나 收容能力의 增大는 矯正施設의 증축을 전제로 하 며 이는 막대한 豫算을 요하기 때문에 쉽게 推進하기 어렵다. 미국에서는 그 代案으로 矯導所의 벽을 허물고(T ear down the w alls ) 犯罪者를 가급 적 施設에 收容하지 않으려고 노력하였으나, 이 또한 시민의 법 감정과 사 회의 위험성 초래 등의 問題로 여의치 않자 矯正의 중요한 役割을 民間部 分에게 맡기자는 矯正의 民營化(소위 矯導所의 벽을 팔자: Sell the W alls ) 에서 그 돌파구를 찾으려 하고 있다.26 )
더욱이 過密收容 問題는 1990년말에 收容者 100만명을 돌파하였고, 1998 년 12월말에는 收容人員이 200만명을 육박하는 사상 초유의 기록을 세우고 있다.27 ) 따라서 미국의 경우, 어떠한 조치를 취해서라도 矯導所의 過密化를
25)「矯導所 民營化의 爭點과 課題」(국회사무처법제예산실, 1999), 2면.
26) 李潤鎬, 앞의 논문, 234면; 李潤鎬, 앞의 책, 355～356면.
27) 이와 관련하여 우리는 美國이 1980년대부터 실행한 강성 犯罪對策, 즉 소위 犯罪 와의 전쟁 이 矯導所 收容人員을 급속하게 增加시켰다는 점을 기억할 필요가 있다.
따라서 州는 어떻게 해서라도 矯導所의 過密化를 해결해야 할 상황에 직면하였는 데, 이때 가장 현실적이고도 효과적인 代案으로 民營矯導所의 設立과 運營이 제안 되었던 것이다. 이승호, 矯導所 民營化에 놓인 장애들 ,「刑事政策硏究」, 제10권 제2호(韓國刑事政策硏究院, 1999・여름호), 131면; 韓國의 경우도 IMF사태 이후 전 국의 재소자 수는 급증하여 97년 12월에 63,000명에서 98년 12월말에는 75,000명에 육박하는 신기록을 세웠다. 또한 收容人員은 지난 1년간 세계적으로도 유래가 적 은 연 15% 정도의 급속한 성장을 보이면서 법정 수용정원(56,500명)보다 30% 이
해결하여야 했는데, 이를 위한 가장 현실적이고도 효과적인 방법으로 民營 矯導所의 설립과 運營을 생각하게 된 것이다. 즉 矯正施設을 새로 설립하 는 것은 재정적인 어려움에 봉착하게 되고, 그렇다고 收容者를 조기 석방 하는 것은 미국이 그동안 유지해 온 犯罪對策에 역행하게 되어 여론의 反 對에 직면하게 되므로 제3의 代案으로 民營化를 본격적으로 거론하게 된 것이다.28 )
2 . 矯 正 經 費 增 大 와 效 率 性
이러한 過密收容과 收容施設의 노후화는 行刑與件을 전반적으로 악화시 키는 結果를 초래하였다. 경제불황의 만성화로 재정위기에 봉착한 國家에 서는 문제해결을 위한 막대한 財政支出을 감당하기 어렵게 되자, 矯正施設 신축이나 교정관리 費用增加에 따른 國家財政 부담의 완화책으로 民營矯導 所 導入을 推進하게 되었다. 矯正의 需要가 增大하면 필요한 矯正經費 또 한 그 만큼 增大될 수밖에 없는데, 問題는 경비충당을 위한 재원은 한계가 있다는 것이다. 따라서 矯正管理의 효율화를 통해서만이 收容의 增大에 대 응할 수 있게 되는데, 生産性 향상이라는 經濟原理에 입각하여 적은 투자 로 산출을 극대화할 수 있는 費用- 便益(cost - benefit )적인 경영기법의 導入 이 절실해질 수 밖에 없다.29)
상 초과하는 심각한 過密收容 狀況을 맞이하고 있다. 주희종, 앞의 논문, 276면.
28) 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 41면.
29) 李潤鎬, 앞의 논문, 234～235면; 다시 말해서 같은 經費를 가지고도 矯正當局보다 는 民間企業이 더 생산적이고 효율적으로 矯正을 運營管理할 수 있다. 이러한 사 실에 입각하여 矯正의 民營化가 시도되고 있다고 할 수 있다. 矯正에 대한 국가독 점보다도 公開競爭이라는 市場原理에 맡기는 것이 經濟的이라는 인식을 바탕으로 하고 있다. 許柱旭, 矯正制度의 改善方案에 관한 硏究 , 江原大 大學院 博士學位論 文, 1998, 82面; 이러한 費用의 측면에서 經濟性 原則을 강조하는 배경이 되는 논 거들은 다음과 같다. ① 民營契約은 矯導所로 하여금 예산모집, 부지선정 등에서 편리하며, 公共矯導所보다 싸고 빠르게 건설된다. ② 사법시설 전반에 걸친 民營契 約은 규모의 經濟를 발생시켜 費用節減 效果를 가져온다. ③ 民營契約은 政府 公 務員들의 지나치게 많은 연금과 후생복리비용을 줄일 수 있다. ④ 民營契約管理시 의 費用增加는 소비자물가 수준인데 통상 政府施設의 費用增加는 물가상승률보다
한편, 民營矯導所의 존재가 公共矯導所를 비교・대조할 수 있는 代案的 基準을 提供해 줄 수 있다는 것도 矯導所 民營化의 또 다른 이점이 될 수 있다. 契約의 지속을 위하여 民營矯導所는 기대감을 높이고 基準을 높게 책정함으로써 公共矯導所 運營도 향상시키도록 압력을 가하게 된다.
그래서 民營矯導所는 矯正의 質을 향상시키고자 하는 목적을 가지고 있 으며, 또한 형사사법제도에 융통성을 提供할 수 있다. 사법정의와 처벌에 대한 公共의 관심, 즉 犯罪에 대한 강경대응(get t ough )은 矯導所의 過密收 容을 심화시킬 것이라는 우려를 낳고 있으며, 收容人員의 감축은 제한된 矯導所 공간이나 收容限界 때문이 아니라 사법정의와 형사사법제도의 향상 을 위한 것이어야 한다. 여기서 民營矯導所의 존재가 바로 이러한 융통성 을 提供할 수 있다는 것이다.30 )
이러한 맥락에서는 무엇보다 民營矯導所가 지니고 있는 經濟性이 대표적 인 배경으로 떠오른다. 民營矯導所는 政府와 세금부담자인 국민들에게 經 濟的 이득을 줄 수 있다는 것이다. 다시 말해 행정가들과 납세자들의 측면 에서 보면 民營矯導所를 運營하는 비용이 점점 저렴해져가고 있으며 보안, 處遇, 급여, 건강, 교육 등과 같은 서비스의 質은 公共機關에 의해 管理되 는 矯導所보다 나쁘지 않다는 것이다.3 1)
빠르게 상승한다. ⑤ 民營契約管理의 경우 낭비는 이윤의 감소를 초래하기 때문에 필요없는 낭비를 없애게 된다. ⑥ 규모면에서 지속적으로 거대해지고 豫算의 최대 확보를 추구하는 政府機關들의 예산확보 動機를 무마 내지 상쇄시킨다. ⑦ 실질비 용을 명확히 드러내주며 그 비용에 대한 비교, 분석, 적용 등을 가능케 한다. ⑧ 民營契約管理는 엄격한 정부조달과정이 필요하지 않아, 구매자는 빠르고 낮은 가 격에 물건을 구매할 수 있고, 물건의 價格과 가치를 위해 자유로운 협상을 할 수 있다. ⑨ 그리고 더욱 효과적인 人事管理, 더 나은 근무여건, 낮은 수용밀도 등을 통해 직원들의 사기와 生産性을 增加시킨다. 위의 책, 44면.
30) 李潤鎬, 위의 논문, 235면; C. H . Logan , W ell kept : Comparing qu ality or confinem ent and public prison s , T he Journal of Criminal Law & Crimin ology , 1993, pp.577～613.
31) 李淳吉, 앞의 논문, 46면; 서비스의 質的 측면에서 經濟性 原則의 배경이 되는 논 거들은 다음과 같다. ① 民營契約管理는 政府 서비스部門에 대한 새로운 基準과 척도를 提供하여 상호비교할 수 있게 된다. ② 公共矯導所와 民營矯導所間의 비용 뿐만 아니라 질적인 요인들에 대한 경쟁의식도 자극시킨다. ③ 여러 가지 代案들 을 창조해 냄으로써 민영구매자뿐만 아니라 政府部門에도 그 여러 가지 새로운 基
3 . 公 共 矯 正 의 失 敗
矯正의 국가독점은 관료제의 병폐와 民間의 참여제한으로 矯正서비스 質 의 저하와 이에 따른 再犯率의 增加를 초래하여, 矯正目標인 犯罪豫防과 사회復歸의 실현에는 失敗했다는 비판이 제기되었다. 따라서, 경쟁을 통한 矯正서비스 질의 향상을 위해 민간의 참여를 고려하게 되었다.32) 즉 矯正 當局이 범죄자를 處遇하여 敎化・改善시키고 사회에 復歸시켜 완전히 재통 합할 수 있도록 하려는 당초의 교정목표를 만족스럽게 달성하지 못했다는 것이다. 거의 모든 國家에서 경험하는 높은 再犯率이 이것을 입증하고 있 으며, 시민, 교도관, 재소자, 피해자 등 교정관련자 누구도 현재의 矯正에 만족하지 못한다는 지적도 公共矯正의 失敗를 엿보게 해준다.33 )
더구나 矯正의 목표가 사회재통합이라면 國家에 의한 독점적 矯正은 실 패할 수 밖에 없다. 사회재통합은 犯罪者와 사회의 동시변화를 통한 재통 합을 주장하는데, 이를 위해서는 矯正의 社會化가 절실히 요청되고, 이는 사회의 矯正參與와 矯正의 開放化가 전제되어야 한다.34 ) 矯正의 開放化는 矯導所의 벽을 허무는 것이 가장 적극적인 방안이지 않을 수 없다. 특히 소년사법의 목적이 靑少年의 건전한 육성과 保護에 있다면, 國家의 司法機 關보다는 사회복지기관이, 福祉機關보다는 民間分野가 더 유리하다는 것은
準들을 提供해 준다. ④ 民營契約管理는 새로운 관리기법과 특별한 기술들의 導入 을 발생시킨다. ⑤ 公共分野의 관리하에 있는 것보다 더 자주 새로운 신사고의 導 入을 推進함으로써 일에 대한 창의성과 열정을 증진시킨다. ⑥ 民營契約管理는 소 요비용을 위장하거나 이중기준의 적용 등을 하지 않음으로써 政府 管理들과 대중 들로 하여금 비용에 대한 세심한 평가를 하게 만든다. ⑦ 矯正行政上의 법률적 改 革에 관해 그 政治的 입지를 계속 넓혀갈 수 있다. ⑧ 질적인 면에서 民營矯導所 가 현재 운영중인 政府矯導所보다 열악한 경우는 거의 없다. 장규원・정현미・진 수명・장희철, 앞의 책, 45면.
32) 국회사무처, 앞의 책, 2면.
33) 許柱旭, 앞의 논문, 82면; 李潤鎬, 앞의 책, 535면.
34) 李潤鎬, 앞의 논문, 236면; 社會再統合이란 犯罪者는 물론이고 犯罪를 유발했거나 조장하였던 社會가 모두 改善되고 變化되어서 이들이 상호 再統合될 수 있어야만 犯罪者의 완전한 復歸와 재활이 가능해진다는 것이다. 이를 위해서 필요한 矯正當 局의 노력은 바로 矯正의 社會化이다. 許柱旭, 위의 논문, 82면.
의심의 여지가 없을 것이다. 이는 犯罪者에 대해서 國家의 司法機關이 개 입하면 오히려 부정적 낙인의 정도와 그 영향이 심화되며 犯罪者의 社會復 歸를 어렵게 하는 가장 큰 장애요인이라는 사실이 잘 입증해 주고 있다.35 )
4 . 矯 正 理 念 의 變 化
矯正理念의 변화 즉 民營化에 있어서 또 하나의 배경이 되는 것은 20세 기 후반부터 일기 시작한 矯正理念의 퇴조 (the decline of rehabilit ative ideal and practice)를 들 수 있다. 이른바 再社會化 라는 矯正 이데올로기 에 대한 회의와 비판이 그것이다.36 ) 즉 형벌집행에 의한 효과적 再社會化 機能뿐만 아니라 犯罪人에 대한 矯正處遇의 정당성이 의심받게 된 것이다.
이른바 國家에게 受刑者를 再社會化할 수 있는 윤리적 정당성이 있는가에 관한 이데올로기적 공격과 함께 矯正 현실이 성공적이지 못했다는 평가가 나오기 시작하였고, 이에 따라 矯正에 대한 전면적 재검토가 요구되기에 이른다. 이것은 特別豫防理論에 대한 맹공과 궤를 같이 하는 것이기도 한 데, 자유제한을 통한 자유의 학습이라는 이율배반에 대한 공격과 再犯率 增加에 대한 경험적 비판 그리고 再社會化가 정신과 육체에 대한 이중적 侵害라는 비판이 비난의 核心이다.
더욱이 社會復歸와 施設內 교육프로그램이 公共의 신뢰를 잃게되고 이에 대한 해결방법으로 社會內 處遇를 시행해 보았으나, 이것도 기대치에 미치 지 못했다는 반성이 전면적 재검토 요구를 가속화하기에 이르렀다. 재검토 結果에 따라 일부는 더 많은 노력과 자원을 矯正에 투여하자고 주장하는 반면, 다수의 견해는 노력과 자원의 투여에 대해 비관적 결론을 내놓기에 이른다. 行刑은 國家의 의무라는 주장도 이에 따라 衰退하게 되고, 이러한 분위기에서 矯導所의 民營化가 논의되게 되었다.37 )
35) 許柱旭, 위의 논문, 83면.
36) 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 42면; 이승호, 앞의 논문, 131～132면.
37) 장규원・정현미・진수명・정희철, 위의 책, 42～43면.
Ⅱ . 矯 導 所 民 營 化 의 形 態
矯正施設의 民營化 현황을 잘 이해하기 위해서는 전통적인 公共- 民間의 이분법적 구분을 타파할 필요가 있다. 즉, 현재 矯正機關의 民營化 노력은 다양한 矯正서비스를 전달하는 과정에서 公共分野와 民間分野가 相互協力 하는 동반관계속에서 이해되어야 한다. 公共과 民間의 동반관계는 하나의 연속선상에서 존재하며 연속선의 범위는 民間分野가 참여하는 정도에 따라 구분된다.38 )
1 . 專 擔 運 營 形 態 의 矯 導 所 (總 體 的 水 準 의 民 營 化 )
民間이 소유하고 運營하는 民營矯導所는 논란이 되고 있는 民營化의 대 표적인 形態이다. 民間業體가 矯正施設의 建築을 위한 재원조달부터 설계, 建築 및 運營 등을 모두 담당하는 총체적인 形態의 民營化가 바로 民營矯 導所이다. 이러한 단계의 民營化에 대해서는 많은 철학적 논쟁들이 진행되 고 있지만 矯正施設의 過剩收容 問題와 矯正費用의 增加, 施設의 노후화, 새로운 수용공간의 필요 등으로 인해 民營矯正施設의 당위성이 增大되고 있다. 오늘날 미국의 경우 民營矯導所는 꾸준하게 성장하여 美國矯正會 社 (Corrections Corporat ion of Am erica ) 또는 웨컨허트矯正會 社 (W ackenhut Corrections Corporation ) 등 거대한 다국적 企業의 성격을 띤 民營 矯正會社로 성장하였다.39 )
1984년 최초로 자치단체 또는 聯邦政府 수준의 契約이 美國矯正會社 에 의해서 이루어졌고, 1985년에는 州政府와의 契約이 이루어지기 시작하였으 며, 그 이후에 다른 民間會社들도 급속히 성장하기 시작하였다. 오늘날 民 間 矯正機關은 미국에서 가장 유망한 事業分野로서 인정받고 있으며, 그 주식은 인기리에 거래되고 있다.
38) 주희종, 앞의 논문, 277면.
39) 위의 논문, 280면; 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 49～50면.
우리나라에서도 지난 2～3년간 천주교나 基督敎 등 宗敎團體를 중심으로 民營矯導所 設立에 관한 논의가 본격화되기 시작했다. 1999년말에는 矯正 施設의 民營化를 뒷받침할 수 있는 법령이 마련되는 등 급속히 진전을 보 이고 있으나 民營化의 정도나 運營主體 및 運營方式 등에 있어서 앞으로 해결해야 할 많은 問題를 안고 있다.40 )
2 . 行 刑 施 設 建 築 의 民 營 化 (矯 導 所 建 築 에 民 間 資 本 活 用 )
民間資本에 의한 矯正施設의 建築은 오늘날 외국에서 자주 이용되는 民 營化의 대표적인 類型이다. 民間分野가 교정시설을 建築하면 정부가 推進 하는 것보다 신속하게 矯正施設을 建築할 수 있다. 그 이유는 政府가 矯正 施設을 建築할 때에 수반되는 각종 규제나 절차, 그리고 의회에서의 지연 등이 없기 때문이다. 또한 矯導所 建築에 民間企業이 참여함으로써 安全分 野의 기술적 진보를 용이하게 하고, 그로 인해 불필요한 감독관의 수를 줄 임으로써 豫算을 節減하는 효과도 있을 수 있다.4 1)
矯正分野의 財政을 조달하는데 있어서 民間分野는 다양한 방식으로 참여 할 수 있으며, 오늘날 가장 많이 진행되고 있는 形態로는 임대- 구 매 (lease- purchasing )의 방식이다. 이 방식은 民間 시설물을 政府가 일정기 간 賃貸한 후, 契約기간이 만료되면 政府가 그 시설물을 구매하는 방식이 다.42) 이러한 방식의 혜택으로는, 우선 建築費用을 장기간에 걸쳐 분산시킬 수 있고, 또한 유권자의 승인을 받지 않아도 된다는 장점을 가지고 있다.
그러나 이러한 방식은 유권자의 승인을 간과함으로써 민주적 절차를 손상 시키며, 책임감의 소재를 분산시키는 등의 問題가 지적되고 있다.43 )
40) 주희종, 위의 논문, 281면.
41) 위의 논문, 279면.
42) 위의 논문, 279면; 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 49면; 즉 矯正施設의 建築을 民間企業體에게 맡기면서, 당해 民間企業에게 세제상의 혜택이나 금융의 편의를 提供하여 矯正施設의 建築을 일임하는 것이다. 완성된 건물의 所有權은 民 間業體가 가지고, 일정한 기간동안 州 혹은 지방정부에 賃貸하는 형식을 취한다.
韓寅燮, 앞의 책, 93면; 국회사무처, 앞의 책, 4면.
3 . 勞 動 力 의 私 的 活 用 (民 間 의 矯 導 所 産 業 또 는 矯 導 作 業 의 運 營 )
矯導作業은 재소자들이 생산한 제품과 서비스가 사회적인 목적에 기여할 수 있다고 믿는 사람들로부터 광범위한 지지를 받아 왔고 오늘날 매우 광 범위한 分野에까지 事業의 영역이 확장되고 있다. 矯導所産業의 기원은 미 국 矯正機關의 역사에까지 거슬러 올라가지만, 이러한 개념은 최근에 와서 더욱 새롭게 많은 관심의 주제가 되고 있다.44)
矯導作業은 다음과 같은 목적을 띠고 있는 것으로 이해된다. 첫째, 犯罪 豫防과 犯罪統制라는 刑事政策的 觀點이다. 受刑者에게 중노동을 과함으로 써 犯罪의 대가를 고통스럽게 일깨우고, 일반인에게 징계하자는 것이다. 또 한 作業에 종사함으로써 受刑者에게 잡념의 여지를 제거하고 게으른 습관 을 지양하도록 한다.
둘째, 작업수익을 刑事費用에 충당함으로써 財政的 내지 經濟的 費用節 減의 효과를 거둘 수 있다는 점이다. 즉 行刑施設의 설치와 運營에 소요되 는 비용 중 상당부분을 작업수익으로 충당함으로써 일반인의 조세저항을 무마시키고 受刑者가 사회에 대해 진 빚을 갚는 데 쓰여질 수 있다는 觀點 이다. 矯導作業의 形態는 이 두 가지 목적을 잘 조화시킬 수 있는 것이어 야 하지만, 구체적으로 어떤 形態를 택하는 것은 당대의 社會經濟的 여건 에 크게 좌우된다.45 )
43) 民間業體의 입장에서 이러한 方法은 약간의 危險性을 수반한다. 만일 收容人口가 감소 된다면, 政府는 賃貸借 契約을 갱신하지 않으려 할 것이다. 그런데 矯導所 건 물은 매우 특수한 目的을 가지고 설계되는 까닭에 다른 용도로의 전용이 곤란한 경우가 대부분 일 것이다. 韓寅燮, 위의 책, 93면.
44) 美國의 연방대법원 대법관이었던 워런 버거(W arr en Bur ger )는 民間矯導所 産業의 주창자로서 모든 矯導所를 담장이 있는 공장(factories with fences) 으로 전환시켜 야 한다고 주장하였고, 矯導作業의 두 가지 잠재적 혜택들을 다음과 같이 주장했 다. 첫째, 시장성이 있는 기술을 지닌 在所者는 그렇지 못한 在所者들보다 석방 후 에 더 意味 있는 직장에 就業이 용이하다. 둘째, 矯導所産業으로부터 발생한 수입 은 矯導所 시스템을 運營하는데 필요한 財政的 負擔의 일부를 덜 수 있다. 주희종, 앞의 논문, 278면; 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 47～48면.
45) 韓寅燮, 資本主義 國家의 監獄과 社會統制에 관한 硏究 , 서울大 大學院 博士學位 論文, 1989, 174面 以下.
크게 나누어 볼 때 관용방식, 公共事業方式, 公企業方式이 국가적・공공 적 목적에 부응하여 勞動力을 활용하는 形態라고 한다면, 賃貸方式 및 도 급방식은 勞動力의 사적 이용에 주안점을 두는 形態라고 볼 수 있다.46) 그 런데 民間業體의 입장에서 볼 때 이러한 方式이 반드시 이윤을 보장해주는 것은 아니다. 우선 생산극대화의 요구와 安全・秩序維持의 요구가 서로 상 반되는 경향이 있고, 受刑者 勞動力의 숙련도가 낮으며 이송・석방되는 경 우와 같이 노동인구가 가변적이라는 단점도 있다. 통상 矯導所는 시외곽에 위치해 있는 것도 단점으로 작용할 수 있고 법적 장애도 경시할 수 없다.
다른 民間業體의 질시나 노동조합의 반대도 만만치 않은 것으로 평가된다.
이러한 장애요소에도 불구하고, 矯導作業(prison indu stry )이 경제적인 側 面이나 受刑者의 再犯率 감소 등 그 效率性 여부는 보다 세심한 검토를 요 한다고 하겠다.47 )
4 . 서 비 스 部 門 의 民 營 化 (부 분 적 인 서 비 스 提 供 및 矯 正 施 設 의 管 理 )
矯正業務는 다양한 部門의 서비스를 총체적으로 提供해야 하기 때문에 國家機關이 이 모든 業務를 충실히 遂行하기에는 어느정도 한계가 있다.
따라서 矯正機關의 상당수는 施設의 維持管理 및 의식・의료서비스・교 육・훈련・宗敎的 敎化活動 등의 제반분야에 있어서 필요한 서비스를 民間 部門과의 役割分擔 및 協力을 통해 提供받고 있다.48)
46) 韓寅燮, 앞의 책, 93～94면; 도급방식은 受刑者 勞動力의 이용・管理에 관한 권한 을 私的 도급인에게 委任하여 受刑者는 收容施設內에서 작업하지만, 作業形態와 내용에 관해서는 民間業體가 責任을 지게된다. 그리고 賃貸方式은 受刑者를 외부 의 民間業體에 대여하여 그 勞動力을 사적 이윤의 目的으로 활용할 수 있게 하는 방식으로, 이 경우 民間業體는 계호, 급식 및 피복의 提供, 作業形態와 내용의 결 정 및 作業指揮權을 떠맡게 된다. 국회사무처, 앞의 책, 4～5면.
47) 韓寅燮, 위의 책, 95면.
48) 주희종, 앞의 논문, 277～278면; 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 47면;
이는 광범한 部門을 포함하고 있는 矯正敎化事業(矯導所運營)의 전부 또는 일부를 契約을 통해 民間企業에게 맡김으로써, 전반적인 또는 부분적인 矯正서비스를 提 供하도록 하는 것이다. 국회사무처, 앞의 책, 5면.
이러한 부분적인 서비스는 民間分野의 經濟性과 效率性을 근거로 이미 오래 전부터 提供받아 왔던 가장 오래된 形態의 民營化로서 앞으로도 더욱 활성화될 것으로 예상된다. 따라서 보다 과학적인 기초위에 합리적으로 役 割을 分擔함으로써 양질의 서비스를 提供하기 위한 체계적인 검토가 필요 한 分野이다.49 )
矯正에 필요한 자원 내지 재화를 民間部門에 의존하려 할 경우 두 가지 전제가 있다. 첫째, 이 자원들이 矯正領域 이외의 곳에서 이미 존재하고 있 을 것과, 둘째 이러한 자원확보를 위해 民間部門의 것을 이용하는 것(契約) 이 공적 矯正機關 스스로가 이를 提供하는 것보다 經濟的이고 이로워야 한 다는 것이다. 즉 政府機關보다 民間業體에서 보다 효율적으로 提供할 수 있는 서비스가 많이 있다. 따라서 民間部門의 장점을 효율적으로 활용하게 된다면 서비스를 필요로 하는 자에게 보다 효율적이고 良質의 서비스를 提 供할 수 있다는 점에서 서비스部門의 民營化 논의가 대두될 수 있다.50 )
民間部門의 서비스를 활용할 수 있는 대표적인 分野는 다음의 두 가지를 들 수 있다. 첫째, 기존의 民間組織에 의해 이미 社會內에서 提供될 수 있 는 서비스를 矯正處遇를 위하여 활용하는 形態(community field service)가 있다. 이 경우 矯正敎化의 대상자는 이미 서비스 자원을 갖추고 있는 民間 組織體에 의뢰된다. 의뢰하는 機關 즉 矯導所, 保護觀察所, 少年院 등은 관 련 민간조직체와 서비스제공 契約을 체결하고, 그 대가를 지급하게 된다.
그 전형적인 서비스의 種類는 육체적・정신적 질환의 치료, 상담, 직업훈련 및 특수교육프로그램 등을 들 수 있을 것이다.5 1)
49) 韓寅燮, 앞의 책, 88～89면.
50) 위의 책, 96면; D. W alker , Priv atization in Corr ection s , P . Kr at coski(ed.), Corr ectional Coun selin g and T r eatm ent , 2nd ed., Illinois : W av eland Pr ess , 1989, p .405.
51) 이러한 서비스의 活用方法은 다음과 같은 이점이 있다. 첫째, 費用節減의 效果를 기대할 수 있고, 둘째 보다 良質의 專門化된 서비스를 提供할 수 있다. 즉 矯正公 務員 중 다수는 矯正敎化段階에서 요구되는 서비스 중 상당부분에 대해 문외한이 거나 초보적인 지식을 갖고 있기 때문에, 보다 專門化된 지식과 經驗을 지니고 있 기가 쉽지 않다. 셋째, 社會內 자원의 동원은 矯正公務員의 役割을 재설정하게 한 다. 다시 말해 矯正公務員의 주요역할이 직접적인 서비스 제공자로부터 社會內에
둘째, 社會內 거처제공을 위한 서비스(community residential service)이 다. 대표적인 예로 석방전 보호센타(pre- release cent er ), 중간처우소 (halfw ay hou se), 공동생활관(group hom e) 등을 들 수 있다.
第 3節 矯 導 所 民 營 化 의 爭 點
Ⅰ . 法 律 的 爭 點
民間業體가 矯正施設을 운용하는 것에 대한 논의는 國家와 市民間의 관 계에 대한 근본적인 問題로부터 시작된다. 民間의 矯正施設 운용을 지지하 는 자들과 반대하는 자들은 國家의 役割에 대해서도 서로 다른 시각을 지 니고 있다. 國家의 役割에 대한 상반된 견해는 강제력의 委任에 관한 철학 적 견해의 차이를 초래했고, 그 結果로 개인의 이익과 公共의 이익간의 대 립 등 다양한 윤리적인 問題들을 제기하고 있다.52)
1 . 民 間 에 의 한 刑 執 行 의 妥 當 性
( 1 ) 自 由 主 義 立 場
고전적인 자유주의 전통(classical- liberal tradition )은 國家를 社會契約이 라는 觀點에서 설명한다. 시민들은 秩序維持를 통해 국민의 생명, 자유, 재 산을 保護하기 위하여 國家와 契約을 체결하였고, 그 結果 그들의 다양한 권리와 힘을 國家에게 일부 양도하였다는 것이다. 따라서 만약 政府가 委 任된 임무를 충실히 遂行하지 못하면 사회구성원들은 國家를 해체할 권한 을 가지고 있다.53 )
존재하는 서비스의 매개자(중개자)로 바뀌어지게 된다. 위의 책, 97면.
52) 장규원・정현미・진수명・정희철, 앞의 책, 61면; 주희종, 앞의 논문, 281면.
53) 장규원・정현미・진수명・정희철, 위의 책, 64면; 주희종, 위의 논문, 282면; 여기서
