한국 컴팩시티 정책의 현황 및 과제 연구
A Study on Current Status and Prospects of Compact City Policies in Korea
정윤희, 이진희
▪ 연구진
연구책임 정윤희 책임연구원 이진희 책임연구원
▪ 외부연구진
성현곤 한국교통연구원 연구위원 이영아 대구대학교 지리교육과 교수
▪ 외부자문의원
이승일 서울시립대학교 교수
▪ 연구심의위원
박재길 국토연구원 부원장 민범식 도시연구본부장
김대종 국토정책시뮬레이션센터장 이백진 연구위원
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본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음
❶ 인구의 감소 및 고령화, 기후변화 및 에너지위기 등의 도시정책여건 변화로 인해 저탄소・에너지 절약형 국토・도시공간 조성을 위한 새로운 도시전략 수립의 필요성이 높아지고 있다.
❷ 한국도시의 압축성 정도 및 지속가능성을 지표를 통해 평가한 결과 한국도시 는 최근까지도 외형적 확산이 지속되고 있었으며, 일자리접근성, 주택지불 가능성, 주택・교통부문 에너지 지출 비율 등 지속가능성 측면에서 개선의 필요성이 큰 것으로 나타났다.
❸ 특히, 에너지 및 기후변화에 대응할 수 있는 저탄소 녹색도시의 조성과 기존 도시환경의 정비와 유지, 기반시설의 불균형 조정과 구도심의 환경개 선, 대중교통 활성화 등 효율적인 도시 관리를 위한 도시의 압축적인 활용측 면에서 컴팩시티 정책의 활용가능성이 매우 높다.
❹ 한국에서 시행되고 있는 컴팩시티 정책의 현황을 살펴본 결과 한국의 관련 정책은 정책정보전달, 규제, 행・재정인센티브 등 다양한 수단을 통해 이루어지고 있는 것으로 나타났다.
❺ 그러나, OECD 회원국들의 컴팩시티 정책 사례와 비교할 때 한국의 경우 정책정보전달은 이루어지고 있지만, 이의 실천을 지원할 수 있는 구체적인 지침이나 인센티브는 미흡한 실정으로, 이의 제도적 개선이 필요하다.
본 연구보고서의 정책제언은 다음과 같음
❶ 제4차국토종합계획수정계획(2011-2020) 등 국가적 도시정책 비전에 한국 형 압축도시의 개념과 전략이 제시된 바 있지만, 이러한 개념 및 전략에 대한 공감대가 정책결정자 및 지방자치단체 일선에서 아직도 많이 부족한 실정이다.
❷ 또한 현재 부처별, 계획별, 지침 별로 저탄소 녹색도시, 에너지자립도시, 압축도시, 지속가능한 도시 등 유사한 용어가 혼재되어 사용되고 있어, 이에 대한 정리가 필요하다. 핵심적인 계획원리를 중심으로 도시정책의 목표와 수단을 분명히 하여 정책정보 전달을 명확히 할 필요가 있다.
❸ 이를 통해, 국가, 지방자치단체 뿐 아니라 민간투자자와 시민 등 모든 이해관계자들이 컴팩시티 정책의 목표와 효과에 대해 공감대를 가질 수 있어야 한다. 컴팩시티 정책의 시행이 한국도시의 지속가능성 향상에 어떤 기여를 할 수 있는지 명확히 설명될 필요가 있다.
❹ 또한 컴팩시티 정책에 대해 제기될 수 있는 비판과 잠재적인 사회적 갈등을 주목하고, 이를 어떻게 다룰 것인지에 대한 깊이 있는 연구가 필요하다.
❺ 이를 위해서는 한국도시의 현황 및 지속가능성, 그리고 컴팩시티 정책의 효과를 분석할 수 있는 세밀한 지표의 발굴 및 평가가 필요할 것이다.
❻ 이를 통해 컴팩시티 정책을 적용함으로 인해 발생할 수 있는 고밀과 집중으로 인한 불경제를 어떻게 완화시키고, 도심에 저렴한 주거공급을 증가시킬 수 있는지 등 부정적인 효과를 최소화 할 수 있는 적합한 정책수단을 선택할 수 있는 방법이 제시될 필요가 있다.
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발간사
우리나라는 세계에서 그 유례를 찾기 힘들 정도로 빠르고 눈부신 성장을 해왔다.
1960년대 이후 시작된 급격한 경제발전은 특히 도시의 성장과 함께 전개되었는데, 지금까지도 경제성장의 장이자 정보교류의 중심으로 도시의 중요성은 점차 커지고 있다. 최근 인구구조의 변화나 경제성장의 완화, 삶의 질에 대한 관심 등 사회・경제적 여건의 변화는 도시정책 패러다임 변화의 필요성을 제기하고 있는데, 이러한 여건 변화에 대응하고 도시화 과정에서 파생된 문제를 해결하여 지속가능한 발전을 도모하 기 위해서는 그 문제의 시발점이자 중심인 도시의 역할이 무엇보다 중요하다.
최근 주요한 도시정책 의제의 하나는 기존의 공급중심의 신규개발이 아닌 쇠퇴하고 있는 기존 공간을 보다 효율적이고 압축적으로, 활용하는 새로운 도시재생전략의 도출이다. 이에 도시공간을 고밀 복합형으로 이용함으로써, 도시의 지속가능성을 높이고자 하는 컴팩시티 개념에 대한 논의가 전 세계적으로 활발하다. 이를 반영하 듯 2012년 OECD에서는 녹색성장 연구 시리즈의 일환으로 OECD국가들의 컴팩 시티 정책현황을 분석한 컴팩시티정책보고서를 발간하였으며, 2013년에는 한국 을 대상으로 한 컴팩시티 정책의 현황 및 과제에 대한 연구를 진행 중에 있다.
본 연구는 OECD의 한국 컴팩시티 정책연구 지원을 주된 목적으로 하고 있으나, 동시에 우리 도시의 현 여건을 파악하고 이러한 여건 변화에 대한 대응 전략으로서 한국의 도시가 나아가야할 정책방향을 제시하고자 한다.
이를 위해 컴팩시티 맥락에서 우리나라 도시공간과 정책을 경제, 사회, 환경 등 다양한 측면에서 검토하고, 이를 바탕으로 변화된 사회・경제적 여건변화에 대응할 수 있는 여러 정책제언을 하고 있다. 본 연구의 내용이 지속가능한 한국 도시의 미래를 생각하는 많은 이들에게 우리의 도시 현황에 대한 객관적인 이해와 새로운 정책과제에 대한 깊이 있는 고민을 던져줄 수 있을 것으로 기대한다.
본 연구를 위해 수고해 주신 정윤희 책임연구원과 이진희 연구원에게 감사의 뜻을 전한다. 또한 바쁜 와중에도 이번 연구에 관심을 가지고 여러 의견을 보내주신 외부 전문가 분들께 감사의 말씀을 전한다. 아울러 본 연구가 실제 도시기본계획을 담당하고 있는 공무원을 비롯하여 도시계획 분야에 몸담고 있는 여러 전문가들에 게 우리의 도시와 도시정책의 바람직한 방향에 대해 다시 한 번 깊이 생각할 수 있는 계기가 되기를 바란다.
2013년 7월 박재길 원장직무대행
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요약
컴팩시티 정책은 해당 국가와 도시가 처한 특성에 따라 각기 다른 개념으로 정의되고는 한다. 하지만 일반적으로 컴팩시티는 도시의 무질서한 확산에 반하는 개념으로 대중교통체계와 잘 연계된 집약적 토지이용을 보이는 도시공간구조를 일컫는다. 즉, 컴팩시티는 에너지 절약과 환경 보전, 경제적 효율성 추구를 목적으 로 한 집약적인 개발과 고밀・복합적 토지이용을 위한 접근 방식을 의미한다.
또한 이러한 목표를 이루기 위한 계획원리로 도심의 고밀・복합개발, 대중교통 수단과의 연계, 고용 및 서비스 접근성 강화, 도시 주변부 녹지 보전 등이 공통적으 로 제시된다.
본 연구는 컴팩시티 정책을 둘러싼 한국 도시의 주요 사회경제적 여건 변화를 검토하고, 컴팩시티 정책 및 관련 제도와 주체에 대한 최신의 정책 동향을 파악하 여, 현재까지의 성과에 대한 평가 및 컴팩시티의 정책목표를 위해 달성되어야 할 주요한 과제들을 도출하는 것을 목표로 한다.
컴팩시티의 일반적인 맥락에서 한국도시의 압축성 정도 및 지속가능성을 지표 를 통해 평가한 결과 한국도시는 최근까지도 외형적 확산이 지속되고 있으며, 일자리접근성, 주택지불가능성, 주택・교통부문 에너지 지출 비율부문에 있어서 개선의 필요성이 큰 것으로 나타났다. 특히, 에너지 및 기후변화에 대응할 수 있는 저탄소 녹색도시의 조성 및 기존 도시환경의 정비와 유지, 기반시설의 불균형 조정과 구도심의 환경개선, 대중교통 활성화 등 효율적인 도시관리를 위한 도시의 압축적인 활용측면에서, 컴팩시티 정책의 활용가능성이 매우 높다.
컴팩시티가 한국 도시정책에 있어 어느 정도 시행되고 있는지 현황을 살펴본 결과 관련 정책은 정책정보전달, 규제, 행정인센티브 등 다양한 수단을 통해 이루어지 고 있는 것으로 나타났다. 그러나 OECD 국가들의 컴팩시티 정책 사례와 비교할 때 한국의 경우 정책정보전달은 이루어지고 있지만, 이의 실천을 지원할 수 있는 구체적인 지침이나 인센티브는 미흡한 실정으로, 이의 제도적 개선이 필요하다.
국토・도시 관련 최상위 계획이라 할 수 있는 제4차국토종합계획수정계획 (2011-2020)에 이미 컴팩시티 개념이 반영되어 있으나, 이에 대한 공감대가 정책결정 자 및 지방자치단체 일선에서 아직 부족하다. 또한 부처별, 계획별, 지침 별로 저탄소 녹색도시, 에너지자립도시, 압축도시, 지속가능한 도시 등 유사한 용어가 혼재되어 사용되고 있다. 그러므로 핵심적인 계획원리를 중심으로 도시정책의 목표와 수단을 분명히 하여 정책정보 전달을 명확히 할 필요가 있다. 이를 통해, 국가, 지방자치단체 뿐 아니라 민간투자자와 시민 등 모든 이해관계자들이 컴팩시티 정책의 목표와 효과에 대해 공감대를 가질 수 있어야 한다. 컴팩시티 정책의 시행이 한국도시의 지속가능성 향상에 어떤 기여를 할 수 있는 지 명확히 설명될 필요가 있다. 또한 컴팩시티 정책에 대한 지속적이고 깊이 있는 연구를 통해 한국 도시의 컴팩시티 정책의 효과를 분석할 수 있는 지표 개발과 함께 한국형 컴팩시티 정착에 도움이 되는 정책수단 발굴이 이루어져야 할 것이다.
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차례
Ⅰ. 연구개요
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구의 틀 ··· 3
3. 연구의 범위와 방법 ··· 4
1) 연구의 범위 ··· 4
2) 연구의 방법 ··· 4
4. 선행연구와의 차별성 ··· 5
1) 선행연구 검토 ··· 5
2) 선행연구와 본 연구의 차별성 ··· 6
Ⅱ. 컴팩시티 맥락에서 본 한국도시의 여건 및 과제 1. 컴팩시티 개념 및 주요 계획원리 ··· 9
1) 컴팩시티 관련 개념 ··· 11
2) 컴팩시티 주요 계획원리 ··· 15
2. 컴팩시티의 특성으로 본 한국도시의 여건 평가 ··· 20
1) 고밀하고 접근성이 좋은 공간구조와 도시성장 ··· 20
2) 대중교통수단과 연계된 도시지역 ··· 35
3) 직주근접 및 지역 서비스로의 접근성 ··· 38
4) 공공공간 및 공공서비스 접근성 ··· 40
3. 한국도시의 현황평가 및 컴팩시티 정책의 필요성 ··· 49
1) 인구 성장률 둔화와 컴팩시티 정책 ··· 50
2) 고령화 사회의 대두와 컴팩시티 정책 ··· 51
3) 경기침체와 컴팩시티 정책 ··· 52
4) 빈부격차 심화 해소를 위한 컴팩시티 정책 ··· 54
5) 기후변화 대응전략으로서의 컴팩시티 정책 ··· 55
Ⅲ. 한국과 OECD국가의 컴팩시티 정책 현황
1. OECD 국가의 컴팩시티 정책 ··· 59
2. 한국의 컴팩시티 정책 ··· 63
1) 국가적 차원의 도시정책의 목표 ··· 63
2) 컴팩시티 정책 관련 제도 및 지침 ··· 69
Ⅳ. 결론 및 정책과제 1. 주요 결론 ··· 79
1) 한국도시의 여건 및 현황 ··· 79
2) 한국 컴팩시티 정책 종합 ··· 80
2. 향후 정책 개선 과제 ··· 81
참고문헌 ··· 83
SUMMARY ··· 87
부 록 ··· 91
부록1 : Questionnaire for Compact City Policy; Korea ··· 91
부록2 : 2013년 OECD-KRIHS 전문가 회의 ··· 92
｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<표 2-1> 컴팩시티 관련 지표 ··· 18
<표 2-2> 인구변화_전체 ··· 21
<표 2-3> 인구이동 ··· 22
<표 2-4> 도시지역 면적 변화 ··· 23
<표 2-5> 도시지역 인구밀도 ··· 25
<표 2-6> 인구성장률과 도시지역성장률 비교 ··· 26
<표 2-7> 주택 비율 ··· 28
<표 2-8> 도시지역 비율 ··· 31
<표 2-9> 목적별 평균 통행거리 ··· 34
<표 2-10> 교통수단 분담비율 ··· 36
<표 2-11> 수도권 지역 간 통근통행패턴 ··· 38
<표 2-12> 경기도 시군별 직주비 ··· 39
<표 2-13> 서울시 구별 직주비 ··· 40
<표 2-14> 공공공간 정의 ··· 41
<표 2-15> 녹지공간 면적 변화 ··· 41
<표 2-16> 교통부분 에너지소비 ··· 42
<표 2-17> 주거부분 에너지소비 ··· 43
<표 2-18> 주거부분 일인당 에너지소비 ··· 44
<표 2-19> 총 가계지출 중 주거 및 교통 지출의 비중 변화 ··· 46
<표 2-20> 최저주거기준 ··· 47
<표 2-21> 가구구성별 최소 주거면적 및 용도별 방의 개수 ··· 48
<표 3-1> OECD국가들의 주요 컴팩시티 정책 수단 ··· 62
<표 3-2> 국토교통부의 녹색도시 관련 정책 추진계획 ··· 69
<표 4-1> 한국의 컴팩시티정책 수단 사례 ··· 80
｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜
[그림 2-1] 컴팩시티 관련 계획패러다임의 등장 ··· 10
[그림 2-2] 인구변화_전체 ··· 20
[그림 2-3] 인구변화_연령별 ··· 22
[그림 2-4] 인구이동 ··· 23
[그림 2-5] 도시지역 변화 ··· 24
[그림 2-6] 광역시도별 도시지역 변화 ··· 24
[그림 2-7] 전국 도시화 변화 ··· 29
[그림 2-8] 서울시 주변 도시화 변화 ··· 30
[그림 2-9] OECD 회원국의 수도권 내 도시지역 피복현황 ··· 32
[그림 2-10] OECD 회원국의 수도권 내 교통수단 분담비율 ··· 37
[그림 2-11] 교통부분 에너지소비 ··· 42
[그림 2-12] 교통부분 온실가스 배출 ··· 43
[그림 2-13] 주거부분 에너지소비 ··· 44
[그림 2-14] 주택구입능력지수 변화 ··· 45
[그림 2-15] 총 가계지출 중 주거 및 교통 지출의 비중 변화 ··· 46
[그림 2-16] 인구 성장률 및 총인구 변화 ··· 51
[그림 2-17] 인구 고령화 추세 ··· 52
[그림 2-18] 국내총생산 및 경제성장률 ··· 53
[그림 2-19] 지니계수 ··· 54
[그림 3-1] 제4차 국토종합수정계획의 비전 및 실천방안 ··· 67
chapter 1
연구개요
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1
연구개요
본 장은 연구의 목적과 방법을 분명히 함으로써 전체 연구의 성격을 규정하는 역할을 한다. 여기에서는 본 연구가 필요한 이유를 서술하는 연구의 배경과 목적, 그리고 연구의 주요 대상과 방법론을 규정하는 연구의 범위와 방법이 논의된다.
또한 연구의 틀에서 본 연구가 진행되는 흐름을 구체적으로 설명한다.
1. 연구의 배경 및 목적
OECD(Organization for Economic Cooperation and Development, 경제협력개 발기구)는 세계경제를 주도하는 국가 간 정책조정 및 상호간 협력을 통한 경제발전을 모색하는 경제협의체로, 국토해양부는 국토해양 분야의 국가 간 선진적 정책사례 및 정보를 공유하며, 관련 정책 연구・개발에 참여하고 있다. 2012년 OECD의 국가별 도시정책 리뷰(NUPR, National Urban Policy Reviews) 시리즈의 일환으로 한국 도시정책 리뷰(OECD Urban Policy Reviews Korea) 보고서가 발간되었으며, 2012년에는 OECD 녹색성장연구(Green Growth Studies)의 일환으로 녹색성장을 위한 지속가능한 도시정책으로서의 컴팩시티 정책을 평가하는 내용의 ‘컴팩시티 정책(Compact City Policies: A Comparative Assessment)’ 보고서가 발간되었다.
또한 2013년 OECD는 ‘한국의 컴팩시티 정책연구(Compact City Study: Korea)’에 착수하여 한국 컴팩시티 정책의 현황 및 과제에 대한 연구가 진행 중에 있다.
이렇듯 컴팩시티(Compact City)는 최근 국내외에서 가장 활발하게 논의되고 있는 도시정책 중 하나이다. 산업화가 진행되면서 자동차 보급의 증가와 무분별한 도시개발 등으로 도시의 외형적 팽창이 계속되었고 이 과정에서 여러 도시문제가 야기되었다.
도시의 외연적 확산과 난개발의 진행, 환경 파괴 및 이동거리 증가로 인한 에너지 낭비 등 복합적인 도시문제를 해결하고 도시의 지속가능성을 높이기 위한 방편으로 미국의 뉴어버니즘(New Urbanism)이나 스마트 성장(Smart Growth), 영국의 어번 빌리지(Urban Village)와 같은 새로운 수단들이 등장하였는데, 이러한 패러다임의 변화에는 컴팩시티의 개념이 포함되어 있다. 컴팩시티는 고밀복합개발 등 도시의 압축적 이용을 통하여 에너지 절약과 환경 보전, 경제적 효율성을 추구하는 것을 목적으로 하기 때문에 유럽연합(EU)에서는 도시문제와 더불어 환경정책의 일환으로 컴팩시티 정책을 추진하고 있다.
본 연구의 일차적인 목표는 현재 OECD에서 진행 중에 있는 한국의 컴팩시티 정책연구를 지원하기 위해 한국 도시의 주요 사회경제적 여건 변화를 검토하고, 컴팩시티 정책 및 관련 제도와 주체에 대한 최신 정책 동향을 파악하는 데에 있다.
컴팩시티는 지속가능한 도시 구현을 위해 앞으로의 도시정책에 있어 반드시 고려되어 야 하는 개념으로 이를 위해서는 추가적으로 현재 도시정책을 평가하고 보다 압축적인 도시개발 방향을 설정하는 것이 필요하다. 그러므로 OECD 연구의 지원과 동시에 현재까지의 컴팩시티 성과에 대한 평가 및 컴팩시티의 정책목표를 위해 달성되어야 할 주요한 과제들을 도출하는 것이 본 연구의 목적이다.
2. 연구의 틀
전체 연구는 크게 세 단계로 이루어져 있다.
먼저 제2장에서는 컴팩시티 맥락에서 한국 도시의 여건 및 현황을 검토하였다.
이를 위해 기존에 논의되고 있는 도시개발 패러다임의 변화를 검토하고 컴팩시티 개념을 정리하였다. 이후 선행연구에서 논의되고 있는 주요 계획원리를 파악하여 이를 통해 현재 도시의 여건과 현황을 분석하였다. 이 과정을 통해 한국의 컴팩시티 현황을 파악하고 앞으로의 과제를 더욱 분명히 할 수 있다.
제3장에서는 한국의 컴팩시티 정책 현황 검토를 위해 먼저 한국형 컴팩시티의 개념을 검토하고, 국가적 수준의 정책 목표와 현행 정책을 알아보았다. 또한 컴팩시티 정책의 현황과 문제점을 파악하여 다음의 정책 과제 도출에 도움이 되도록 하였다.
마지막으로, 4장에서는 연구의 주요 결론을 정리하고, 이를 바탕으로 향후 한국 도시의 지속가능성 향상을 위해 컴팩시티 정책을 활용하고자 할 때 도시정책 이 고려할 방향과 추가적으로 연구될 필요가 있는 향후 과제를 제시하였다.
3. 연구의 범위와 방법
1) 연구의 범위
본 연구에서는 컴팩시티 정책에 있어 한국의 여건과 현황을 분석 및 평가하여 앞으로의 도시정책 방향을 제시하고자 한다. 이를 위해 연구의 범위를 한국의 컴팩시 티 정책에 초점을 맞추어 한국 도시지역의 주요 사회경제적 추이, 컴팩시티 정책 및 관련 제도와 주체에 대한 주요한 자료를 분석하였다. 자료 분석 시에는 가급적 시, 군, 구 단위의 자료를 사용하고자 하였으나, 자료 구득이 어려운 경우 시, 도 단위의 자료를 활용하였고, 현황에 따라 가능한 경우에는 읍, 면, 동 단위의 자료도 사용하였다.
2) 연구의 방법
본 연구는 크게 세 가지 방법으로 진행되었다. 먼저 컴팩시티의 맥락에서 본 주요한 사회경제적인 여건 변화 및 과제 검토를 위해 OECD 컴팩시티 정책연구 보고서에서 언급된 18개 컴팩시티 지표를 기반으로 한국 도시의 압축성(Compactness) 여부와 한국 컴팩시티 정책의 경제적, 환경적 성과를 측정할 수 있는 데이터 구축 및 분석 작업을 진행하였다.
다음으로 한국 컴팩시티 정책의 현황 파악을 위해서 국내외 기존 연구 및 정책 등의 문헌검토를 하였고, 컴팩시티 개념이 도입된 관련 정책의 사례를 조사하였다.
이 과정에서 필요한 경우 관련 시, 군의 컴팩시티 담당자들과의 연구 협력을 통해서 보다 구체적인 정보를 제공받았다.
다음으로 컴팩시티 관련 선행연구를 수행한 전문가들의 의견을 수렴하였고, 국제세 미나 개최 등 다양한 방법을 통해서 OECD와 협력적 연구를 진행하였다.
4. 선행연구와의 차별성
1) 선행연구 검토
OECD(2012)의 컴팩시티 정책연구는 컴팩시티 정책에 대한 최신 연구로 도시를 둘러싼 국제적인 사회・경제적인 여건변화 및 이로 인한 지속가능한 도시 성장의 목표 달성에 컴팩시티정책이 필요함을 사회적, 경제적, 환경적 효과 측면에서 제시하 고 있다. 여기에서는 OECD 국가를 대상으로 한 다양한 조사를 통해 대부분의 OECD 국가에서 국가 및 도시권 수준에서 명시적인 컴팩시티 정책의 목표를 갖고 있거나, 구체적인 정책수단을 가지고 있음을 밝혔다.
이 외에도 컴팩시티 정책의 계획요소와 기대효과와의 관계를 실증적으로 분석한 논문들이 다수 있는데, Lin, J et al.(2006)은 컴팩시티의 주요 요소(밀도, 용도혼합 등)와 지속가능성(환경, 경제, 사회적 지속가능성)의 연계성 평가를 위해 개별 요소를 대표하는 지표를 분석하여 경제적 지속가능성에 긍정적인 영향을 미친다고 주장하였 다. 또한 Zhen, Yet al.(2000)은 GIS 기반의 토지이용과 교통모델을 이용하여 컴팩시 티 형성에서 직장의 위치가 미치는 영향을 분석하였다.
도시계획측면에서 컴팩시티 정책 현황 및 효과를 종합적으로 다룬 국내 연구는 부재하나, 교통정책 및 기술 중심의 컴팩시티 관련연구와 부분적으로 직주근접 등 컴팩시티의 계획요소에 따른 효과를 분석한 연구는 다수 있다. 서민호 외(2011)는 대중교통회랑(TOC)을 녹색도시형성을 위한 토지이용 및 교통간의 융합적인 추진모 델과 함께 대중교통회랑의 개념과 계획요소 및 기법을 제시하였고, 박세훈 외(2008)는 도시의 지속가능성을 고려한 최근 계획 패러다임을 수용하고 이를 공간상에 실현하기 위한 대안으로 대중교통중심형 도시공간구조 구축을 위한 제도개선방안을 제시하였 다. 또한 성현곤 외(2010)는 교통정책 및 제도를 중심으로 미래 압축도시 개발전략 및 기본구상을 제시하였다. 추상호(2009)는 지속가능한 교통수단 중심의 사이버 컴팩시티의 개념을 정립하고 이에 따른 융합전략을 검토하였다.
2) 선행연구와 본 연구의 차별성
살펴 본 바와 같이 국외 연구의 경우 컴팩시티 계획과 효과 간 실증적 분석이 주를 이루고 있다. 국내 연구는 일부 직주근접 등 일부 컴팩시티 계획요소의 효과를 분석한 논문 외에 대부분은 교통정책 및 기술을 중심으로 한 컴팩시티 관련 연구가 대부분으로 나타나고 있다. 국내에서 도시정책측면에서 컴팩시티정책의 현황을 종합 적으로 다룬 연구는 부재한 것으로 보인다.
따라서 본 연구는 보다 종합적인 도시정책차원에서 컴팩시티 정책을 고찰하고자 한다. 이를 위해 기존에 산발적으로 논의되던 한국의 컴팩시티 정책과 관련된 논의를 체계적으로 정리하고 도시계획 및 정책 측면에서 한국 컴팩시티 정책의 현황 및 사례를 분석하여 한국의 현황에 적합한 컴팩시티 정책의 과제를 제시하는 것을 연구의 목표로 하고 있다. 이를 통하여 기존에 산발적으로 진행되어 온 한국의 컴팩시 티에 대한 논의를 정리하고, 관련 정책을 체계적으로 분석하여, 향후 보다 깊이 있는 한국의 컴팩시티 정책 과제 관련연구를 위한 초석이 되는 기초연구가 될 것으로 기대된다.
chapter 2
컴팩시티 맥락에서 본
한국도시의 여건 및 과제
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2
컴팩시티 맥락에서 본 한국도시의 여건 및 과제
본 장에서는 먼저 최근 논의되고 있는 컴팩시티의 개념과 주요 계획원리에 대해 검토하였다. 컴팩시티 모델은 도시별로 다양하기 때문에 컴팩시티에 대해 명확하게 정의하는 것은 어렵다. 그러므로 현재 논의되고 있는 다양한 개념을 파악하는 것이 필요하다. 그 다음으로 컴팩시티 맥락에서 한국 도시를 평가하고 도시의 여건 변화와 과제를 도출하였다.
1. 컴팩시티 개념 및 주요 계획원리
컴팩시티라는 용어는 단치그와 사티(Dantzig and Saaty, 1973)라는 두 학자가 그들의 책 ‘컴팩시티: 살기 좋은 도시환경을 위한 계획’에서 처음 사용한 이래 다양한 문헌에서 논의되어 왔다. 사용되는 문맥에 따라 강조점에 차이는 있지만, 컴팩시티는 주로 도시의 무질서한 확산(urban sprawl)에 반하는 개념으로 대중교통체계와 잘 연계된, 도시 토지를 집약적으로 이용하는 도시공간구조를 일컫는 말로 사용되고 있다. 도심의 중고밀도 개발, 복합용도 개발, 대중교통중심 개발 및 도시 주변부 농업용 토지와 자연녹지의 보전 등은 중요한 컴팩시티 정책의 요소들이다.
1960년대 이후 미국에서는 2차 세계 대전 이후 번영에 힘입은 자동차의 급속한
증가, 이에 따른 급속한 교외화가 진행되면서, 중심시가지가 쇠퇴하게 되자 무분별한 교외화로 인한 도시의 평면적 확산, 기반시설의 비효율적 이용 및 자원의 낭비에 대한 비판이 일기 시작했다. 이런 비판과 함께 새로운 계획패러다임으로, 스마트 성장, 뉴어버니즘 등이 등장하였다. 이들은 기존에 계획가들이 예찬하던, 넓은 주거 전용 공간, 자동차 위주의 공간구조, 용도의 분리 등 근대 도시계획의 원리들이 도시의 매력을 상실시키고 있다고 비판하면서 도심의 중고밀도 집적화 및 대중교통 접근성 향상을 통한 압축적인 혹은 오밀조밀한 도시공간구조를 새로운 도시계획 패러다임으로 제시하였다. 한편 유럽에서는 1970년대의 1,2차 오일쇼크 이후 자원에 대한 위기의식의 고조와 이후 1990년대 리우의 지구환경회의, 교토의정서 채택 등 주로 전 지구적인 환경문제에 대한 대응으로서 컴팩시티 정책에 관심을 기울이기 시작하였다.
[그림 2-1] 컴팩시티 관련 계획패러다임의 등장
1) 컴팩시티 관련 개념
(1) 컴팩시티 관련 도시개발 개념 소개
① 스마트 성장(Smart Growth)
스마트 성장은 2차 세계대전 이후 미국에서 야기된 도시의 확산을 포함한 여러 도시문제를 해결하고 지속가능한 발전을 도모하기 위해 1980년대 말부터 논의되기 시작한 도시정책 모델이다. 자가용 이용의 증가와 고속도로의 확대로 중산층 거주지가 교외로 이동하면서 기성시가지는 기반시설의 노후화, 환경오염, 일자리 부족, 저소득 층 집중 등의 쇠퇴현상이 심화되었다. 교외의 경우도 급증한 인구로 인하여 양호한 자연환경의 파괴, 교통 혼잡 발생, 기반시설 부족 등의 문제를 겪게 되었다.
이렇듯 무분별한 도시의 확산을 방지하고 보다 계획적으로 도시공간을 관리하기 위한 방안으로 스마트 성장이 제시되었으며, 오늘날 기존의 도시계획 패러다임이 가지고 있는 한계를 극복하고 다양한 도시구성원들의 상호 교류를 바탕으로 안정적인 성장을 지속하면서 도시문제를 개선할 수 있는 새로운 도시계획 수단으로 자리 잡게 되었다. 미국에서 스마트 성장 정책이 실제 도입된 것을 1990년대 후반이며, 2005년까지 오레곤, 플로리다, 뉴저지, 메인, 로드아일랜드, 버몬트, 조지아, 메릴랜드 및 워싱톤 주 등이 동참하고 있다(최근희, 2012).
스마트 성장은 기본적으로 무분별한 도시의 평면적 확산을 방지하고 커뮤니티와 환경을 모두 고려한 도시개발을 도모하는 것을 목적으로 하고 있으며, 이는 기존의 성장관리정책(Growth Management Policy)의 보다 진화된 형태라 볼 수 있다. 국제도 시・카운티관리협회(ICMA, International City Management Association)에서는 2002년 ‘스마트 성장 방법론(Getting to Smart Growth)’을 통해 스마트성장이 추구하 는 10개의 기본 원칙을 제시한 바 있으며, 이는 2006년 미국 환경청 EPA와 함께 제시한 ‘스마트 성장 개론(This is Smart Growth)’에서도 계속해서 이용되고 있다.
10개의 기본 원칙은 다음과 같다.
∙ 복합적 토지이용 (Mix Land Uses)
∙ 압축적인 설계방식의 이점 활용 (Take Advantage of Compact Building Design)
∙ 주거 기회 및 선택의 다양성 제공 (Create a Range of Housing Opportunities and Choices)
∙ 걷고 싶은 커뮤니티 조성 (Create Walkable Neighborhoods)
∙ 강한 장소성을 가진 차별화되고 매력적인 커뮤니티 조성
(Foster Distinctive, Attractive Communities with a Strong Sense of Place)
∙ 오픈 스페이스, 농지, 아름다운 자연 경관, 환경적으로 중요한 지역 보존 (Preserve Open Space, Farmland, Natural Beauty and Critical Environmental Areas)
∙ 기존 커뮤니티 개발 및 관리 강화 (Strengthen and Direct Development Towards Existing Communities)
∙ 다양한 교통수단 제공 (Provide a Variety of Transportation Choices)
∙ 예측가능하고 공정하며 비용 효율적인 개발
(Make Development Decisions Predictable, Fair and Cost Effective)
∙ 커뮤니티와 다양한 이해 관계자들 간의 협력 도모 (Encourage Community and Stakeholder Collaboration in Development Decisions)
② 뉴어버니즘(New Urbanism)
뉴어버니즘이란 기존 근린주구 문제점에 대한 현대적 의미의 신고전주의적 커뮤니 티 이론으로 1980년대 미국에서 도시의 평면적 확산에 따른 기성시가지 쇠퇴 문제를 해결하는 과정에서 출발하였다. 뉴어버니즘을 제시한 도시계획가들은 제2차 세계대 전 이전의 도시개발 패턴으로 돌아가야 한다고 주장하며 도시적 맥락 속에서 특정 구조물들의 설계 및 용도들 간의 상호관계를 정립함으로써 도시설계적인 해결책을 제시하는데 초점을 맞추고 있다. 따라서 스마트 성장이 주장하는 지역적인 차원의 교통시스템이나 오픈스페이스 시스템의 구축과 같은 광역적인 사항들에 대한 관심은 상대적으로 적다(박세훈 외, 2009).
뉴어버니즘에 입각한 커뮤니티 계획 원리는 1991년 발표된 신 도시개념의 기본 원리인 아와니 원칙(Awhanee Principles)1)과 매우 유사한 모습을 보인다. 아와
1) 아와니 원칙은 1991년 미국 캘리포니아주(州) 요세미티(Yosemite) 국립공원에 위치한 아와
니 원칙에서는 커뮤니티 조성 시 준수해야 할 사항으로 커뮤니티 원칙, 커뮤니티보 다 넓은 구역을 대상으로 하는 지역의 원칙, 실제로 적용하기 위한 실천전략의 세 가지 원칙을 제시하였다. 커뮤니티 원칙에서는 커뮤니티 조성 시 보행으로 여러 시설에 접근할 수 있는 규모를 기준으로 하되, 활동 거점은 복합용도로 설계하고 대중교통 결절점과 보행으로의 접근이 가능하도록 하며, 다양한 계층과 연령을 위한 주택을 공급하고, 대중교통수단은 커뮤니티 간, 주변 지역과 연결되도 록 하며, 커뮤니티 내에 센터지구와 오픈 스페이스를 공급하도록 하는 등 압축적이 고 효율적인 공간 이용을 위한 내용을 포함하고 있다.
③ 어번 빌리지(Urban Village)
1980년대 후반 영국에서는 기존의 상호배타적인 용도지역에 적용에 따른 부작용과 커뮤니티의 약화를 극복하고 보다 살기 좋은 도시공간을 조성하기 위한 시도가 이루어졌다. 영국의 찰스 황태자는 모더니즘의 대안으로 쾌적하고 인간적인 스케일의 도시환경 건설을 목표로 하는 어번 빌리지 운동을 전개하였다. 1989년 어번 빌리지 협회가 조직되었고, 영국 남동부의 오래된 중소도시인 도체스터(Dorchester) 서측에 위치한 파운드베리(Poundbury)에 어번 빌리지 개념이 적용되었다.
어번 빌리지의 주요 특성은 영국의 전통적인 마을의 특성을 살리는 공간 개발에 있다. 기존 도시와 달리 주민들 간 사회적 교류가 가능한 규모의 커뮤니티를 기준으로 고밀개발된 중심부에 주요 시설물을 배치하고, 외곽으로 갈수록 점차 저밀로 개발하여 경계지역은 녹지공간을 조성, 친밀감을 회복하고자 하였다. 어번 빌리지의 설계 원리는 용도혼합과 적정 규모, 직주 근접, 계층 혼합을 통해 인간적인 환경의 정주공간 을 조성하는 것이다. 그렇기 때문에 파운드베리의 경우 상가나 학교 등 주요 시설을 보행 기준으로 10분 이내에 도달 가능한 거리 내에 배치하였고, 한 건물 안에 여러 용도가 복합적으로 입주해 있다.
어번 빌리지의 주요 계획요소는 ① 중저밀 개발, ② 용도혼합, ③ 양질의 대중교통
니 호텔에서 진행된 피터 칼소프(Peter Calthorpe)를 비롯한 건축가 및 도시설계가들의 회합 에서 발표되면서 호텔 이름을 따서 지어졌다.
수단 제공, ④ 보행자도로와 공공공간을 중심으로 한 디자인 요소 강화이다. 어번 빌리지는 최근의 난개발에 대한 대안으로 자전거와 보행, 대중교통 이용을 장려하고, 높은 직주근접을 실현하며, 커뮤니티를 강화하는 것을 목적으로 한다.
(2) 컴팩시티 개념에 대한 논의
이와 같이 도시의 지속가능성에 대한 관심이 높아지면서 이에 대한 대안으로 컴팩시티 개념이 등장하였다. 컴팩시티는 도시공간의 고밀・복합적 이용을 전제로 하고 있으며, 도시가 압축적으로 개발될수록 통행 거리가 줄어들고 이로 인하여 자원의 절약과 난개발의 방지, 효율적인 토지이용이 가능하다는 비교적 단순한 근거를 가지고 있다. 하지만 여러 컴팩시티 관련 선행연구에서 나타나듯이 국가와 도시의 특성에 따라 컴팩시티는 각기 다른 모습을 보이며, 연구자의 초점에 따라 다양하게 정의되고 있다. 그러나 일반적으로 컴팩시티는 집약적인 개발과 고밀・복합적 토지이 용을 위한 접근으로 이해되고 있다.
컴팩시티 개념을 가장 처음 언급한 Dantzig and Saaty(1973)는 직경 약 2.7㎞의 8층 높이의 원통모양을 한 가상도시를 제시하였다. 동시에 이러한 모형의 도시에는 인구 약 25만 명이 거주가 가능하며, 수평과 수직의 이동거리가 최소화되기 때문에 에너지 절약이 가능하다고 주장하였다. 또한, 높이와 직경을 두 배로 늘릴 경우 2백만 명을 수용할 수 있다고 하였다.
1990년대에 들어서 컴팩시티에 대한 연구는 더욱 활발하게 진행되었다. Thomas and Cousins(1996)은 개발의 분산화된 집중(decentralised concentration)이 환경적 으로 지속가능하며 계획 인구뿐 아니라 경제적인 수요를 충족할 수 있다고 주장하였 다. Churchman(1999)는 컴팩시티 정책은 높은 주거밀도와 집중, 복합용도, 주변지 개발 제약을 통해서 도시의 토지이용을 강화할 수 있다고 하였으며, Burton(2002)는 컴팩시티를 토지의 고밀개발, 혼합용도, 효율성 강화로 설명하고 있다.
국내에서의 컴팩시티 관련 연구는 2000년도에 들어와서 활발해졌다. 안건혁(2000) 은 컴팩시티를 고밀개발과 직주근접의 토지이용형태를 구축하여, 도시 오픈스페이스 를 확보함과 동시에, 자동차이용에 대한 수요 및 통행거리를 감소시키고, 대중교통과
보행, 자전거이용을 촉진시킴으로써, 에너지소비 절약 및 환경오염의 저감을 달성하 고자 제안된 계획개념으로 설명하였다. 박세훈 외(2009)는 컴팩시티를 기존의 도심이 나 역세권과 같은 특정지역을 주거, 상업, 업무기능 등이 복합된 시설물로 고밀 개발하여 주민들의 사회・경제적 활동을 집중시켜 활성화되도록 하는 도시개발방식 으로 제시하였다. 국내 연구에서는 일반적으로 컴팩시티를 고밀복합개발을 통해서 오픈 스페이스를 확보하고 녹지로의 접근성을 높이며 대중교통수단과 보행, 자전거 연계를 통해 자가용 통행을 감소시켜 에너지 절약 및 환경오염 저감을 달성하는 개념으로 정의하고 있다(김형국, 1997; 안건혁, 2000; 김승남, 2008; 김희철 외, 2011).
2) 컴팩시티 주요 계획원리
(1) 컴팩시티 주요 계획원리에 대한 논의
컴팩시티의 개념과 마찬가지로 주요 계획원리에 대해서도 연구자의 초점과 적용 도시에 따라 다르게 논의되고 있다. 컴팩시티에 대한 가장 최근 연구인 OECD(2012) 에서는 컴팩시티의 주요 요소로 ① 압축적이고 인접한 개발(dense and proximate development patterns), ② 대중교통시스템과의 연계(urban areas linked by public transport system), ③ 지역 일자리 및 서비스 접근성(accessibility to local services and jobs)을 들고 있다.
∙ 압축적이고 인접한 개발 : 밀도는 도시 내 토지가 얼마나 집약적으로 이용되고 있는가를 보여주고, 인접한 개발은 광역권 내에서 도시권역의 위치를 나타낸다.
컴팩시티에서는 토지가 집약적으로 이용되고, 도시권역이 서로 인접하거나 매우 가깝게 위치하게 되며, 도시와 지방간의 경계가 명확하게 된다. 그러나 광장이나 도로, 공원과 같은 공공공간 역시 필요하다. 밀도와 인접성은 컴팩시티의 두 가지 주요한 물리적 요소로 형태적으로 단순한 모형에서는 이러한 두 가지 요소가 더욱 명확해질 수 있다.
∙ 대중교통시스템과의 연계 : 이는 도시의 토지가 얼마나 효율적으로 이용되고
있는가를 알려준다. 대중교통시스템은 도시지역에서의 이동성을 용이하게 하고, 도시지역이 보다 효과적으로 작동하게 한다.
∙ 지역 일자리 및 서비스 접근성 : 이는 주민들이 상점이나 식당, 병원과 같은 지역 서비스와 일자리에 얼마나 쉽게 접근할 수 있는가를 의미한다. 컴팩시티에서 는 복합적인 토지이용이 이루어지므로 주민들이 도보나 대중교통을 이용해서 이러한 서비스에 접근할 수 있다(OECD, 2012).
컴팩시티 개념을 처음 주장한 Dantzig and Saaty(1973)은 컴팩시티의 주요 요소를 도시구조(urban form), 공간적 특성(spatial characteristics), 사회적 기능(social function)으로 구분하고 있다. 여기에서 도시구조는 고밀의 정주환경과 그에 따른 자동차에의 의존 감소, 주변지역과의 명확한 구분이라는 특성을 가지고 있다. 공간적 특성은 복합적 토지이용, 다양성과 명확한 정체성을 포함하고, 사회적 기능은 고밀의 정주환경에 따른 계층 혼합, 자급자족, 독립된 정부를 의미한다(OECD, 2012).
Neuman(2012)는 컴팩시티를 집약적 토지이용을 통해서 통근 및 통학 등 도시활동 을 위한 이동이 보행이나 자전거, 대중교통수단으로 가능해지기 때문에 에너지 효율적이고 친환경적인 도시모형이라고 하였다. 그는 미국에서의 컴팩시티 개념 을 대중교통중심형 도시개발(TOD)이나 신고전주의적 마을로 간주할 수 있다고 주장하면서 선행 연구에서 제시하고 있는 컴팩시티 개념에 드러난 계획요소를 검토하여 14개의 컴팩시티 특성을 정리하였는데, 이는 다음과 같다.
∙ 높은 주거밀도와 고용밀도
∙ 복합적 토지이용
∙ 조밀한 토지이용
∙ 사회・경제적 상호작용의 증가
∙ 인접한 개발
∙ 무분별한 도시개발의 제한과 명확한 경계 표시
∙ 상하수도를 포함한 도시기반시설
∙ 다양한 교통수단
∙ 높은 접근성(지역/광역)
∙ 보행자도로와 자전거도로를 포함한 높은 도로 연결성(내외부)
∙ 높은 불투수면적
∙ 낮은 오픈스페이스 비율
∙ 도시개발의 일관성 있는 관리와 긴밀한 협조
∙ 기반시설 및 도시시설 지원을 위한 충분한 정부 재정능력
국내 연구에서는 김찬호 외(2007)가 한국형 컴팩시티 모형 구상을 위해 모형정립의 요소로 커뮤니티 인구규모와 인구밀도, 기반시설, 교통, 경관을 분석하였다. 이경환 외(2008)는 기존 연구에서 제시하고 있는 컴팩시티 계획요소인 고밀개발, 용도혼합, 대중교통시설 및 녹지 접근성, 분산 또는 집중 개발이 실제 보행시간에 영향을 미치는 가를 알아보기 위해 컴팩시티 계획 요소를 크게 토지이용과 도시공간구조로 구분해서 분석하였다. 먼저 토지이용에 관해서는 크게 인구밀도와 토지이용 혼합, 대중교통시 설의 접근성, 녹지의 접근성으로 구성하였고, 도시공간구조 관련해서는 단핵구조인지 다핵구조인지 여부를 포함하였다.
(2) 컴팩시티 계획원리 설정
앞서 검토한 선행연구에서 제시하고 있는 컴팩시티 개념과 계획원리를 살펴보면 먼저 컴팩시티는 ‘고밀・복합의 인접한 개발로 토지이용의 효율성이 높고 넓은 오픈 스페이스가 확보되어있으며, 대중교통수단 접근성이 좋고 기반시설이 집중되어 있으 며 직주근접이 실현되어 에너지 및 자원 절약과 환경오염 감소를 도모할 수 있는 도시모형’으로 정의된다. 여기에서 보여 지듯이 컴팩시티는 개발패턴 및 공간구조(고 밀・복합, 인접개발, 중심지 집중), 교통(대중교통수단 연계, 다양한 교통수단 제공, 보행 편의성, 자전거 도로 연결), 기반시설(기반시설 접근성, 대규모 오픈 스페이스 확보), 직주근접 부분에서 차별되는 특성을 가지고 있다.
∙ 개발패턴 및 공간구조 : 고밀하고 접근성이 좋은 공간구조
∙ 교통체계 : 대중교통수단과 연계된 도시지역
∙ 지역 서비스 및 일자리 접근성 : 직주근접 및 지역 서비스로의 높은 접근성
∙ 도시환경 : 접근이 용이한 대규모 녹지공간 및 공공공간 확보
OECD(2012)에서는 컴팩시티 실행 정도를 평가하기 위한 지표로 크게 도시의 압축성과 관련된 지표 13개, 컴팩시티 정책의 영향과 관련된 지표 5개로 이루어진 18개 지표를 제시하였다. 도시의 압축성 관련 지표는 다시 세부적으로 조밀하고 인접한 개발 패턴(Dense and proximate development patterns), 대중교통수단과 연계된 도시지역(Urban areas linked by public transport systems), 지역 서비스 및 일자리로의 접근성(Accessibility to local services and job)로 구분된다. 컴팩시티 정책의 영향과 관련된 지표는 크게 환경, 사회, 경제 부분으로 구분되며, 개별 지표는 다음과 같다.
구 분 지 표 설 명
압축 관련 지표
조밀하고 인접한 개발 패턴
1. 인구 및 시가지의 성장 연간 인구성장률, 수도권 내 시가지의 연간 성장률 2. 시가지의 인구밀도 수도권 내 시가지 인구
3. 기존 시가지 정비 개발가능지 대비 기개발지에서 일어나는 도시개발 비율 4. 건물의 집약적 이용 주거시설 및 업무시설 공실률
5. 주거 형태 전체 주택 대비 다가구주택 비율
6. 통행 거리 평균 통행거리
7. 도시의 토지피복 수도권 내 시가지 비율 대중교통수단과
연계된 도시지역
8. 대중교통수단 이용 전체 통행 대비 대중교통을 이용한 통행 비율 9. 대중교통수단 근접성 전체 인구 대비 대중교통역사에서 도보이용 가능 거리
내 인구 지역 서비스
및 일자리로의 접근성
10. 직주 연계 생활권 단위 주거와 일자리 균형 11. 지역 서비스-주거 연계 생활권 단위 주거와 지역서비스 균형
12. 지역 서비스 근접성 지역 서비스시설에서 도보 가능한 거리 내 인구비율 13. 보행 및 자전거 통행 전체 통행에서의 보행 또는 자전거 이용 통행 비율 컴팩시티
정책의 영향 관련 지표
환경 14. 공공공간과 녹지 공적으로 이용 가능한 녹지에서 도보가능한 거리 내 인구
비율
15. 교통부분 에너지소비 인구당 교통 에너지 소모량 16. 주거부분 에너지소비 인구당 조거 에너지 소모량
사회 17. 주택구입능력 총 가계지출에서 교통과 주택에 소요되는 비용의 비율
경제 18. 공공 서비스 인구당 도시 기반시설의 유지에 소요되는 비용
자료 : OECD (2012), Compact City Policies: A Comparative Assessment, OECD Green Growth Studies
<표 2-1> 컴팩시티 관련 지표
이를 바탕으로 현재 국내 도시의 컴팩시티 정도를 분석하기 위해 컴팩시티 계획원리 를 개발패턴 및 공간구조, 교통체계, 기반시설 및 일자리 접근성, 도시환경 및 경제로 구분하여 검토한다.
∙ 개발패턴 및 공간구조 : 고밀하고 접근성이 좋은 공간구조와 도시성장
∙ 교통체계 : 대중교통수단과 연계된 도시지역
∙ 지역 서비스 및 일자리 접근성 : 직주근접 및 지역 서비스로의 높은 접근성
∙ 도시환경 및 경제 : 접근이 용이한 공공공간 및 공공서비스 제공
2. 컴팩시티의 특성으로 본 한국도시의 여건 평가
1) 고밀하고 접근성이 좋은 공간구조와 도시성장
(1) 인구와 도시성장
① 인구성장
한국의 도시성장은 1960년대 이후 산업화와 더불어 급속히 이루어지기 시작하였으 며, 본격적인 도시화는 1970년대부터 시작되었다. 16개 광역시도의 1970년부터의 인구변화를 살펴보면, 특히 수도권의 급속한 인구증가가 눈에 띈다. 서울시의 경우 1970년대부터 급격한 인구증가를 보이고 있다. 더불어 경기도의 경우도 1985년 이후로 서울시와 비슷한 기울기의 증가 정도를 보인다. 1980년대 후반 경기도 인구의 증가는 주택수급 불균형의 해소와 주택가격 안정을 목적으로 진행된 수도권 1기 신도시사업에 서 그 연유를 찾을 수 있다. 정부에서는 수도인 서울을 중심으로 반경 25㎞ 이내의 지역으로 후보지를 지정하였고, 약 5년 정도의 단기간에 건설이 완료되었다.
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
[그림 2-2] 인구변화_전체 (단위: 명)
반면에 지방 광역시도의 경우는 큰 인구변화가 보이지 않으며, 부산시의 경우 1995년 이후로 약간의 감소 정도를 보인다. 수도권으로의 인구 집중 현상은 최근에 들어 약간 감소하긴 했으나 여전히 전체 인구의 과반수 정도가 거주하고 있는 것으로 나타났다.
전체 인구는 1970년 이후로 지속적으로 증가하고 있으나, 1990년대 초반까지 5% 이상의 인구성장률을 보이는데 반하여 2000년대 들어서는 그 성장폭이 3%내로 감소하는 것으로 나타났다. 그러나 아직까지는 전체 인구가 증가하고 있는 것을 알 수 있다.
행정구역 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 서울시 5,525,262 6,879,464 8,350,616 9,625,755 10,603,250 10,217,177 9,853,972 9,762,546 9,631,482 부산시 1,876,391 2,450,125 3,156,931 3,512,113 3,795,892 3,809,618 3,655,437 3,512,547 3,393,191 대구시 - - - 2,028,370 2,227,979 2,445,288 2,473,990 2,456,016 2,431,774 인천시 - - - 1,384,916 1,816,328 2,304,176 2,466,338 2,517,680 2,632,035
광주시 - - - - 1,138,717 1,257,063 1,350,948 1,413,644 1,466,143
대전시 - - - - 1,049,122 1,270,873 1,365,961 1,438,551 1,490,158
울산시 - - - - - - 1,012,110 1,044,934 1,071,673
경기도 3,353,272 4,034,707 4,930,335 4,792,617 6,154,359 7,637,942 8,937,752 10,341,006 11,196,053 강원도 1,865,426 1,860,768 1,790,226 1,724,146 1,579,859 1,465,279 1,484,536 1,460,770 1,463,650 총청북도 1,480,338 1,521,348 1,423,381 1,390,326 1,389,222 1,395,460 1,462,621 1,453,872 1,495,984 충청남도 2,858,202 2,947,023 2,954,662 2,999,837 2,013,270 1,765,021 1,840,410 1,879,417 2,000,473 전라북도 2,431,892 2,455,093 2,286,720 2,201,265 2,069,378 1,900,558 1,887,239 1,778,879 1,766,044 전라남도 4,004,832 3,982,752 3,778,777 3,747,506 2,506,944 2,066,109 1,994,287 1,815,174 1,728,749 경상북도 4,555,866 4,855,852 4,952,012 3,010,001 2,860,109 2,672,498 2,716,218 2,594,719 2,575,370 경상남도 3,118,634 3,278,718 3,320,546 3,514,500 3,671,509 3,841,553 2,970,929 3,040,993 3,119,571 제주도 365,137 411,486 462,609 488,300 514,436 505,095 512,541 530,686 528,411 전 체 31,435,252 34,677,336 37,406,815 40,419,652 43,390,374 44,553,710 45,985,289 47,041,434 47,990,761 자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
<표 2-2> 인구변화_전체 (단위: 명)
연령별 인구변화를 살펴보면 30세 미만 인구는 감소하고 있으며, 30세 이상 인구는 증가하고 있는 것으로 나타났다. 특히 60세 이상 고령인구의 증가 폭이 점차 커지고 있으며, 65세 이상의 인구가 2000년에 전인구대비 7.2%를 차지하여 고령화 사회에 진입하였다. 지속적인 출산율저하와 평균수명증가로 인해 2018년에는 고령사회로 접어든 후, 2026년에는 초고령 사회에 도달할 전망이다.
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
[그림 2-3] 인구변화_연령별 (단위: 명)
지역간 인구이동 변화를 살펴보면, 1970년대부터 1990년대 후반까지 도시에서 도시로의 인구이동 정도가 급격히 증가했다가 1990년대 후반부터 감소하는 경향을 보인다. 비도시에서 도시로의 이동은 증가와 감소를 반복하다고 있으며, 도시에서 비도시로의 이동은 그 폭이 크지는 않지만 계속해서 증가하는 모습을 보이고 있다.
비도시에서 비도시로의 인구이동은 큰 변화를 보이지 않는다. 1995년 도시에서 도시로의 인구이동의 큰 변화는 도농 통합으로 인한 행정구역 조정이 원인이라 판단된다.
연도 비도시 → 도시 도시 → 도시 도시 → 비도시 비도시 → 비도시 전체 1970 1,844,491 1,514,316 377,814 657,827 4,394,448 1975 1,754,336 2,275,056 558,318 563,284 5,150,994 1980 2,523,782 3,855,300 681,108 558,269 7,618,459 1985 2,424,444 4,583,506 888,976 468,599 8,365,525 1990 2,328,768 6,376,190 743,043 368,008 9,816,009 1995 1,232,040 8,008,537 693,736 152,550 10,086,863 2000 731,817 7,248,956 1,412,534 183,736 9,577,043 2005 2,874,456 6,918,236 1,268,758 702,529 11,768,979 2010 506,975 6,089,670 1,313,292 142,247 8,052,184 주: ‘인구총조사 국내인구이동통계 자료에서 시부를 도시지역, 군부를 비도시지역으로 보았음
시부, 군부, 구부로 나뉜 자료는 구부를 시부에 합쳐서 사용
읍, 면, 동으로 자료가 있는 경우, 시부는 동 자료, 군부는 읍, 면의 자료를 사용 자료 : 인구총조사-국내인구이동통계-현거주지/(성/연령)/5년전거주지별 이동인구(5세이상),
통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
<표 2-3> 인구이동 (단위: 명)
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
[그림 2-4] 인구이동 (단위: 명)
② 도시지역 성장
최근의 도시지역 성장 정보를 파악하기 위해 도시지역의 면적 변화를 검토한 결과 2000년대 이후 전체 도시지역 면적은 지속적으로 증가하고 있으며, 특히 주거지 역과 공업지역의 증가가 눈에 띄었다. 그러나 도시지역 내 용도지역의 비율은 2000년 이후 크게 변하되는 모습을 보이지는 않는다.
광역시도의 도시지역 면적 변화에서는 경기도가 가장 큰 폭으로 증가한 것으로 나타났으며, 전라남도를 제외한 시도에서는 큰 변화가 없다.
년도 도시지역 주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역 비도시지역
2000 16,085 1,929 250 721 12,047 1,138
2001 16,524 1,962 252 731 12,198 1,381
2002 16,524 1,962 252 731 12,198 1,381
2003 16,763 2,012 259 764 12,677 1,051
2004 16,902 2,078 261 789 12,634 1,140
2005 17,040 2,122 264 793 12,607 1,253
2006 17,043 2,179 267 807 12,677 1,113
2007 17,190 2,283 279 834 12,705 1,088
2008 17,317 2,351 294 877 12,620 1,175
2009 17,420 2,402 299 964 12,621 1,133
2010 17,492 2,494 311 1,049 12,666 972
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
<표 2-4> 도시지역 면적 변화 (단위: ㎢)
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
[그림 2-5] 도시지역 변화
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
[그림 2-6] 광역시도별 도시지역 변화 (단위: ha)
광역시도별 도시지역의 인구밀도를 살펴보면 서울시가 가장 높고, 그 다음으로 인천시, 부산시 순으로 나타났다. 도시화율 진행이 높은 ‘시’지역에서 상대적으로 높은 인구밀도를 보였으며, 경기도를 비롯한 ‘도’지역은 낮게 나타났다. 여기서 도시지 역 인구밀도란 전체지역의 인구밀도가 아닌 도시화된 지역의 인구밀도를 의미한다.
그러므로 도시지역 인구밀도가 높다는 것은 지역의 도시화율이 높다는 것을 의미한다 고 볼 수 있다.
행정구역 도시지역 인구(명) 도시지역 면적(㎢) 도시지역 인구밀도 (명/㎢)
전체 45,933,001 17,492 2,626
서울시 10,312,545 606 17,019
부산시 3,567,910 943 3,782
대구시 2,511,493 798 3,145
인천시 2,690,687 585 4,597
광주시 1,452,936 480 3,026
대전시 1,500,520 495 3,032
울산시 1,126,298 755 1,491
경기도 10,827,503 3,264 3,317
강원도 1,240,987 1,010 1,229
총청북도 1,232,422 713 1,727
충청남도 1,331,958 1,041 1,279
전라북도 1,455,585 891 1,633
전라남도 1,330,440 1,747 761
경상북도 2,059,652 1,831 1,125
경상남도 2,780,310 1,877 1,481
제주도 511,755 453 1,129
자료 : 통계청 국가통계포털 http://kostat.go.kr
<표 2-5> 도시지역 인구밀도 (2010년 기준)
③ 시사점
인구와 도시성장은 수도권지역(Metropolitan area) 내에서의 인구성장과 토지이 용 추세 측정을 위한 지표로, 만약 도시지역의 성장이 인구성장보다 크다면 이는 도시가 외형적으로 확장되고 있다는 것을 의미한다고 볼 수 있다(OECD, 2012).
2000년부터 2010년까지의 인구성장률과 도시지역성장률을 광역시도별로 검토한 결과, 도시지역이 성장하고 있는 지역 중 도시지역성장률이 인구성장률을 상회하는 시・도는 경기도, 강원도, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 제주도 로 나타나 경상남도를 제외한 모든 도지역에서 도시의 외형적 확산이 지속되고 있는 것으로 파악되었다. 특히 강원도와 전라북도, 전라남도, 경상북도의 경우에 는 인구가 감소하고 있음에도 불구하고 도시지역 면적은 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타났다.
구 분 서울시 부산시 대구시 인천시 광주시 대전시 울산시 경기도 인구성장 -2.26% -7.17% -1.71% 6.72% 8.53% 9.09% 5.89% 25.27%
도시지역성장 - -0.80% -0.76% -18.80% -35.49% -10.93% 0.56% 35.17%
구 분 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도
인구성장 -1.41% 2.28% 8.70% -6.42% -13.31% -5.19% 5.00% 3.10%
도시지역성장 4.99% 8.99% 35.37% 1.72% 28.94% 7.85% 3.27% 12.21%
<표 2-6> 인구성장률과 도시지역성장률 비교 (2000-2010)
(2) 압축적 개발 및 효율적 토지이용
① 기성시가지 재정비
컴팩시티의 계획원리 중 하나인 압축적 개발이란 고밀・복합의 토지이용과 함께 기개발지의 재정비를 통한 도시의 외형적 확장 억제 역시 포함하고 있다. 한국의 경우 녹지가 아닌 기존 도시지역에서 일어나는 도시개발의 비율을 파악하는 것은 도정법에 따른 여러 정비사업에 있어 지구지정 또는 미지정, 사업추진 시 지연 등 상당한 변수를 고려해야만 하기 때문에 정확한 수치의 도출이 불가능하다. 다만 2011년도 광역시도별 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업 현황을 살펴보면 다음과 같다2).
재정비촉진지구(뉴타운사업 등)는 전체 70개 구역 중 35개(50%)구역이 서울시에 위치하고 있으며, 22개(31%)구역이 경기도 및 인천에, 13개(19%)구역이 기타 지방도 시에 위치하고 있어, 대부분의 사업이 수도권에서 진행 중인 것으로 나타났다. 지역별 주택재개발사업 현황을 살펴보면 전국 661구역 중 462구역(약 69.9%)이 서울에 지정되어 있다. 지역별로 시행면적을 살펴보면, 전체 3,288만㎡ 중 서울이 약 61.3%에 해당하는 2,017만㎡를 차지하고 있다. 지역별 주택재건축사업 실적을 보면, 전체 조합 중 2,453개(69.8%)가 서울에서 집중적으로 추진되고 있다. 경기 488개(13.9%), 대구 133개(3.8%), 부산 99개(2.8%) 인천 119개(3.4%)을 제외하면 타 지역의 대부분
2) 자료 : 국토해양부 주택토지실 주택정책관 주택정비과
이 1%에 못 미치는 것으로나 나타나 대부분 재건축사업이 수도권(87.0%) 중심으로 추진되고 있는 것을 알 수 있다.
이처럼 수도권 및 대도시에서의 주택수요는 지속적으로 발생되고 있으나 신규주택 건설을 위한 가용택지가 거의 고갈된 상태에서 주택재건축 사업이 주요 주택공급수단 으로 활용되고 있는 실정이다. 도시환경정비사업은 1973년 서울에서 11개 구역이 도심재개발구역으로 처음 지정된 이후 2006년 말 까지 약 2,709천㎡의 면적에 해당하 는 511개의 지구지정이 이루어졌다. 도시환경정비사업 추진현황을 살펴보면, 총 511개 지구 중 181개(35.4%) 지구에서만 사업 완료되었고, 42개(8.2%) 지구에서는 진행 중에 있으며, 이 중 절반이 넘는 288개(56.4%) 지구는 미착공 상태로 남아 있는 실정이다. 지역별로 살펴보면, 서울이 475개의 지구로 전국대비 약 93%, 면적으 로는 2,709천㎡로 전국대비 88.1%를 차지하고 있다. 즉, 대부분의 도시환경정비사업 이 서울을 중심으로 시행되고 있으며 부산, 대구를 제외한 나머지 지역에서는 사업이 미비한 실정이다.
② 주택 및 사무실 공실률
도심의 효율적인 토지이용 현황 파악을 위해 주택 및 업무시설의 공실률을 검토하였 다. 국가통계에서는 서울시 사무실공실률만 제공되고 있으며, 2012년 3/4분기 공실률 은 5.1%를 기록했다. 2012년 서울 오피스 임대료는 ㎡당 월 평균 3만589원으로 전년 대비 평균 2% 상승하였고, 오피스 신규 공급 증가가 공실률 상승 요인이 된 것으로 파악된다. 특히 서울 전체 임대료 상승을 이끌었던 여의도의 경우 2012년 4/4분기부터 이어져 온 신규 공급 여파로 빈 사무실이 많아지고, 임대료가 낮아지는 경향을 보이고 있다.
③ 주택 형태
도시의 고밀정도를 파악하기 위해 주택 유형별 비율 정도를 살펴본 결과 공동주택 중 하나인 아파트 비율이 전체의 약 59%를 차지하고 있으며, 단독주택 비율은 30%
이하를 밑돌았다.
