5주 외교정책의 주요이론
강의 : 손기섭 교수
교재 및 참고문헌
1. 손기섭, <외교정책론 강의안> (2017) : 주교재 2. 김 계동 외, <현대외교정책론> (명인문화사,2012)
3. 로이드 젠슨(김기정 역), <외교정책의 이해> (평민사, 2006) 4. 센딩창, <한국외교와 미국관계 – 중국적 관점> (소학사, 2006) 5. 전득주 외 4인, <대외정책론> (박영사, 1998)
6. 라몬 파체코 파르도, <북한 핵위기와 북미관계> (연경문화사, 2016)
1.서론
• 대외정책이론은 주로 국가중심 모델에 바탕을 둔 행위이론에 의해 발전 - 국제정치에서 국가가 주요한 공식적 행위자
- but, 최근 국가 이외에도 다양한 국제적 행위자 대두
• 정치학/ 국제정치학에 있어서 행태주의의 발전 - 사회과학의 과학화 시도
- 국가라는 거시적 분석틀의 한계를 극복하고, 미시적 분석틀 접목시키려는 학문적 경향
- 최고지도자들의 인성, 관료집단의 이해, 커뮤니케이션의 역할, 정치가들의 협상, 여론 동향 등을 대외정책의 입안, 결정, 집행과정에 접목시켜
연구분석.
• 스나이더의 정책결정 작성모델, 합리적 선택이론, 엘리슨의 관료정치모 델, 조직과정모델, 인식과정모델 등을 검토.
스나이더의 대외정책결정모델
• 스나이더와 프랑켈
• Decision-Making as Approach to the Study of International Politics (1954)
• R.C.Snyder, H.W.Bruck and B.Sapin, eds., Foreign Policy Decision-Making (1962)
• J.Frankel, The Making of Foreign Policy (1967)
• 대외정책 의사결정자와 국내외 환경과의 관계를 체계적으로 포착.
• 결정요인은 다종다양 : 정책결정요인의 잡화점식 나열
• 개별적인 특수성보다는 시공간을 초월하여 나타나는 대외정책의 규칙성, 패턴, 일정한 경향을 찾으려고 노력.
• 국가간 상호작용의 과정, 작용과 반작용의 과정으로 파악.
• 스나이더의 분석틀 : 의사결정자와 환경
- 의사결정의 국내환경과 대외환경 및 사회구조의 상호작용.
- 다음 세 가지 행동결정 요인의 상호작용
: 권한이 미치는 범위, 커뮤니케이션과 정보, 동기.
- 국내 환경 : 비인간적 환경, 사회, 인간적 환경(문화, 인구 등) - 대외 환경 : 비인간적 환경, 타국 문화, 사회, 타국정부 행위 - 사회구조와 행동 : 공통가치관, 제도적 패턴,
사회조직의 주요 특성, 역할분화와 전문화, 관계하는 사회과정(여론, 사회화, 정치 등)
• 스나이더가 그의 대외정책의 분석모델을 통해 파악하고자 한 것은, 변화를 지배하는 규칙성의 이해와 정치 혹은 정책결정 영역에서의 특정문제에 대한 지속적인 관심.
• 유용성과 한계
- 평가는 극단적, 포괄적인 맥락에서의 준거틀.
- 대외정책의 이론화와 과학화에 기여 - 지나친 합리성 전제에 대한 비판
• 문제점 : 너무 많은 변수, 변수간의 상호관계 모호.
구체적인 특수사안에 대해 적용하기에는 추상성
2.합리적 선택이론
• 국가 내지 정부의 입장에서 분석
• 인간의 합리성 전제.
정책은 합리적인 계산에 바탕한 선택.
• 복수의 선택지를 저울에 달아 일종의 비용편익분석으로 선택.
• 목표의 설정, 수단으로서의 선택지의 설정, 예측되는 결과의 분석, 결정 등 (그림 참조)
- 정책결정자가 처한 상황에 대응하여 명확한 목표를 설정 - 복수의 수단을 생각하고 그 결과를 정확히 상정
- 최적의 선택지를 선택.
• 게임이론, 전략론, 경제분석 등에 활용.
• 대외정책을 국가가 단일행위주체로서 합리적으로 결정 - 아리슨의 제1모델 (합리적 행위자모델)
- Graham T. Allison, Essence of Decision
: Explaining the Cuban Missile Crisis (Bostpn: Little, Brown, 1971) - 쿠바 미사일위기 분석 : 사적이익과 공공재와의 혼재.
• 상황을 정확히 분석하여 최적의 수단을 선택하기 위한 충분한 정보처리능력 전제.
• 문제점 : 이상적 어프로치이나 현실적으로는 실현불가능
3.조직과정모델
• 아리슨의 제2모델
- 정책이란 조직내의 표준작업절차(SOP)에 바탕한 기계적 또는 준기계적 프로세스의 산물. 정부 내의 각 조직(성청)이 미리 정해진 순서에 따라 자동적으로 대응.
- 소련 1960년대, 미국과 데탕트 추진하면서, 한편으론 ABM 건설.
(정부 조직 내의 SOP의 상이)
-증분주의(incrementalism), 전례중시
- 관료기구 또는 관료기구의 하층부의 정책결정 설명 - 조직 내 이익 중시, 사수 : 조직 내의 세력권 다툼
: 정책집행의 어려움.
- 80년대 일본의 시장개방 난항 - 관료들의 저항 - 우발적 핵전쟁 가능성 유. 비합리적.
4.정치과정 모델
• 실제 정책은 지적 프로세스의 산물도 아니거니와
조직 내의 SOP에 근거한 기계적 프로세스의 산물도 아님.
• 정책결정에 관여하는 개개 행위자 간의 거래 및 상호작용의 산물.
• 아리슨의 제3모델
: 정부 내 액터 간의 정치과정에 초점
• 정부내정치모델, 또는 ‘관료정치모델’
(Bureacratic Politics Model)
• 4 개의 중요한 포인트
1) 누가 정책결정에 관여하는가? (Who plays?)
- 중대하고 긴급한 결정은 법률/관습이 정한 액션 채널이 아니라, 누가?
2) 행위자가 어떤 이해관계를 가지고 있으며 얼마나 관여하는가?
(What interests and at stake?)
- 국가안보 이익, 조직 내 이익, 국내정치 이익, 개인이익 : 문제는 거래, 교섭
3) 액터가 조직 내의 지위에 근거한 권한 : 조정과 정책산출 (bargaining advantages)
4) 그 권한을 효과적으로 사용하는 능력 : (bargaining skills)
- 행정부 이외의 액터가 외교정책에 영향력 (interbranch politics model)
: 입법부 등(정부간정치모델), R.A.Pastor
- 대부분의 외교정책은 백악관과 미 의회의 상호작용의 산물.
- 이익단체모델 (A.F. Bentley) : 정부 내외의 이익단체의 이해 집합.
• 관료정치 모델의 유용성과 한계
- 비대해진 현대국가에서 정책결정에 대한 관료의 중요한 역할 지적.
- 문제는 대통령의 위치를 어떻게 이해?하느냐는 것.
- 대통령이 대외정책의 최종적인 정책결정자
: 관료의 역할을 지나치게 보면, 대통령의 정책실패 면죄부 - 정책결정과정에서 의회의 기능이나 여론 불고려.
- 다원주의 사회의 다양한 요구분출과 영향력.
5.인식(심리)과정 모델
• 정책결정에 관여하는 개개 행위자의 인식 심리 작용에 초점
• 정책은 인간의 인식프로세스 내지 심리프로세스의 산물 : 정책결정의 제4모델
• 정책결정자는 반드시 환경의 변화를 인식(지각)한다고는 볼 수 없으며, 인식한다 하더라도 자신의 신념체계나 이미지를 통해 봄.
• 외교정책결정에서 정책결정자의 신념체계나 이미지 중시 : 1930년대 뮌헨회담 유화정책의 실패
6.정책결정론의 4모델 연관성
제1모델 제2모델 제3모델 제4모델
결정주체 국가
또는 정부 정부 내 조직 개인 행위자 인식 (지각)
결정유형 합리적 계산 SOP 정치의 산물 인간인식
결정과정 지적 Process 기계적 P 사회적 P 인식 P
• 미국 케네디정권의 해상봉쇄 정책의 분석
• 각기 장단점 유 - 국내외 여론동향, 시대적 배경, 정치체제, 지도자, 문제의 특질 등
• 제3모델 : 베트남전쟁의 여파로 여론 격렬로, 제3모델 인기
• 정치체제가 다원적이고 민주적이면 제1모델이나 제3모델이 유효.
• 톱리더의 지도력 강하면, 제1모델이나 제4모델 유효.
• 미국과 일본의 비교 : 일본은 제2모델이 유효.
• 문제의 성격이 위기상황이면, 제3 또는 제4모델 유효.
• 일반상황이면, 제1 또는 제2모델 유효.
7.21세기 세계화, 민주화, 정보화 시대
1) 외교정책환경의 변화 (pp61-64)
- 최고정책결정자의 의사 비중 증대
- 21세기 다양한 변화 : 세계화, 민주화, 정보화
- 국제기구, NGO, 민주사회, 정보의 국가독점력 약화
2) 외교정책이론의 변화
- 정부 내 인사과정 공개, 투명
- 중요 정책에 대한 책임회피 현상
- 정책홍보 중요, 관료정치와 여론/대중정치의 혼재
8.양면게임 이론과 외교정책의 변환
1) 양면게임으로서의 외교정책
- 외교사안에 대한 시민사회의 중요성 증대
- 정부 간 협상의 차원과, 자국 및 상대국의 시민사회와 의 관계의 차원을 함께 고려하는 협상형태의 출현
(양면게임, 투레벨게임, two-level game) - 사회적 투입요소 비중 증대
: 이익집단, 여론, 상대국 의회 등
- 윈셋(winset) : 자국민과 의회의 찬성과 비준을 얻을 수 있는 외교정책 혹은 협상의 내용
- 잠재적 합의의 영역(ZOPA: Zone of Potential
Agreement) : 양국의 윈셋이 서로 겹쳐져서 합의가능 영역 (1) 국내적 고려요인(p68) :국익, 지지동원, 반대설득
(2) 대외적 고려요인 : 상대국 정부, 의회, 국민 & 적절한 협상전략
2) 21세기 외교의 출현과 외교정책의 미래
- 세계화, 민주화, 정보화 시대의 외교 - 글로벌 거버넌스(global govergance)
: 근대에는 주요 행위자가 민족국가.
but, 21세기 현대에는 국제기구, 지역협력체, 시민사회, 이익 집단, 기업, 미디어, 개인들의 복합적 활동 중요 영향.
: 국제정치의 현안 역시 국가간 관계를 넘어, 지역, 지구적 차원의 문제로 확대되고, 다차원의 복합적 행위자들 간의 복합적 상호작용으로 문제가 협의되고 해결되는 양상
- 외교혁명 : 디지털외교, 사이버외교, 원거리외교, 네트워크외교, 탈근대외교, 공공외교 등
3) 외교정책결정과정의 종합적 이해 (p.71 그림)
