최저주거기준의 의의와 기준 미달가구 규모 추정 1)
김혜승｜국토연구원 연구위원, 김태환｜국토연구원 연구원
서론
주택정책의 주요 목표 중 하나는 국민의 주거수준 을 향상 시키는 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 국민들의 주거수준을 정확하게 파악해야 한다. 따 라서 주택정책수립에서 있어서 국민들의 주거수준 을 어떤 기준으로 어떻게 파악하느냐는 가장 기초 적이면서도 중요한 문제라고 할 수 있다.
그동안 우리나라 주택정책수립에 있어 가장 중 요한 지표는 주택보급률이었다. 주택보급률은 가 구수에 대한 주택수의 비율로 주택이 얼마나 부족 한가를 파악할 수 있는 간단하면서도 의미 있는 지 표였다. 그러나 주택보급률이 100%를 초과하고, 주택정책의 목표가 주택의 양적부족 문제 해결에 서 주거의 질적 수준 제고로 옮겨가면서 정책지표 로서 주택보급률의 중요성은 차츰 줄어들게 되었 다. 이에 국민들의 주거수준을 파악할 수 있는 새로
운 지표의 필요성이 높아지면서 최저주거기준을 도입하게 되었다.
최저주거기준 도입에 대한 논의는 1980년대부터 이루어져 왔으며2)배순석 외(1997) 「주거기준 도입 방안 연구」를 통해 구체적인 도입방안이 논의되기 도 하였다. 또한 민간연구기관이나 시민단체를 통 해 그 필요성이 꾸준히 제기되어 왔다. 정부차원에 서의 최저주거기준은 2000년 처음으로 마련되었으 나 이는 법적 근거가 없는 임의기준이었으며, 「주택 법」에 근거하여 제도화된 최저주거기준은 2004년 건설교통부 공고 제 2004-173호로 발표되었다.
이 시기를 전후하여 최저주거기준이 중요한 정책 지표로서 활용되기 시작하였으며, 「주택종합계획 (2003~2012)」에서는 주거복지정책의 목표로서 최 저주거기준 미달가구의 주거수준 향상이 제시되기 도 하였다. 이처럼 정책지표로서 최저주거기준의 중 요성이 증대되면서 최저주거기준 미달가구의 규모
1) 이 글은 김혜승(2007)의「최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구」(경기: 국토연구원) 중‘최저주거기준 미달가구의 규모 추정’
부분을 보완하여 재정리한 것임
2) 배순석 외. 1997.12, 「주거기준 도입방안 연구」. 경기: 건설교통부
와 특성 등을 어떻게 정확하게 지속적으로 파악하고 활용할 것인가가 중요한 문제로 대두되고 있다.
이에 이 글에서는 최저주거기준의 의의 및 구성 요건을 살펴보고, 최저주거기준의 세부기준에 따 라 미달가구 여부를 판단하는 방법을 정리해 보며, 이러한 방법을 토대로 최저주거기준 미달가구의 규모를 추정해 본다. 분석에 사용한 자료는 2005년 인구주택총조사(전수조사)의 원 자료다. 최저주거 기준이 정책지표로서 원활하게 활용되기 위해서는 최저주거기준에 포함되는 항목을 포괄하여 필요한 통계를 생산할 수 있는 대표성·일관성이 확보된 자료가 필요하다. 인구주택총조사는 국내에서 가 장 안정적으로 생산되고 있는 통계자료 중 하나이 며, 모집단 전체를 조사하는 전수조사로 최저주거 기준 미달가구 규모를 추정하기에 가장 적합한 자 료다. 단, 인구주택총조사는 조사주기가 길고 가구 소득 등 정책수립에 중요한 사항들이 조사항목에 포함되어 있지 않아 최저주거기준 미달가구의 특 성을 파악하기 위해서는 2006년부터「주택법」에 의거해 실시하고 있는 주거실태조사 자료를 병행 하여 사용하는 것이 바람직하다.
최저주거기준의 의의 및 구성요건
1. 최저주거기준의 의의
최저주거기준이란 쾌적하고 살기 좋은 생활을 영 위하기 위하여 필요한 최소한의 주거기준을 의미
하며, 주택법 제5조의2 및 동법시행령 제7조에 의 거 건설교통부3)장관이 설정·공고4)한 기준을 말한 다. 최저주거기준은 주택의 물량공급 중심의 정책 에 힘입어 주택보급률이 크게 제고되어 주거의 질 적 수준을 파악할 수 있는 지표의 필요성이 높아지 면서 2000년에 처음으로 기준이 마련되었고, 「주택 법」에 의해 제도화된 후 2004년에 수정된 기준이 공고되었다.
최저주거기준의 의의는 다음과 같이 크게 세 가 지로 요약해 볼 수 있다.
먼저 최저주거기준은 주택보급률 지표의 한계 를 보완할 수 있는 새로운 정책지표라 할 수 있다.
건설교통부 통계에 따르면 2005년 현재 전국의 주 택보급률은 105.9%5)로 단순히 산술적으로 계산해 보면 가구수보다 주택수가 많아져 더 이상 주택의 양적 부족문제는 존재하지 않는 것으로 보인다. 그 러나 같은 시기 전체가구의 6.5%가 단칸방에서 생 활하고 있고, 7.5%는 전용수세식 화장실을 갖추고 있지 않았으며, 전용입식부엌과 목욕시설이 없는 가구도 각각 전체가구의 2.4%와 3.8%로 나타났 다.6)이러한 현실은 주택보급률만으로는 주거의 질 적 수준을 파악하는 데 한계가 있음을 분명히 보여 주고 있으며, 새로운 정책지표로서 최저주거기준 의 중요성을 말해준다.
다음으로 최저주거기준은 주거복지정책 대상을 보다 구체적으로 파악할 수 있도록 하여 정책의 실 효성을 높이는 데 기여한다. 주거복지정책의 목표 가 국민의 기본적 주거욕구 충족에 있고, 기본적 주
3) 건설교통부는 2008년 3월 6일 국토해양부로 명칭이 바뀜 4) 건설교통부 공고 제2004-173호, 2004.6.15
5) 건설교통부. 2006, 「2006년도 주택업무편람」. p423
6) 통계청. 국가통계포털(KOSIS). 2005년도 인구주택총조사 가구부문
거욕구가 충족되는 상태를 적정한 주거비 부담 (affordable housing)으로 쾌적한 주거생활(decent
housing)을 영위하는 것이라 할 때 최저주거기준은
사회가 용인하는 최소한의 주거비부담과 주거수준 을 가늠할 수 있는 척도를 제공해 준다. 즉 어떠한 가구가 최저주거기준을 향유할 수 있는 최저주거 비 부담이 과다한지 혹은 최저주거기준에 미달인 지를 파악한 후, 이를 토대로 주거비부담 과다 혹은 기준미달 가구의 규모 및 특성을 상세히 분석한다 면 보다 실효성 있는 정책프로그램을 마련하여 운 용할 수 있을 것이다.마지막으로 최저주거기준의 도입은 사회적 권 리로서 주거권을 확립하는 계기가 될 수 있다. 최저 주거기준이 정책지표로서 활용되고 미달가구의 해 소가 주택정책의 중요한 목표 중 하나로 설정되었 다는 것은 간접적으로 정부가 최소한의 주거수준 을 보장한다는 것을 의미한다.7)
이상에서 살펴본 바와 같이 최저주거기준은 주 택보급률의 한계를 극복하는 새로운 정책지표이 고, 주거복지정책의 실효성 제고 및 주거권 확립에 기여할 수 있다는 점에서 의의를 가진다. 따라서 최 저주거기준의 도입은 주택보급률 제고를 위해 물 량공급 중심으로 수립·집행되던 주택정책이 국민 의 주거복지향상이라는 보다 포괄적인 목표를 가 진 정책으로 전환되는 계기가 되었다고 할 수 있다.
2. 최저주거기준의 구성요건
최저주거기준은 크게 시설기준, 침실기준, 면적기 준, 구조·성능·환경기준으로 구성되어 있다. 시
설기준은 주택에 갖추어져 있어야 하는 최소한의 주거시설에 대한 기준으로 여기에는 부엌, 화장실, 목욕시설에 대한 기준이 포함되어 있다. 침실기준 과 면적기준은 가구원수를 고려하여 생활에 필요 한 최소한의 방수와 면적에 대한 기준이다. 마지막 으로 구조·성능·환경기준은 주택의 물리적 구조 와 생활에 필요한 설비, 주변 환경 및 자연재해에 대한 위험 등에 관한 기준이다.
최저주거기준을 구성하고 있는 세부기준들은 살펴보면 크게 거주하는 가구와 관계 없이 주택자 체의 특성에 대한 기준, 거주하는 가구특성에 따라 결정되는 기준 그리고 주택을 둘러싼 주변 환경에 대한 기준으로 구성되어 있다. 시설기준과 주택의 구조·성능에 관한 기준이 첫 번째에 해당하고 침 실기준과 면적기준이 두 번째에 해당하며, 환경기 준이 마지막에 해당한다. 따라서 최저주거기준 미 달여부는 주택과 그 주택에 거주하는 가구, 주택을 둘러싼 주변환경을 모두 고려하여 판단된다.
최저주거기준은 2000년 최초기준이 마련되고
2004년 법에 의해 제도화된 기준이 공고되기까지
세부기준에 몇 가지 변화가 있었다. 우선 2000년 기준에 포함되어 있던 7인 이상 가구에 대한 기준 을 이들의 총가구수에 대한 비중이 미미한 점을 고 려해 2004년에는 삭제하였다. 다음으로 시설기준 의 경우 2004년 기준에는 2000년 기준에는 없었던 목욕시설이 포함되었으며, 부엌과 화장실에 대한 기준이 강화되어 전용여부 외에 현대식 시설 구비 기준(입식 부엌, 수세식 화장실)을 추가하였다. 침 실기준의 경우는 방수에 대한 정의가 구체적으로 명시되어 침실과 함께 침실로 활용가능한 방을 방7) 홍인옥·남원석. 2003.“최저주거기준 법제화의 필요성과 활용방안.”최저주거기준 법제화를 위한 정책토론회 자료집
수에 포함하게 하였으며, 침실분리기준에서 만5세 초과란 표현이 만 6세 이상으로 변경되었다. 면적 기준은 변화가 없었으며 구조·성능·환경기준의 경우 2000년에 포함되어 있던 냉방기준이 삭제되 었고, 해일·홍수와 같은 자연재해에 관한 기준이 추가되었다.
최저주거기준 미달가구의 규모 추정
1. 이용자료 및 추정방법
최저주거기준 미달가구의 규모를 추정하기 위한 첫 단계는 규모추정에 적합한 통계자료를 구하는 작업이다. 최저주거기준은 중요한 정책지표로서 그 규모와 미달가구의 특성을 지속적으로 파악할 수 있어야 하며, 이렇게 파악된 결과가 정확성을 담 보할 수 있어야 한다. 또한 정책수립 및 집행에 기
여할 수 있도록 다양한 분석이 가능해야 한다. 이러 한 조건을 만족하기 위해서는 주기적으로 생산되 며 신뢰도가 높고, 기준미달가구 여부 및 다양한 가 구특성을 파악할 수 있는 모든 정보를 제공하는 통 계자료가 요구된다.
그러나 현행의 최저주거기준은 주택의 물리적 상태와 그 곳에 거주하는 가구의 특성뿐만 아니라 주변 환경까지 포괄하는 기준으로 국내에서 생산 되는 통계자료 중 이 모든 정보를 포함하고 있는 자 료는 없다. 특히 구조·성능·환경기준의 경우에 는 관련요소의 법정기준 적합여부를 가구별로 파 악하는 것이 어렵고, 자연재해의 위험과 주택상태 (내열·내화·방열·방습) 및 환경(방음·환기·
채광·난방 설비 구비 등)에 대한 명확한 기준이 제시되어 있지 않아 이 기준을 실제 최저주거기준 미달가구의 규모 추정 시 엄밀히 적용하는 데 한계 가 있다. 따라서 여기에서는 구조·성능·환경 기
출처: 김혜승. 2007. 최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구. 국토연구원. p21.
구분 2000년 기준 2004년 기준 비고
시설
기준 전용 부엌·전용 화장실 전용 입식부엌·전용 수세식 화장 실·목욕시설
목욕시설 추가 부엌, 화장실 기준 강화
침실 기준
가구원수를 고려한 방수
침실분리기준: 부부침실 확보, 만 5세 초과 자녀는 부부와 침실 분리, 만 8세이상 이성자녀는 침실분리, 노부모 침실분리
가구원수를 고려한 방수
침실분리기준: 부부침실 확보, 만 6세 이상 자녀는 부모와 침실분리, 만 8세 이상 이성자녀는 상호 분리, 노부모는 별도 침실 사용
방수에 대한 정의 명시: (거실포함) 침실 또는 침실로 활용 가능한 방 침실분리기준이 만 5세 초과란 표현을 만 6세 이상으로 변경
면적 기준
가구원수별 총주거면적 (예: 1인은 12m2이하)
가구원수별 총주거면적 (예: 1인은 12m2이하)
변동없음
구조 성능 환경 기준
영구건물로서 구조 강도가 확보되고, 주요 구조부의 재질은 내열, 내화, 방열, 방습에 양호한 재질일 것 적절한 방음·환기·채광·냉방·
난방 설비를 갖출 것
소음·진동·악취·대기오염 등 환경요소가 법정기준에 적합
영구건물로서 내열·내화·방열·
방습에 양호한 재질확보
적절한 방음·환기·채광·난방 설비 구비
소음·진동·악취·대기오염 등 환경요소가 법정기준에 적합 홍수·산사태·해일 등 자연재해의 위험이 현저하지 않을 것
냉방 기준 삭제
해일, 홍수, 산사태 등의 자연재해로 인한 위험이 현저한 지역에 위치해서 는 안된다는 규정 추가
<표 1> 최저주거기준의 변화
준을 제외한 시설·침실·면적기준을 중심으로 최 저주거기준 미달가구의 규모를 파악하기로 한다.
최저주거기준 미달가구 규모 추정에 적합한 자 료로는 통계청의 인구주택총조사 자료와 건설교통 부·국토연구원의 주거실태조사 자료가 있다. 두 조사자료 모두 최저주거기준 미달가구 규모 추정을 위한 자료로서 장점과 단점을 가지고 있으나 규모 추정에 있어서는 전수조사인 인구주택총조사가 적 합하며, 미달가구의 특성분석 등에는 주거실태조사 가 적합하다. 이 글에서는 최저주거기준 미달가구 의 규모추정을 위해 인구주택총조사를 이용하였다.
이렇게 규모추정에 필요한 통계자료를 구한 후 에는 2004년 발표된 최저주거기준 공고문에 나타 난 세부기준들을 실제로 적용하는 작업에 대한 검 토가 필요하다. 우선 최저주거기준 공고문8)중 시 설기준은‘상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용 시설이 완비된 전용입식부엌, 전용수세식화장실 및 목욕시설 확보’를 그 내용으로 하고 있다. 여기 에서 목욕시설의 경우에는 전용여부에 대해 그리 고 목욕시설이 구체적으로 어떠한 설비를 갖추어 야 하는 지에 대해 명확히 규정되어 있지 않다. 따 라서 향후 이에 대한 보다 명확한 규정이 필요하며, 현행의 기준에 의해 목욕시설 미달여부를 판단할 때는 연구자의 개인적인 판단이 개입될 수밖에 없 는 문제가 있다.
다음으로 가구구성에 따라 기준이 달라지는 침 실기준과 면적기준을 적용할 때도 보다 세심한 분 석이 필요하다. 침실기준과 면적기준의 경우에는 공고문에 가구구성별 최소 주거면적 및 용도별 방
의 개수를 <별표>로 제시하고 있다(<표 2> 참조).
여기에서는 기준을 보다 단순화시켜 표준가구 구 성에 따른 가구원수별 침실 및 면적 기준을 제시함 과 동시에 침실분리원칙을 명시함으로써 동일한 가구원수의 경우에도 최소 침실수 및 면적이 개별 가구의 다양한 가구구성에 따라 달라질 수 있음을 언급하고 있다.
이 때 문제가 되는 것은 <별표>에서 제시된 침실 분리원칙이 직계가족 중심으로 되어 있어 현실에 서 나타날 수 있는 다양한 형태의 가구구성을 포괄 적으로 적용할 수 없다는 점과 주거면적 산정 근거 가 되는 침실유형도 현실의 다양성을 모두 포괄하 지 못하고 있다는 점이다. 첫 번째 문제의 경우 침 실분리원칙이 부부, 자녀, 노부모에 대해서만 명시 가 되어 있어 친인척이나 혈연관계가 없는 동거인 이 있을 경우 기준적용이 어렵다. 두 번째 문제의 경우「주택업무편람」에 나타난 최저주거기준 면적 산정근거9)를 바탕으로 설명할 수 있다. 이에 따르 면 침실기준과 면적기준은 <그림 1>과 같은 관계를 가지고 있다. 즉 가구원수, 가구구성에 침실분리원 칙을 적용하여 최소 방의 개수와 침실유형별 방의 개수가 결정되고 이에 따른 침실유형별 최소면적 과 부엌·기타면적을 합하여 면적기준이 결정된 다. 그러나 이 경우에도 실제 나타날 수 있는 침실 유형을 모두 포괄한 면적산정 근거를 제시하고 있 지 않은 한계가 있다.
이처럼 최저주거기준을 적용하여 미달여부를 판단하는 것은 세심한 주의를 요하는 작업이다. 이 에 여기서는 분석방법을 <표 3>에서 제시한 것과
8) 건설교통부 공고 제2004-173호, 2004.6.15 9) 건설교통부. 2006. 「2006년도 주택업무편람」. p174
<표 2> 최저주거기준 공고문의 별표
<별표> 가구구성별 최소 주거면적 및 용도별 방의 개수
가구원 수(인) 표준 가구구성1) 실(방) 구성2) 총주거면적(m2)
1 1인가구 1 K 12(3.6평)
2 부부 1 DK 20(6.1평)
3 부부+자녀1 2 DK 29(8.8평)
4 부부+자녀2 3 DK 37(11.2평)
5 부부+자녀3 3 DK 41(12.4평)
6 노부모+부부+자녀2 4 DK 49(14.8평)
1) 3인 가구의 자녀 1인은 6세 이상 기준
4인 가구의 자녀 2인은 8세 이상 자녀(남1. 여1) 기준
5인 가구의 자녀 3인은 8세 이상 자녀(남2, 여1 또는 남1, 여2) 기준 6인 가구의 자녀 2인은 8세 이상 자녀(남1, 여1) 기준
2) K는 부엌, DK는 식사실 겸 부엌을 의미하며, 숫자는 침실(거실겸용 포함) 또는 침실로 활용이 가능한 방의 수를 말함 3) 비고: 방의 개수 설정을 위한 침실분리원칙은 다음 각호의 기준을 따름
① 부부는 동일한 침실 사용
② 만 6세 이상 자녀는 부모와 분리
③ 만 8세 이상의 이성자녀는 상호 분리
④ 노부모는 별도 침실 사용 출처: 건설교통부 공고 제2004-173호, 2004.6.15
출처: 김혜승. 2007. 최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구. 국토연구원. p23
출처: 김혜승. 2007. 최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구. 국토연구원. p22
<그림 1> 침실기준 및 면적기준 결정과정
<표 3> 최저주거기준 미달가구 추정방법 구분 가구원 수
침실기준 면적기준
침실유형별 최소면적
침실유형 구성별 부엌, 기타면적 가구구성
침실분리원칙 면적산정 근거
기준 추정방법I 추정방법II
시설기준
부엌: 전용 입식 부엌 화장실: 전용 수세식 화장실 목욕시설: 전용 목욕시설
부엌: 전용 입식 부엌 화장실: 전용 수세식 화장실 목욕시설: 전용 목욕시설
면적기준 표준가구구성에 따른 가구원수별 최소 주거면적 가구구성에 따른 용도별 방의 개수에 대한 최소 주거면적
침실기준 표준가구구성에 따른 가구원수별 최소 방의 개수 가구구성과 침실분리원칙에 따른 최소 방의 개수
구조·성능·환경기준 - -
같이 추정방법I과 추정방법II로 나누어 미달가구의 규모를 추정하고자 한다. 추정방법I은 면적기준과 침실기준을 최저주거기준 공고문 <별표>에 제시된 가구원수별 표준가구구성에 따른 기준을 적용하는 방법이다. 다음으로 추정방법II는 침실분리원칙과 최저주거면적 산정근거를 바탕으로 개별가구의 다 양한 가구구성을 고려하여 면적 및 침실기준을 적 용하는 방법이다.
먼저 시설기준은 현재 거주하고 있는 주택의 설 비가 각 세부기준(전용 입식 부엌, 전용 수세식 화 장실, 전용 목욕시설)에 미달하는지를 확인하고, 이 중 하나라도 미달인 가구는 시설기준 미달가구 로 판단하였다.
다음으로 추정방법I에 의한 면적기준과 침실기 준은 최저주거기준 공고문 <별표>를 기준으로 미달 여부를 판단한다. 최저주거기준 공고문 <별표>는 가구원수에 따른 표준가구구성과 이를 바탕으로 한 면적 및 침실기준을 제시하고 있으며, 이 값은 해당가구원수에서 나타날 수 있는 최소 주거면적 과 방수의 최대값이다. 추정방법I에 의한 분석에서 는 이용자료의 가구원수 정보를 바탕으로 <별표>에 나타난 표준가구구성에 따른 최소 주거면적과 방
수를 기준으로 적용하였다.
추정방법II의 경우에는 침실분리원칙과 면적산 정근거를 수정·보완하여 분석하였다. 먼저 침실분 리원칙은 <표 4>와 같이 수정하였다. 수정된 침실분 리원칙에서는 이성간 분리를 침실분리의 가장 큰 원칙으로 한다. 현행 침실분리 원칙에서는 만 8세 이상 이성자녀의 상호분리를 명시하고 있지만 이 를 자녀를 포함한 모든 가구원에 대해 적용한다. 또 한 만 6세 미만 유아는 보호자와 동일한 침실을 사 용하도록 한다. 현행 침실분리원칙에서는 만 6세 이상 자녀는 부모와 분리하도록 하고 있지만 대상 을 자녀뿐만 아니라 만 6세 미만인 유아로, 부모를 보호자로 확대하여 적용한다. 마지막으로 만 6세 미만 유아를 제외한 침실당 거주인원을 2인으로 제 한한다. 현행 침실분리원칙에서는 침실당 거주인 원에 대한 명시적인 제한은 없으나 면적기준산정 근거10)를 살펴보면 침실을 주침실, 1인침실, 2인침 실로 구분하고 있어 침실당 최대 거주인원수가 2인 임을 알 수 있다
다음으로 면적기준은 기존의 면적산정근거에 서 누락된 침실유형별 구성을 추가하여 사용하였 다. 현행 면적산정근거를 살펴보면 2인 가구의 소
10) 건설교통부. 2006. 2006년도 주택업무편람. p24
현행 침실분리 원칙(건교부 공고 기준) 수정된 침실분리원칙
- 이성 간에는 별도 침실 사용
부부는 동일한 침실 사용 노부모는 별도 침실 사용
부부는 동일한 침실 사용 부부는 다른 가구원과 별도 침실 사용 만 6세 이상 자녀는 부모와 분리 만 6세 미만의 유아는 보호자와 동일한 침실사용 만 8세 이상의 이성자녀는 상호분리 만 8세 이상 가구원은 이성간 상호분리
- 만 6세 미만 유아를 제외한 방당 인원은 최대 2인으로 제한
<표 4> 침실분리원칙
출처: 김혜승. 2007. 최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구. 국토연구원. p24
요침실이 1인침실 2개인 경우, 4인가구의 주침실
1개인 경우, 5인 가구 주침실 1개인 경우와 주침
실, 2인침실 각각 1개로 구성된 경우 등이 빠져있 다. 이에 여기서는 누락된 침실유형별 구성을 추 가하여 <표 5>와 같은 기준을 적용하였다.11)이상과 같이 분석에 사용할 통계자료와 최저주 거기준 적용방법을 확정한 후에는 활용할 자료의
조사항목에서 최저주거기준 미달여부 판단에 필요 한 변수를 추출하는 문제가 남는다. 여기서 가장 중 요한 것은 분석에 사용할 인구주택총조사 원 자료 의 자료구조와 조사항목의 구성을 파악하는 것과 분석에 사용될 변수의 정의가 적합한 지 판단하는 것이다.
먼저 시설기준 미달여부를 판단하기 위해서는 인
11) 건설교통부. 2006. 2006년도 주택업무편람. p25
<표 5> 면적산정 근거
주: 1) 부엌은 식사실을 포함하며(1인가구는 제외), 기타면적은 화장실, 수납공간, 현관 등의 면적임 2) 음영부분은 본연구에서 추가된 침실유형별 구성임
출처: 김혜승. 2007. 「최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구」. 국토연구원. p25 가구
원수 공고 면적 (m2)
면적산정 근거 소요침실유형
(A: 주침실, B: 1인침실, C: 2인침실)
방수 (개)
침실면적 (m2)
부엌 (m2)
기타 (m2)
총면적 (m2)
기준총면적 (m2)
1 12 B 1 5.76 2.40 4.12 12.28 12
2 20 A 1 10.80 3.00 6.49 20.29 20
2B 2 11.52 3.00 6.49 21.01 21
3 29 A 1 10.80 3.00 6.49 20.29 20
A+B 2 16.56 3.00 9.20 28.76 29
4 37
A 1 10.80 3.0 9.20 23.00 23
A+B 2 16.56 3.00 9.20 28.76 29
A+C 2 18.90 3.00 10.31 32.21 32
A+2B 3 22.32 3.00 11.92 37.24 37
5 41
A 1 10.80 3.48 10.53 24.81 25
A+B 2 16.56 3.48 10.53 30.57 31(9.4)
A+C 2 18.90 3.48 10.53 32.91 33
A+2B 3 22.32 3.48 12.14 37.94 38
A+B+C 3 24.66 3.48 13.24 41.38 41
6 49
A 1 10.80 3.48 13.24 27.52 28
A+B 2 16.56 3.48 13.24 33.28 33
A+C 2 18.90 3.48 13.24 35.62 36
A+2B 3 22.32 3.48 13.24 39.04 39
A+B+C 3 24.66 3.48 13.24 41.38 41
A+2C 3 27.00 3.48 14.28 44.76 45
A+2B+C 4 30.42 3.48 15.10 49.00 49
구주택총조사의 가구부문 조사항목 중 부엌, 화장실 의 종류(입식/수세식)와 부엌, 화장실, 목욕시설의 사용형태(단독/공용)에 관한 변수를 사용하면 된다.
다음으로 침실기준 미달여부를 판단하기 위해 서는 인구부문 조사항목에서 가구원수와 개별 가 구원의 가구주와의 관계, 연령, 혼인상태에 대한 변 수를 이용하여 가구구성을 파악하여 사용방수와 연계시켜야 한다. 최저주거기준에서 방수는 침실 (거실겸용 포함)과 침실로 활용 가능한 방의 수를 의미한다고 할 수 있다. 그러나 인구주택총조사에 서 사용방수는 침실, 침실 이외의 방, 거실, 식당을 모두 포함한다. 따라서 인구주택총조사에서 조사 되는 식당을 방수에 포함할 것인가가 문제가 된다.
본 분석에서는 사용방수에 포함되는 침실, 침실 이 외의 방, 거실, 식당을 모두 합한 값을 방수로 보았 다. 이는 인구주택총조사의 용어 정의상 식당도 사 면이 벽 또는 문으로 차단되어 있는 경우에 해당하 기 때문이다.12)
마지막으로 면적기준을 판단하기 위해서는 개 별가구의 주거면적을 파악하여야 한다. 그러나 현 재 인구주택총조사의 원자료로부터는 개별가구의 주거면적을 직접적으로 파악할 수 없다. 이는 주택 관련 면적과 관련된 조사문항은 한 주택의 대표가 구가 주택전체의 연건평에 응답하도록 하는 문항 만 존재하고 개별가구에게 주거사용면적을 질문하 는 문항은 없기 때문이다. 따라서 하나의 주택에 두 가구 이상이 거주하는 경우 개별가구의 주거면적
에 대한 정보는 직접적으로 파악할 수 없다. 이에 본 분석에서는 주택의 연건평을 주택의 총사용방 수에 대한 개별가구의 사용방수의 비율로 비례배 분하여 구한 면적을 개별가구의 주거면적으로 사 용하였다. 이 때 인구주택총조사의 연건평의 정의 가 최저주거기준의 주거면적으로 사용하기에 적합 한가 하는 점도 검토해야할 사항이다. 2005년 인구 주택총조사의 조사표에 따르면 연건평을 주거용 면적으로 정의하고 있으며 아파트 등 공동주택의 경우 전용면적을 기준으로 응답하도록 하고 있다.
따라서 이를 주거면적으로 사용하는 데 별다른 문 제가 없는 것으로 판단된다.
2. 추정결과
2005년 인구주택총조사 원자료를 이용하여 최저주
거기준 미달가구 규모를 추정한 결과는 <표 6>과 같다. 먼저 추정방법에 따라 총 미달가구수는 추정 방법I이 206만 2천 가구, 추정방법II가 총 192만 2 천 가구로 추정되었다. 단, 본 분석에서는 2004년 에 공고된 최저주거기준에서 가구원수 7인 이상인 가구에 대한 최저주거기준을 제시하지 않았기 때 문에 7인 이상 가구를 분석대상에서 제외하였으 며,13)주거면적에 대한 정보를 알 수 없는 숙박업소 객실, 기숙사 및 특수사회시설, 판잣집·비닐하우 스·움막,14)기타주택에 거주하는 가구도 분석대상 에서 제외하였음을 밝힌다.12) 통계청. 2005. 「2005 인구주택총조사 조사지침서 표본조사용(종합편)」. p59
13) 최저주거기준 미달가구의 비율은 가구원수가 7인 이상인 가구를 분석대상에서 제외하고 구하였으나, 최저주거기준 미달가구의 규모를 파악할 때에는 이러한 미달가구 비율을 총 일반가구수에 적용하였다
14) 2005년 인구주택총조사 결과에 따르면 판잣집·비닐하우스·움막에 거주하는 일반가구수는 2만 1,630가구로 나타났다(통계청, KOSIS). 이들 가구의 경우에는 침실, 시설 및 면적 기준 미달가구의 규모 및 특성을 파악하고자 하는 본 분석에서 필요한 주거면적 정보를 얻을 수 없어 본 분 석대상에서 제외할 수밖에 없었다. 그러나 이들은 침실, 시설 및 면적 기준 뿐 아니라 구조·성능·환경 기준에서 최저주거기준 미달가구일 가 능성이 높으므로 이들의 주거 및 가구특성에 부합하는 특화된 주거지원정책을 검토할 필요 있다
미달요건별로는 추정방법에 관계없이 시설시준 미달가구의 비율이 가장 높게 나타났으며 다음으 로 면적기준 미달가구의 비율이 높게 나타났다. 추 정방법별로 살펴보면 침실기준 미달가구수의 경우 추정방법I은 16만 7천 가구, 추정방법II는 11만 가 구로 나타나 추정방법II에 따른 침실기준 미달가구 수가 5만 7천 가구 적게 나타났다. 면적기준 미달 가구 역시 추정방법II에 따른 미달가구수가 추정방 법I 보다 13만 4천 가구 적게 나타났다. 이러한 결 과는 추정방법I에서 사용된 표준가구 구성에 따른 침실 및 면적기준이 가구원수별로 가구구성에 따 라 나타날 수 있는 방수와 면적의 최대 값을 제시하 고 있기 때문이다.
분석결과 추정방법에 따른 최저주거기준 미달 가구의 규모의 차이는 14만 가구로 2005년 총일반 가구수 1,588만 7천 가구의 0.9% 수준으로 그 비율 이 미미하였다. 두 가지 추정방법 중 추정방법I이
추정방법II에 비해 상대적으로 이해와 적용이 용이 한 반면, 추정방법II는 현행 기준의 한계를 보완하 여 분석한 것으로 가구구성의 다양성을 보다 세심 하게 반영한 장점은 있으나 연구자의 판단에 따라 분석결과가 조금 달라질 수 있는 한계도 지닌다.
최저주거기준 미달가구 규모의 시기별 추이를 알아보기 위해 선행연구들을 살펴보면 대표적인 연 구로 윤주현·김혜승·조판기 외(1999) 「서민주거 안정과 주거기준 달성방안 연구」15)와, 손경환·김혜 승 외「주택종합계획(2003~2012) 수립 연구」16)가 있다. 이상의 선행연구들은 법제화된 최저주거기준 이 공고되기 전에 수행된 연구들로 분석을 위해 사 용된 최저주거기준이 현재의 기준과 차이가 있다.
따라서 선행연구의 분석결과와 이 글에서 분석한 결과를 직접적으로 비교하기는 힘들다. 그러나 최 저주거기준 미달가구 규모의 변화 추이를 개략적으 로 파악하는 것은 가능하다.
15) 윤주현·김혜승·조판기 외. 1999. 「서민주거안정과 주거기준 달성방안 연구」. 건설교통부·대한주택공사 16) 손경환·김혜승 외. 2003. 「주택종합계획(2003~2012) 수립 연구」. 건설교통부
미달요건 구성요소 2005년 인구주택총조사
추정방법I 추정방법II
시설 기준 136.0(65.9) 136.0(70.7)
침실 기준 16.7(8.1) 11.0(5.7)
면적 기준 82.8(40.2) 69.4(36.1)
시설 & 침실 기준 3.1(1.5) 2.4(1.3)
시설 & 면적 기준 17.8(8.6) 16.7(8.7)
침실 & 면적 기준 10.8(5.2) 7.0(3.6)
시설 & 침실 & 면적 기준 2.4(1.2) 2.0(1.0)
최저주거기준 미달가구 계 206.2(100.0) 192.2(100.0)
<표 6> 최저주거기준 미달가구 규모
(단위: 만 가구, %)
자료: 통계청. 2005년 인구주택총조사
출처: 김혜승. 2007. ‘최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구’. 국토연구원. p27
최저주거기준 미달가구 규모의 변화 추이를 살 펴보면 전체 가구에서 미달가구가 차지하는 비율 은 1995년 34.4%에서 2000년 23.4%, 2005년
13.0%로 매 5년마다 약 10% 포인트 정도 감소하였
다. 미달요건별로는 시설기준 미달가구의 감소폭 이 가장 크게 나타나 전체 미달가구에서 시설기준 미달가구가 차지하는 비율이 1995년 85.7%에서2005년에는 65.9%로 감소하였다(<표 7> 참조). 이
는 지난 10년간 주택의 시설개선이 중점적으로 이 루어진 결과로 신규주택의 공급과 재개발·재건축 으로 인한 노후·불량주택의 감소, 주택건설 및 설 계기술의 발전, 주택개량 및 주거환경 개선 노력 등 의 결과로 보인다.면적기준과 침실기준 미달가구가 전체 최저주 거기준 미달가구에서 차지하는 비율을 시기별로 살펴보면 침실기준 미달가구가 1995년 16.8%,
2000년 14.8%, 2005년 8.1%로 감소 추세를 보인
반면, 면적기준 미달가구는 1995년 33.4%, 2000년39.1%, 2005년 40.2%로 증가하였다. 이러한 결과
는 설계기술 등이 발달하여 동일한 면적을 효율적 으로 활용함으로써 침실기준 미달가구는 빠른 속 도로 감소하고 있으나 면적기준 미달가구는 상대 적으로 더디게 감소하고 있음을 시사한다.요약 및 결론
정부는 양적인 측면에서 주택 부족문제가 상당히 개선됨에 따라 주거의 질적 측면을 감안할 수 있는 새로운 정책지표로서 최저주거기준을 도입하였다.
2000년 처음으로 최저주거기준이 마련되었으며 주
택종합계획(2003~2012)에서는 최저주거기준 미 달가구의 주거수준 향상을 중요한 정책목표로 설 정하기도 하였다. 2004년에는 기존의 기준을 수 정·보완한 기준이 공고되었으며, 이후 발표된 각 종 주거복지정책에서도 최저주거기준은 중요한 정 책지표로 활용되고 있고, 지방자치단체의 주거복미달요건 구성요소 1995년 인구주택총조사 (10% 표본)
2000년 인구주택총조사 (전수자료)
2005년 인구주택총조사 (전수자료) 시설 기준 382.0(85.7) 248.5(74.3) 136.0(65.9)
침실 기준 74.9(16.8) 49.5(14.8) 16.7(8.1)
면적 기준 148.9(33.4) 130.8(39.1) 82.8(40.2)
시설 & 침실기준 51.3(11.5) 26.1(7.8) 3.1(1.5) 시설 & 면적기준 97.6(21.9) 46.8(14.0) 17.8(8.6) 침실 & 면적기준 48.6(10.9) 39.1(11.7) 10.8(5.2) 시설 & 침실 & 면적기준 37.0(8.3) 17.7(5.3) 2.4(1.2) 최저주거기준 미달가구 계 445.8(34.4)* 334.4(23.4)* 206.2(13.0)*
일반가구수 1,295.8 1,431.2 1,588.7
주: ( ) 기준년도 총 최저주거기준 미달가구수에 대한 미달요건별 미달가구수의 비율
*기준년도 총 일반가구수에 대한 최저주거기준 미달가구수의 비율
자료: 윤주현·김혜승·조판기 외. 1999. 서민주거안정과 주거기준 달성방안 연구. 건설교통부·대한주택공사. p142 손경환·김혜승 외. 2003. 주택종합계획(2003~2012) 수립 연구. 건설교통부. p34
출처: 김혜승, 2007. 최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구. 국토연구원. p31
<표 7> 시기별 최저주거기준 미달가구 규모 추이
(단위 : 만 가구)
지 수준을 평가하는 지표로도 활용되고 있다.
이와 같이 정책지표로서 최저주거기준의 활용 도가 높아지고 있으므로 지속적이고 일관성 있게 이와 관련된 통계를 생산하는 것은 매우 중요할 과 업일 것이다. 그러나 최저주거기준 미달가구의 규 모는 추정하는 연구자에 따라 혹은 사용하는 자료 에 따라 분석결과가 상이하게 나타나고 있다.17) 이 러한 결과는 앞에서도 언급했듯이 공고된 최저주 거기준의 세부기준에 대한 정의가 명확하지 못한 측면이 있어 다양한 해석이 가능하고, 미달가구 추 정을 위해 사용되는 자료가 서로 다르기 때문에 발 생한다.
이 글에서는 이러한 문제를 보다 심층적으로 파 악하고 향후 개선방안 마련을 위한 시사점을 찾기 위해 최저주거기준의 적용방법을 가구구성을 반영 하는 방법에 따라 두 가지로 나누어 분석하였으며, 각각의 장단점을 검토하였다. 또한 이러한 방법을 토대로 지표의 안정성과 신뢰성을 확보하기 위해 인구주택총조사를 이용하여 최저주거기준 미달가 구의 규모를 추정하였다.
주거기준은 국민들의 주거수준을 종합적으로 판단할 수 있는 중요한 정책지표다. 그러나 최저주 거기준(혹은 향후의 적정주거기준)이 주요 정책지 표로서 유용하게 활용되기 위해서는 주거기준의 세부항목에 대한 규정을 보다 단순하고 명확하게 정의해야 할 것이며, 지표의 일관성과 정확성을 확 보하기 위해 관련 통계 생산기반을 보다 공고히 해 야 할 것이다.
참고문헌
건설교통부. 2006. 「2006년도 주택업무편람」. 건설교통부 공고 제2004-173호, 2004.6.15.
김혜승. 2007. 「최저주거기준을 활용한 2006년 주거복지 소요추정 연구」. 경기: 국토연구원.
배순석 외 1997.12. 「주거기준 도입방안 연구」. 경기: 건설교통부.
봉인식 외. 2006. 「경기도 주택종합계획 수립 연구」경기: 경기개발연구원.
서울특별시. 2005. 「2003-2012 서울주택종합계획 보고서」.
손경환·김혜승 외. 2003. 「주택종합계획(2003-2012) 수립 연구」. 경기:
건설교통부.
윤주현·김혜승·조판기 외. 1999. 「서민주거안정과 주거기준 달성방안 연 구」. 건설교통부·대한주택공사.
통계청. 2005. 「2005 인구주택총조사 조사지침서 표본조사용(종합편)」. 홍인옥·남원석. 2003. “최저주거기준 법제화의 필요성과 활용방안”. 최저
주거기준 법제화를 위한 정책토론회 자료집.
17) 경기도 주택종합계획에서는‘경기도민 생활수준 및 의식구조 조사(2005)’자료를 사용하여 분석한 결과 2005년 경기도 전체가구의 12.3%가 최 저주거기준 미달가구라고 추정하였고(봉인식 외. 2006. 「경기도 주택종합계획 수립연구」. 경기개발연구원. p24), 서울시 주택종합계획에서는
‘2004 서울·수도권 주민주거실태 및 정책수요조사’자료를 사용하여 분석한 결과 2004년 서울시의 전체가구의 20.2%가 최저주거기준에 미달 한다고 추정하였다(서울특별시. 2005.「2003~2012 서울 주택종합계획 보고서」. p206). 그러나 이 글에서 사용한 방법을 기준으로 경기도와 서 울시의 최저주거기준 미달가구 규모를 추정해 보면 2005년 기준으로 경기도 7.8%, 서울 10.5%로 추정되었다
