2016년 1월 20일 발행 / 발행처 · 한국노동연구원 / 발행인 · 방하남 / 세종특별자치시 시청대로 370
I N T E R N A T I O N A L L A B O R B R I E F
ISSN 1599-8355
Vol. 14, No. 1
2015 1 월 January
01 글로벌 포커스
• 노동시장 개혁과 사회협약의 정치
03 기획특집 :
노동시장 개혁• 유럽의 노동시장 조정: 사회적 협의의 종말인가?
• 독일의 노동시장 개혁: 성과와 평가
• 양이 질을 압도하는가? 고용정책과 네덜란드의 폴더 모델
53 국제노동동향
• 영국 국가생활임금 도입의 전망과 쟁점 • 일본 최저임금제도의 현황과 과제
74 세계노동소식
〉〉〉_ 글로벌 포커스
노동시장 개혁과 사회협약의 정치 01 장홍근 (한국노동연구원 노사관계연구본부장)
〉〉〉_ 기획특집 : 노동시장 개혁
유럽의 노동시장 조정: 사회적 협의의 종말인가? 03 Lucio Baccaro (스위스 제네바대학교 교수)
독일의 노동시장 개혁: 성과와 평가 18
Matthias Knuth (독일 뒤스부르크-에센대학교 교수) 양이 질을 압도하는가? 고용정책과 네덜란드의 폴더 모델 36 Maarten Keune (네덜란드 암스테르담대학교 교수)
〉〉〉_ 국제노동동향
영국 국가생활임금 도입의 전망과 쟁점 53 정민아 (영국 셰필드대학교 사회정책학 박사과정)
일본 최저임금제도의 현황과 과제 61
김명중 (일본 닛세이기초연구소 준주임연구원)
〉〉〉_ 세계노동소식 74
월 간 / 국제노동브리프 1월호 발행인 / 방하남
편집위원장 / 박명준
편집위원 / 길현종, 김유빈, 박제성, 박찬임, 오선정, 이경희, 이정희, 황덕순 편집간사 / 박수향
발행처 / 한국노동연구원
주 소 / 30147 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 경제정책동 전 화 / 044-287-6093
인쇄인 / 송용수
인쇄처 / (주)이환디앤비(02-2254-4301) 등록번호 / 세종 라00012
등록일자 / 2003년 4월 1일 인 쇄 / 2016년 1월 15일
c o n t e n t s
1
2 0 1 6 Vol.14 No.1
글로벌 포커스
Global Focus
정부와 노사정위원회가 역사적 대타협으로 명명한 ‘노동시장 구조개선을 위한 노사정 합 의’(2015. 9. 15)가 이루어진 지 넉 달이 지났다. 그러나 대타협의 가시적 성과보다 ‘노동개혁 5대 법안’과 ‘일반해고 지침(안)’ 등을 둘러싸고 노정 간 갈등의 골이 깊어가면서 대타협 자체 가 파국으로 이어질지 모른다는 위기감이 커지고 있다. 9·15 사회협약에서 비롯하는 노동개 혁은 파국으로 귀결될 것인가?
한국이 ‘사회적 협의’의 정치가 뿌리내리기 어려운 조건에 놓여 있다는 것은 주지의 사실이 다. 낮은 노조 조직률, 기업별 노동조합 조직과 분권화된 교섭, 노사 단체의 대표성 부족, 노동 자 이익대변 정당의 부재, 노사정 간 신뢰의 부족 등등…. 그럼에도 불구하고 한국은 1990년 대 중반 이래 넓은 의미에서 ‘경쟁력 조합주의’로 분류됨직한 유형의 사회협약의 정치를 꾸준 히 시도해왔고 간헐적으로 적지 않은 성공을 거두어온 것도 사실이다. 우리 학계에서 전통적 조합주의이론보다 경제사회 주체들의 전략적 선택과 상호작용을 강조하는 ‘전략적 선택이론’
에 더 많은 관심을 둔 까닭도 여기에 있다.
국제노동브리프 이번 호 특집에서는 9·15 합의는 이루어졌지만 가야할 길이 멀고 험한 상 황에서, 선진국의 노동시장 개혁 사례들을 살펴보았다. 우리보다 앞서 노동시장 개혁을 성공시 킨 유럽 국가들의 사례를 살펴보고 시사점을 찾아보려는 노력의 일환이다. 특집에 수록된 세 편의 글은 2015년 12월 8일 한국노동연구원과 경제사회발전노사정위원회의 공동주최로 열
노동시장 개혁과 사회협약의 정치
장홍근 (한국노동연구원 노사관계연구본부장)
2016년 1월호 pp.1~2 한국노동연구원
린 ‘주요 선진국가의 노동시장 개혁과 한국의 시사점’이라는 세미나에서 발표된 논문들이다.
이 분야의 세계적 석학인 Lucio Baccaro 교수는 최근 국가부채 위기가 휩쓸고 지나간 유럽 대륙에서 국가, 기업조직, 노동조합 사이에 노동 및 사회정책을 협상하고 개발하는 방식, 즉
‘사회적 협의’가 위기에 처했다고 진단한다. 1990년대에 새로운 ‘사회조합주의’의 물결을 선 도했던 아일랜드, 스페인, 이탈리아의 사례를 검토한 그는 이들 나라에서 사회적 협의의 쇠퇴 가 명백하게 나타나고 있으며, 주된 이유를 정치적 교환을 위한 자원의 부재에서 찾고 있다.
Matthias Knuth 교수는 2000년대 독일의 노동시장 개혁과 성과와 관련하여 새로운 시각 을 제공한다. 하르츠 개혁의 성과가 폄훼되어서도 안 되지만 독일 노동시장의 긍정적 성과는 하르츠 개혁보다는 인구변동과 같은 장기적 내부 추세와 외부환경 변화, 그리고 기존 제도의 점진적 폐지, 그리고 개혁에도 불구하고 유지되어온 전통적 제도, 특히 기업의 내부 유연성을 담보해온 제도들의 장점들에 기인한 측면이 더 강하다고 주장한다.
Maarten Keune 교수는 네덜란드의 노동시장 개혁 사례를 고용정책과 사회협약 등을 중심으로 흥미롭게 분석하고 있다. 그는 네덜란드가 1980년대부터 주기적으로 사회적 협약을 체결하는 데 성공해 왔으며, 이것이 유연안정성을 바탕으로 네덜란드가 다른 나라에 비해 두드러진 노동시 장 성과를 거두는 데 일조했다고 주장한다. 여기에서 소개된 2013년 사회적 협약은 양질의 일자 리로 위기를 극복하고 보다 안전한 미래를 구축하려는 사회적 파트너들의 비전을 담고 있다.
사회적 대화나 타협과는 거리가 먼 척박한 사회정치적 토양에서 우리는 사회적 파트너들의 전략적 선택을 통해 또 한 번의 기적을 연출할 수 있을 것인가? 국가부채의 위기 상황을 헤쳐 나가는 과정에서 사회적 협의의 정치가 퇴조한 아일랜드, 스페인, 이탈리아의 사례와 이와 대 조적으로 사회적 협의의 전통 위에서 유연하고 안정적인 노동시장의 틀을 유지하는 가운데 두드러진 성과를 이어가고 있는 네덜란드의 사례는 우리에게 적지 않은 시사점을 던져 준다.
우리는 이미 1997~1998년 외환위기를 사회협약의 정치로 극복한 경험을 갖고 있다. 중장 기 구조개혁을 지향하는 현재 ‘노동시장 개혁’은 이전보다 한 단계 높은 수준의 대화와 타협 의 정치를 필요로 한다. 노사정 모두 실사구시의 자세로 현안을 풀어나가되 일자리의 질을 고 민하고 있는 선진국들을 보면서 우리의 미래를 설계해야 할 것이다.
Special Feature
기획특집 ① - 노동시장 개혁
2016년 1월호 pp.3~17 한국노동연구원
■ 도 입
본 논문은 유럽 대륙에서 ‘사회적 협의’, 즉 ‘국가, 기업조직, 노동조합 간 노동 및 사회정책 을 협상하기 위한 정책개발 방식’이 위기에 처했다고 주장한다. 사회적 협의의 쇠퇴는 일부 유로존 회원국, 특히 아일랜드, 이탈리아, 스페인의 일방적 국가부채 위기대응에서 가장 명확 하게 볼 수 있다. 유럽 국가들은 인건비를 낮춰 원가경쟁력을 다시 확보하고, 공공지출을 줄 이고, 노동시장을 자유화해 신뢰를 높이기 위해 일방적으로 개혁을 통과시켰으며, 이 과정에 서 인정사정 없이 사회연대 구조와 절차를 생략했다.
이 글에서는 사회적 협의 위기가 정부와 노동조합 간 ‘정치적 교환’의 여지가 줄어든 것에 기인한다고 본다. 개략적으로 말하면 국가부채 위기로 인해 각국 정부는 신속하고 단호하게 조치를 취해야 했으며, 사회적 중재를 위한 시간과 인내심이 거의 없었다. 이 정부들은 조합 의 지지를 요청하지 않았고, 노동조합에 강요되는 ‘희생’은 조합이 받아들이기에는 너무 광범 위했다. 국가부채 위기의 타격을 가장 많이 받은 국가에 팽배한 국가위기 분위기와 ‘외부자’
의 비용으로 ‘내부자’의 이해를 추구하는 노동조합의 정당성 문제로 인해 정부의 의지는 더욱 강화되었다.
이 글은 다음과 같이 구성된다. 첫째, 유럽 국가들 내의 정치경제적 조정에서 사회적 협의 가 수행하는 역할을 역사적으로 재구성해 보고자 하며, 이에 있어 1970년대와 1980년대 초
유럽의 노동시장 조정:
사회적 협의의 종말인가?
Lucio Baccaro (스위스 제네바대학교 교수)
반 두차례의 석유위기에 대한 대응과 1990년대의 ‘사회협약’ 경험에 초점을 두고자 한다. 그 뒤 시간에 걸친 정부와 사회적 파트너 간 ‘정치적 교환’에서의 변화를 논의하고, 2010년대 초 반의 아일랜드, 스페인, 이탈리아의 사회적 협의 쇠퇴를 간략히 조명해 보고자 한다.
■ 유럽 국가들의 사회적 협의의 궤적
사회적 협의는 미국 모델 등과 구분되는 ‘유럽의 사회적 모델’을 정의하는 특성이었다. 이는 고도로 제도화된 노사관계제도를 전제로 하며, 이 제도는 포괄적이고 대표성이 높은 이해집 단(자본 및 노동 양측), 산별 또는 국가 수준의 단체교섭, 강력히 제도화된 작업장 대표 구조 를 갖는다. 사회적 파트너십은 정부에 두 유형의 이점을 안겨주었다. 첫째, 임금 억제전략, 복 지국가 개혁, 노동시장 자유화와 같은 비인기 정책 이행을 위한 지지 확보에 도움이 되었다.
둘째, 규제의 영향을 가장 많이 받는 주체들을 직접 참여시켜 규제로 인한 문제를 효율적으로 해결하기 위한 정보를 모았다(Baccaro, 2006; Culpepper, 2008).
석유위기에 대응한 사회적 협의
1970년대에서 1980년대 초반까지 선진국들은 동시에 두 가지 위기를 맞이했다. 노동자 투 쟁성의 극적인 확대와 석유위기가 그것이다. 두 현상으로 인해 원가가 상승했고, 이익을 억 지로 창출해내야 했으며, 투자가 감소했다. 확산된 긴장을 완화하기 위해 가격이 상승하기 시 작했다. 이 시기에는 인플레이션과 실업률이 동시에 증가했고(스태그플레이션), 이는 당시 에 대세였던 경제학설(케인즈 학설)과 호환되지 않았다. 각국 정부는 임금과 물가를 낮추기 위해 필수적인 실업의 확대를 최소화하면서 인플레이션을 낮춰야 했다. 조합주의에 대한 여 러 논문은 중앙화된 교섭제도가 있는 국가(오스트리아와 스웨덴 등)가 인플레이션과 실업률 간 균형을 취하기에 더 유리하고, 분권화된 교섭구조를 가진 국가(프랑스, 이탈리아, 영국 등) 가 인플레이션에 비해 낮은 실업률을 보인다는 사실(Flanagan, Soskice and Ulman, 1983; Trantelli, 1986)을 이론적으로 역설하고, 이를 정성적으로 입증했다. 중앙화된 교섭은 노동
조합이 임금 투쟁성과 관련된 외부요소를 내부화할 수 있게 해주었다. 임금 억제는 명시적인 소득정책 또는 전국 노사정 협약, 국가 또는 심지어 기업 수준(독일, 스위스, 일본 사례)에서 의 조율된 임금교섭을 통해 이루어졌다. 즉 조율된 교섭은 유사한 결과를 보장하는 국가 수준 에서의 명시적 협의를 기능적으로 대체했다(Soskice, 1990).
사회협약의 시대
1980년대 중반부터 유럽 국가들이 인플레이션 문제로부터 자유로워지자 학계는 사회적 협의와 조합주의도 축소될 것으로 기대했다(Streeck and Schmitter, 1991). 그러나 이와 같 은 축소는 없었다(Baccaro and Simoni, 2008). 각국 정부는 경쟁력 강화라는 문제에 대응하 기 위해 사회적 협의에 계속해서 크게 의존했다(Rhodes, 1998). 임금 억제는 여전히 정책상 의 우선순위로 여겨졌으나, 더 이상 인플레이션을 억제하는 것이 아니라 외국 재화 대비 국 내 재화(및 무역 가능 용역)의 원가 경쟁력을 강화하는 것을 목표로 했다. 즉 임금 억제는 명 목상의 임금 억제라기보다 실질 임금이 노동 생산성 증가보다 느리게 성장하는 등 실질 임금 의 억제를 의미했다(Baccaro and Simoni, 2010). 또한 경쟁력 강화는 복지국가의 ‘적정규모 화’(예: 연금 접근 기준 강화 및 갱신율 축소)와 노동시장 규제의 유연화(특정 범주의 노동자 를 위한 고용보호의 축소)를 의미했다. 이와 같은 개혁 중 일부는 물가상승률을 낮추고 공공 적자와 부채를 축소하기 위한 유럽경제통화동맹(EMU) 2단계 기준에 부합해야 한다. 이는 매 우 인기가 없을 가능성이 높은 개혁이다. 분권화된 정부 또는 소수파 정권은 이와 같은 개혁 을 통과시키기 위해 필요한 의회 지지를 얻기가 어려웠다.
다수파 정권이 집권한 국가에서도 정당들은 이 정책이 선거에 미칠 후폭풍을 두려워했다.
이에 따라 필요한 변화와 관련하여 노동조합과 사용자단체와 교섭하는 것이 적절할 때가 많 았다. 아일랜드, 이탈리아, 한국에서 사회협약이 발생해 제도화되는 과정을 다룬 한 연구에서 는 다음과 같은 3대 핵심 조건을 제시했다. 먼저 국가적 긴급성에 대한 인식으로부터 추동력 이 생겨나 각 주체가 임시조치를 만들어내게 된다. 둘째, 각국 정부는 해결책으로 고려되는 사회협약과 관련하여 일방적 전략을 취하는 것이 어렵거나 바람직하지 않다는 것을 인식한 다. 이는 의회에서의 약한 입지나 일방적 조치로 인한 선거에서의 타격에 기인한다. 셋째, 노
동조합 내부 싸움에서 ‘중도파’ 조합 파벌이 보다 ‘투쟁적인’ 조합 파벌보다 우세해야 한다. 넷 째, 사회협약이 임시방편이 아니라 공적 정책결정 제도로 정착하기 위해서는 조직화된 사용 자들이 협력안을 적극적으로 지지해야 한다(Baccaro and Lim, 2007).
다수 유럽 국가(및 남아프리카와 한국 등 비유럽 국가)에서 사회협약이 체결되어 학계에 놀 라움을 안겼다. 흥미롭게도 한때 사회협약 체결에 필수적인 것으로 간주되었던 조합주의적 전제조건(중앙화되고 위계적인 이해집단)을 갖추지 못한 것처럼 보이는 국가에서 사회협약 이 체결됐다. 사회협약이 가장 먼저 체결된 국가 중 하나는 아일랜드였으며, 그 뒤를 이탈리 아, 스페인, 포르투갈 등이 따랐다. 핀란드, 네덜란드, 노르웨이 등의 국가에서도 사회협약이 체결되었고, 벨기에와 독일에서는 사회협약 체결 시도는 있었으나 실패했다. 덴마크에서는 교섭을 통한 노동시장 개혁의 여러 사례가 있었으나, 이는 노사정 3자간 교섭이 아니라 노사 양자간 교섭이었다. 조합주의 정책결정의 선봉으로 여겨졌던 스웨덴에서 사회협약은 고려의 대상이 되지 못했다(Avdagic, Rhodes and Visser, 2011).
■ ‘정치적 교환’이라는 용어의 변화
앞에서는 정부의 사회적 협의 참여 동기를 다뤘으며, 이를 정치적 자원 및 인센티브와 연관 지었다. 그렇다면 사용자와 노동조합이 정부와 협력하거나 서로 협력하는 이유는 무엇인가?
사용자와 관련하여 이를 살펴보겠다. 최근 사회협약 경험에 따르면 사회협약이 태동하기 위 해 사용자의 적극적 참여보다 중요한 것은 노동조합의 참여다. 거의 대부분의 경우 장기적 혜 택이나 집단적 성격의 혜택에 대한 노동조합의 양보가 요구되는 사회협약의 특성상 사용자 는 나서지 않고 기다리다가 더 많은 것을 요구할 수도 있지만, 사용자의 지지는 사회협약의 제도화를 위한 중요한 요소가 되었다.
노동조합과 관련하여 이를 살펴보겠다. 학술연구에 따르면 협상자 간 신뢰의 문화를 구축 하기 위해서는 문제점과 이의 해결책에 대한 공동 분석에 의존할 수 있어야 하며, 국가 규모 가 작아야 한다. 예를 들어 아일랜드의 사회적 파트너십에 대한 연구는 노사정 3자에 연구기 관을 더한 국가경제사회위원회(National Economic and Social Council)와 같은 기관이 협
상 파트너들 간 기본적 합의를 이루어내는 데 얼마나 중요한지를 보여준다(O’Donnell and Thomas, 2002).
그러나 노동조합이 사회적 협의에 참여할 의지를 갖도록 하기 위해 일종의 보상이 필요하 다는 점은 분명하다. 이와 관련하여 조합주의 관련 연구에서는 리더의 선호도와 노동자 조 합원의 선호도를 구분해 왔다. 다음 두 가지 이유로 리더들은 합의를 통한 규제에 참여하고 자 하는 인센티브가 더 클 수 있다. 리더들은 조합원보다 조직의 장기적 이익에 대한 더 명확 한 관점을 가지며, 참여로 인해 (가시성과 커리어 개발 측면에서) 더 많은 이익을 얻는다. 이 논리에 따르면 이해집단이 고도로 중앙화된 제도적 체계(예: 의사결정 권한이 제한된 숫자 의 국가 지도자에게 집중된 체계)에서 사회적 협의를 위한 환경을 제공할 가능성이 더 높다 (Schmitter, 1981).
조직의 특성과는 별개로 조직 리더의 교섭 역량은 교환 자원이 많으면 확실히 개선된다. 리 더가 다른 영역에서 교섭을 통해 이익을 보았다는 점을 입증할 수 있다면 불리한 결과가 나 올 수 있는 상황에서도 더 쉽게 조합원을 설득할 수 있다. 따라서 사회적 협의의 핵심은 ‘정치 적 교환’이다(Pizzorno, 1978). 1970년대와 1980년대에 일부 국가에서는 노동조합이 사회 적 협의를 맺기를 주저해 거의 맺지 않았으며, 이를 위한 상당한 대가(근로시간 단축이나 복 지국가 확대)를 요구했다. 1990년대 사회협약의 시대에는 사회적 협의가 점차 양보로 변하 고, 교환 자원의 가용성이 낮아졌다. 공공지출을 억제해야 할 필요로 인해 복지국가의 확대 가능성이 없어졌으며, 근로시간 단축은 더 이상 노동조합과 정부의 중요한 의제가 아니었다 (2000년대 초반 프랑스 정부는 예외).
물질적 자원의 부재는 1990년대 사회협약 시대의 보편적 특징은 아니었다. 예를 들어 아 일랜드와 핀란드의 사회협약의 경우 노동조합에는 파트너십 접근법을 지지할 명확한 물질적 인센티브가 있었다. 이들은 온건한 명목 임금안을 받아들였지만, 정부는 소득세 감면을 통해 근로자의 세후소득을 높였다. 이는 세금의 GDP 대비 비중을 줄여도 경제성장으로 재정유입 규모가 늘어나는 범위까지만 실행 가능했으나, 이 접근법이 해당 협상안에 대한 조합의 지지 를 강화하는 데에 도움이 된 것은 확실하다.
그러나 다른 사례에서 노동조합을 위한 ‘보상’에는 정부의 제도적 인정, 이와 같은 인정과 관련된 자원(조직적 및 상징적 자원), 공공정책의 내용을 구성할 수 있는 권한이 포함됐다.
노동조합은 참여를 통해 개혁의 날카로운 부분을 무디게 만들었으며, 조합원들의 손해를 최 소화했다. 예를 들어 정책 개혁에서 가장 타격이 큰 부분이 개혁되는 것을 방지했으며, 가장 중요한 것은 산업 및 공공부문 고령 근로자들이 불안정한 계약이 아닌 무기 고용계약을 갖 도록 하는 등 일부 핵심 조합원이 확보한 권리를 보호한 것이다. 예를 들어 이탈리아와 스 페인에서는 1990년대에 노동조합과의 연금개혁 협상이 있었다. 이 개혁의 특징은 고령 근 로자를 위한 관대한 기득권보호 규정이다. 이 근로자들은 개혁을 적용받지 않았지만, 젊은 근로자들은 개혁의 부담을 고스란히 떠안게 되었다. 마찬가지로 양국에서 노동시장 자유화 개혁으로 기간제 근로자 및 비정규직 근로자의 고용보호가 축소된 반면 정규직 계약을 체결 한 근로자는 개혁의 적용을 받지 않았다.
그러나, 이와 같은 제한된 정치적 교환은 점차 흐지부지되었다. 이와 같은 현상은 2010년 부터 유로존에서 불거진 국가부채 위기에서 명확하게 나타났다(Armingeon and Baccaro, 2012). 높은 경상수지 적자를 특징으로 하는 일부 유럽 국가(이탈리아의 경우 높은 공공부 채)는 국제 금융시장으로부터 적자를 메울 자금 제공을 거부당하는 등(고금리 자금 제외) ‘갑 작스러운 중단’ 사태를 맞이했다(Merler and Pisani-Ferry, 2012). 이 국가의 정부(위기 발생 순서로 그리스, 아일랜드, 포르투갈, 스페인, 이탈리아, 키프로스 순)는 단시간에 급진적인 긴 축 패키지를 도입해야 했으며, 이는 임금 삭감(예: 공공부문 임금), 세금 인상, 공공지출 축소, 단체교섭 분권화 등을 포함했다. 많은 국가에서 위기감으로 인해 정부의 의지가 강화됐으며, 각국 정부들은 몇 달 뒤 효력을 발휘할 정책개혁안을 통과시킬 수 있었다. 노동조합이 감수 해야 할 희생은 노동조합의 역량을 넘어섰다. 많은 사례에서 정부는 노동조합의 협력을 요청 조차 하지 않았다. 조합은 ‘특수 이해집단’으로서 이의 위기대응 참여가 정책조정의 효율성을 저해할 것뿐 아니라 외부자(노조 대표성이 전혀 없는 자)보다 내부자(노조가 대표하는 자)를 과도하게 우대해 조정의 비용의 공평한 분산을 저해할 것으로 인식되었다.
이하에서는 아일랜드와 스페인의 사례를 다루며, 이탈리아의 사례는 보다 간략히 다룬다.
■ 국가별 사례: 아일랜드, 스페인, 이탈리아
1)아일랜드의 위기는 비교적 관점에서 볼 때 매우 심각했다. 2008년에서 2010년까지 명목 GDP는 17% 감소했으며, 실질 GDP는 11% 감소했다. 실업률은 2007년 4.5%에서 2010년 13.5%로 3배 증가했다(European Commission, 2011: 10). 아일랜드의 재정조정액 208억 유로는 2010년도 GDP의 13%에 해당하는 액수로서 사상 최고액이다(Whelan, 2011: 7).
아일랜드 정부는 2011년 1월까지 금융위기를 바로잡기 위해 460억 유로(GDP의 29%)를 지출했으나 이 시도는 실패했다. 공공적자와 공공부채가 급증했음은 당연하다(Kelly, 2010; Whelan, 2011).
2009년 초 금융채권단이 조직된 뒤 정부는 공공부문 임금을 삭감하고 공공지출을 축소해 재정상황을 개선하고자 했다. 정부는 긴축안에 대한 동의를 얻기 위해 먼저 잘 구축된 사회적 협의 채널에 의존했다. 아일랜드에서는 1980년대 후반 이후 노사정 3자간 협상을 통해 정책 결정이 이루어졌다.
한편 민간기업들은 임금을 동결하거나 명목 임금을 삭감하기 위해 국가 협약의 ‘지급 불능’
조항에 의존했다. 공공부문에는 이와 같은 조항이 없었으며, 중도주의 공화당과 녹색당 연대 를 통해 집권한 정부의 유일한 선택은 노동조합을 설득해 7.5%의 특별연금세에 합의토록 하 는 것이었다. 이는 7.5%에 해당하는 일방적인 임금 삭감으로 이어졌다(Sheehan, 2010). 노 동조합이 사회적 파트너십의 전통에 따라 협상하는 대신 시간을 끌자 정부는 일방적으로 이 와 같은 삭감안을 이행하기로 결정했다.
이와 같은 결정에도 불구하고 노동조합은 ‘사회연대’ 협약을 요구했으며, 이를 통해 공공부 문 근로자의 명목임금 인하 대신 12일의 무급휴가를 갖는 안을 제안했다(McDonough and Dondon, 2010: 555). 한때는 이를 기반으로 합의에 이를 수 있을 것처럼 보였으나(Regan, 2011), 정부는 마지막 순간에 갑자기 입장을 변경하여 노동조합과 협약을 체결하는 대신 평 균 15%의 일방적 임금 삭감을 주장했다. 이 삭감안은 2009년 11월 예산안에 포함되었다.
휴일과 임금 삭감을 교환하는 노동조합의 제안은 공분을 자아냈다. 이는 방만한 공공부문
1) 이 부분은 Armingeon and Baccaro(2012) 참조.
근로자가 국가가 공공서비스가 절실히 필요한 시기에 더 많은 여가를 즐기겠다는 무책임한 요구를 하는 것으로 해석되었다. 이와 같은 제안에 대한 여론이 좋지 않자 정부가 막판에 돌 아선 것으로 보인다. 근로자 시위를 조직하여 저항하려던 노동조합의 시도는 완전히 실패했 다.
중앙화된 교섭이 실패하자 1987년 이후 처음으로 2010년 단체교섭이 분권화되어 기업 수 준에서 교섭이 이루어졌다. 그러나 국가 차원에서 정부 및 사용자와 교섭하는 것에 대한 전략 적 대안이 없었던 노동조합은 상반기에 2개의 전국 협약을 타결했다. 한 가지 안은 민간부문 에 적용되는 것이었다. 노사정 3자는 분권화된 단체교섭을 위한 중앙화된 권고안을 공동 발 표할 것에 합의했으며, 이러한 방법으로 임금 조정력이 회복되었다. 두 번째 안은 공공부문에 적용되었다. ‘크로크 파크(Croke Park)’ 협약으로 알려진 이 협약으로 정부는 향후 공공부문 임금 삭감을 되풀이하지 않고, 인력 자연 감소를 통해서만 임금을 인하할 것에 동의하고, 노 동조합은 향후 4년간 노사관계의 평화를 보장했다. 조합은 또한 생산성을 높이기 위한 작업 장 개혁 의제를 적극적으로 지지하고 촉진할 것에 동의했다. 2건의 산별 협약 중 공공부문 협 약은 현재까지의 협약 중 가장 중요한 것이었다. 노조 조직률은 민간부문에서 수십 년간 하락 해 겨우 20% 수준이었던 반면 공공부문에서는 약 80%였다(D’Art and Turner, 2011).
그러나 아일랜드의 재정 문제는 크로크 파크 협약으로 전혀 해결되지 않았다. 2010년 말 금융 대출에 대한 정부의 2년 보증 만료 시점이 가까워지고 아일랜드 금융기관들이 금융기관 간 시장에 접근할 수 없다는 것을 인식하자 상황은 악화일로를 걸었다. 정부는 금융원조를 위 해 EU, UCB, IMF의 문을 두드려야 했다. 11월에 850억 유로 규모의 구제금융안이 준비되었 다. 이에는 금융부문의 자본구성 재편과 구조조정 조치, 4년 내 150억 유로 규모의 재정건실 화를 달성하기 위한 노력(지출 축소와 세금 인상), 노동시장과 연금체계와 관련된 폭넓은 구 조적 조치가 포함되었다. 퇴직연령은 68세로 대폭 높아졌다. 최저임금은 12%(1유로) 인하됐 으며, 저임금 부문에서 최저임금 결정을 위한 제도적 메커니즘이 완화됐다. 실업수당이 삭감 되었으며, 노동시장 활성화 조치가 강화됐다. 마지막으로 일부 자유업에 대한 접근 조건이 완 화됐다(European Commission, 2011).
스페인도 미국의 그림자 금융부문 붕괴에 이은 글로벌 경제위기의 타격을 많이 받았다.
GDP가 2009년에 3.9%, 2010년에 0.4% 감소했다(IMF, 2010: 41). 위기가 노동시장에 미
친 영향은 컸으며, 실업률은 2008년 11.3%에서 2010년 20%로 높아졌다. 청년과 여성이 가 장 많은 영향을 받았다(IMF, 2010: 8; OECD, 2010: 24). 아일랜드에서와 마찬가지로 위기 는 거대한 부동산 거품이 꺼지면서 발생했으며, 이로 인해 2000년대 스페인의 성장동력이었 던 건설부문이 대폭 축소됐다. 또한 유로존 변방의 다른 국가들과 마찬가지로 스페인도 경쟁 력 문제를 겪고 있었다. 스페인의 명목 물가 및 임금은 핵심 유로존 국가보다 빠르게 상승해 왔으며, 이는 2000년의 대외채무 문제 확대에 기여했다(OECD, 2010: 23).
정부의 초기 위기 대응은 아일랜드와 매우 달랐다. 사회주의 정부는 위기의 악영향에 대응 하기 위해 재정확대정책을 펼쳤다. 가장 중요한 조항 중 하나는 실업수당의 확대였다. 재량지 출은 자동안정장치의 효과와 맞물려 공공적자의 대폭 증가를 야기했다. 공공적자는 2009년 GDP의 11.2%, 2010년에는 9.3%를 차지했다(IMF, 2010: 41).
스페인 초기 대응의 또 다른 특성은 사회주의 정부의 사회적 협의 의지였다. 이는 2000년 대 스페인 정치경제의 중요한 특성 중 하나였다. 이와 같은 최근의 전통에 따라 2008년 7월 29일 노사정은 ‘경제위기에 대한 공동 정책대응에 적용되는 원칙 선언문’에 서명했으며, 이를 통해 고용정책, 단체교섭, 사회적 보호에 있어 공동의 행동을 취할 것을 약속했다.
노사정의 사회적 대화 의지 천명에도 불구하고 중요한 변화가 나타나기 시작했다. 첫 번째 로 이와 같은 현상이 나타난 것은 2009년의 일이었다. 2002년 이후 처음으로 사회적 파트너 간 임금 지침에 대한 연례 중앙협약 교섭이 실패한 것이다.
위기에 대한 사회주의 정부의 대응은 2009년 말 크게 변화했으며, 2010년 주변 국가들의 재정상황의 지속가능성에 대한 불신이 높아지고, 이와 같은 불신이 스페인의 공채 신용부도 스와프 가격에 반영되자 이와 같은 변화는 더욱 뚜렷해졌다(IMF, 2010: 6). 정부는 국제 금 융시장에서 신뢰를 되찾기 위해 지난 2년간의 확장조치 중 다수를 철회했고, 공공지출을 축 소했으며, 노동시장과 연금제도 구조개혁에 착수했다. ‘위계의 그림자’ 아래 일방주의와 조합 주의를 혼합한 정책 프로세스가 사용되었다(Visser and Hemerijck, 1997). 정부는 사회적 파 트너들과의 협상에 엄격한 기한과 일정을 적용했다. 노동조합과 기업이 정해진 기한 내에 합 의에 도달하지 못하면 정부는 일방적으로 개혁안을 비준하거나 시행령을 제정했다.
2010년 1월 정부는 포괄적인 재정조정 프로그램의 일환으로 연금수당의 산정 기준을 15 년에서 25년으로 늘리고, 정년을 65세에서 67세로 늘리는 제안을 발표했다. 재정조정을 위
한 정부의 입장 변경은 공공부문 채용 일부 중단과 함께 진행됐다. 이어 공공부문 평균 임금 5% 인하 등의 보다 적극적인 조치가 시행됐다. 노동조합은 2010년 6월 공공부문 시위를 조 직해 이에 반대했다. 같은 달에 사회적 파트너들이 이와 관련한 합의에 실패하자 정부는 일방 적으로 고용보호법 개혁안을 발표했다. 개혁안에는 부당해고 퇴직수당 축소, 공정해고 기준 완화, 기업의 단체협약 선택안 확대 등이 포함됐다. OECD와 IMF는 이와 같은 개혁안을 재정 지속가능성으로 가는 중요한 단계로 평가했다(OECD, 2010; IMF, 2010). 노동조합은 2010 년 9월 말 총파업을 조직해 이에 대응했으나, 파업 참여율은 고르지 않았다. 산업부문의 대응 이 서비스부문보다 빠르고 거셌다. 노동조합 운동으로도 입법 개혁을 거스를 수는 없었다.
2010년 12월 신자유주의를 명확히 지향하는 새로운 정부 개혁안이 도입됐으며, 이번 개혁 안도 스페인에 대한 국제 금융시장의 신뢰를 회복하기 위한 것이었다. 개혁안에는 실업 연장 폐지, 기업세율 인하, 부분적 민영화가 포함됐으며, 이 모든 안이 일방적 개혁이었다.
그러나 스페인에서 사회적 협의가 완전히 사그러든 것은 아니었으며, 2011년 2월 노사정 은 ‘성장, 고용, 연금 보장’에 대한 사회협약을 체결했다. 협상된 연금개혁이 협약의 중요한 부분이었으며, 노동조합은 이를 통해 1년 전 파업의 대상이었던 몇 가지 조항을 수락했다.
그 대가로 청년 근로자와 장기실업자를 채용하는 기업의 사회보장기여금을 낮추고 실업수 당 지급이 중단된 실업자를 위한 월 보조금 400유로를 지급하는 등 고용안정성 개선조치를 보장받았다.
이후 몇 달간 사회적 파트너들이 단체교섭협약 개혁에 대한 합의에 이르지 못하자, 정부는 2011년 6월 10일 시행령을 통해 이에 개입했다. 이와 같은 개혁의 핵심은 기업 계약이 더 높 은 수준의 계약을 합법적으로 우회할 수 있는 상황을 확대하는 것이었다. 또한 계약갱신을 위 한 최대 기한(8개월에서 14개월)이 기간이 지나면 중재와 조정을 통해 분쟁을 해결하는 내용 도 개혁에 포함됐다.
2011년 여름 국가부채 위기는 더욱 심화됐고, 유로존에서 세 번째로 이탈리아가 위기를 맞 이했다. 사태의 전개는 다른 국가들과 유사했다. 채무 불이행에 대한 우려가 증폭되자 이탈리 아를 포함해 재정적으로 취약한 국가들이 발행한 채권이 금융시장에서 푸대접을 받았다. 그 결과 이탈리아 10년 만기 국채의 금리가 치솟아 연 7%를 돌파했고, 독일 국채 스프레드가 5% 이상 올랐다. 금리 인상으로 인해 이탈리아 공공부채 서비스 비용이 높아졌으며, 이탈리
아의 재정 포지션이 악화되어 공공지출을 줄이고 기초재정 흑자를 확대해야 했다.
이탈리아 정계는 다른 국가와 유사한 위기 대응을 보였다. 정부의 중도 우파당은 야당의 지 지를 받아 2011년 여름 긴급긴축안을 통과시켰다. 이와 같은 조치에도 불구하고 이탈리아 채권은 계속해서 압박을 받았다. 긴장이 가중되자 2011년 가을 정부의 입장이 바뀌었다. 중 도 우파 정부는 기술관료 정부로 바뀌었으며, 이 정권은 중도 우파, 중도파, 중도 좌파의 대규 모 연대의 지지를 받았다. 새로운 정부는 유럽 엘리트의 분명한 지지를 받으며 철저한 노동시 장 프로그램과 상품시장 자유화에 착수했다.
기술관료 정부는 사회적 파트너들과의 사회적 협의를 피했으며, 일방적 개혁 통과 역량을 강조했다. 구조개혁은 경제적 효율성을 개선하고 이탈리아 노동시장의 ‘내부자’와 ‘외부자’ 간 균형을 되찾기 위해 필요한 것으로 간주됐다. 정부는 급진적인 연금개혁을 통과시킬 수 있었 다. 이 개혁에는 퇴직연령을 높이고 고령자연금을 폐지하며, 1990년대 개혁 전에 노동시장에 편입됐던 퇴직자의 연금수당 산정에 납부한 분담금을 비례적용하는 방법을 적용하는 안이 포함됐다. 그러나 정규직 근로자를 위한 고용보호 법안과 관련해서는 정부가 여당의 반대에 부딪혀 당초 제안을 수정해야 했다. 경영상의 이유로 해고된 근로자의 복직 가능성을 폐지했 던 안이 수정되어 부당한 것으로 간주되는 경영상의 이유로 인한 해고 결정 시 법원에서 금 전적 보상이나 복직 여부를 결정하는 원칙이 다시 도입됐다.
매우 긴급한 외부적 상황(국채위기)으로 인해 기술관료 정권조차 이탈리아의 고용보호법안 을 단호하게 개혁할 수 없었던 것처럼 보였으나, 중도 좌파 정부는 2015년 봄 결정적인 개혁 안을 승인했다. 사용자단체의 강력한 지지와 모든 노동조합의 반대 속에서 경영상의 이유로 인한 부당해고 근로자의 복직 가능성이 일방적으로 폐지됐다. 새로운 기준은 신규 고용계약 에 적용되었고, 기존 근로자는 기존 규정에 의해 보호를 받았다. 신규 고용보호제도는 머지않 아 이탈리아의 인력 전체에 적용될 것이다. 이 개혁은 보호의 대상을 일자리에서 근로자와 고 용가능성으로 변화시키기 위한 야심찬 노동시장 개혁사업의 일환이었다. 이탈리아에서는 이 전에 배제됐던 근로자 범주까지 실업보험을 확대하고 적극적 노동시장 정책을 강화하기 위 한 조치는 시행되었으나, 공공적자를 억제해야 해서 공적자금이 부족한 관계로 북유럽 스타 일의 유연안정성을 제도화하고자 하는 노력은 실현하지 못하고 있다.
■ 결 론
이 글은 지난 몇 년간 유럽에서 사회적 협의가 쇠퇴했다고 주장한다. 이 글은 국가부채 위 기 이후 아일랜드, 스페인, 이탈리아의 상황에 초점을 두었으나, 사회적 협의의 위기는 이 국 가들에만 국한되지는 않는다. 예를 들어 독일에서 2000년대 초반에 있었던 주요 정책개혁 인 하르츠 개혁은 노동조합의 반대에도 불구하고 정부가 일방적으로 도입한 바 있다(Hassel and Schiller, 2010).
사회적 협의의 쇠퇴는 몇 가지 요인에 기인한다. 첫째로 재정조정(공공지출 축소)의 규모가 노동조합의 적극적 참여를 이끌어내기에는 너무 컸다. 이와 연관성을 갖는 두 번째 요인은 노 동조합의 협력을 이끌어내기 위한 인센티브로 지급할 교환 자원의 가용성이 크게 낮아졌다 는 점이다. 셋째, 사회적 협의의 정당성이 감소했다. 국가적 위기에 직면한 정부에 사회적 협 의는 너무 느리고 비효율적인 것으로 인식되는 경우가 많다. 또한 노동조합과 사용자단체의 조직적 강점이 줄어 전반적으로 근로자와 기업을 대표할 수 있는 역량이 제한되었다. 대신 이 들은 ‘특수 이해집단’으로서 이의 공공정책 참여가 비교적 보호를 많이 받는 ‘내부자’로부터 노동시장에서 보호받지 못하는 ‘외부자’에게로 부당하게 부담을 전가하는 것으로 인식되고 있다.
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Special Feature
기획특집 ② - 노동시장 개혁
2016년 1월호 pp.18~35 한국노동연구원
■ 도 입
2003년 독일에서는 자국이 ‘유럽의 병자’라는 자조적 논의가 있었다(Sinn, 2003). 정부의 자료에 따르면 당시 실업자는 440만 명(실업률 10.5%)이었으며(청년 실업률 9.9%), GDP는 0.4% 감소했고(2003년 기준, 전년대비 수치), 55세에서 65세 미만까지의 실업률은 약 40% 로 스페인보다 약간 낮은 수준이었다. 실업률은 30년간 불황기에는 상승하고 활황기에는 이 전 수준을 회복하기에는 너무 소폭 하락함에 따라 단계적으로 상승했다.
2003년 11월 경제학 교수 한스 베르너 진(Hans-Werner Sinn)이 관련 연설을 하기 1년여 전에, 당시 게르하르트 슈뢰더(Gerhard Schröder)가 임명하고 폴크스바겐(Volkswagen)의 페터 하르츠(Peter Hartz) 인사 담당 이사가 지휘한 위원회가 공공고용서비스, 실업자 수당체 계, 적극적 노동시장 정책체계 개혁 제안을 발표했다. 하르츠 위원회의 제안에는 이미 통과된 법률도 일부 있었지만, 핵심적 부분인 수당의 구조조정은 여전히 의회 협상 단계에 있었다.
따라서 독일 경제와 노동시장에 대한 한스 베르너 진 교수의 부정적 전망이 정치적 의도로부 터 자유로운 것은 아니었으나, 이의 목적은 개혁의 시급성을 강조하는 것이었다. 수당 개혁안 은 크리스마스 연휴 직전에 통과됐으나, 신규 수당 수혜자를 위한 서비스 이행구조에 관한 협 상에 그로부터 1년이 더 소요되어 2005년 1월이 되어서야 개혁이 전면 이행됐다.
모든 생산가능연령의 수당 수혜자가 규정의 적용을 받게 됨에 따라 2005년 정부 실업률 Matthias Knuth (독일 뒤스부르크-에센대학교 교수)
독일의 노동시장 개혁:
성과와 평가
통계는 13%까지 치솟았으나, 2006년에는 추세가 달라지기 시작했다. GDP가 3.9% 증가했 고 실업률은 12%까지 떨어졌으며 이후 계속해서 하락세를 보여 2014년 7.6%를 기록했다.
2005년 대비 실업자는 거의 200만 명이 줄었으며(최고치 대비 60% 수준), 국제 표준인 유 럽연합 통계청(Eurostat)의 수치에 따르면 독일의 실업률은 절반 이상 감소했다. 전반적으로 일자리는 340만 개가 늘었으며, 370만 개의 일자리가 사회보험 적용을 받게 되었다. 이는 이 전에 보호를 받지 못했던 일부 일자리가 사회보험 적용을 받게 되었음을 시사한다. 2008년 의 금융위기에 이어 2009년에 GDP가 5.1% 대폭 축소됐으나 긍정적인 고용 및 실업 동향은 정체되었을 뿐 부정적으로 돌아서지는 않았으며, 2010년부터 다시 긍정적 추세가 계속되었 다. 이 모든 성과가 실업률이 증가했던 1990년대와 유사한 경제성장 수준에서 달성되었다는 점은 고무적이다.
이를 요약하면 독일은 30여 년간 주기적으로 실업률 증가를 기록한 뒤 노동시장 정책을 근 본적으로 개혁했고, 이로 인해 즉시 부정적 추세를 반전시킬 수 있었다. 다른 국가의 전문가 들과 정치인들이 구체적인 개혁의 내용에 관심을 갖고 유사한 조치를 도입하고자 하는 것도 당연하다.
그러나 독일의 전례를 따르면서 주의해야 할 사항이 몇 가지 있다.
첫째, 독일 노동시장에 여전히 존재하는 어두운 면을 간과해서는 안 된다. 장기실업자는 약 100만 명 정도로 유지되고 있다(표 1 참조). 보조금이 없는 일자리를 구해 장기실업을 벗 어날 확률은 월 약 1.5%이며, 단기실업에서 벗어날 확률은 이보다 6배 높다(Bruckmeier et al., 2015). 독일 기업의 3분의 1만이 장기실업자를 채용대상으로 고려한다(Moertel and Rebien, 2013). 저임금 노동자의 비중은 개혁 전에 높아졌다가 이후 낮아지고 있으며, 이를 시정하기 위한 시도를 평가하기에는 너무 이르다(p.22 ‘임금결정 메커니즘’ 참조). 개혁으로 인해 비정규 파견고용 및 사회보험을 적용받지 않는 단기 파트타임(미니잡) 등 2개 유형의 비정규고용이 확대되었으나(p.24 ‘노동시장 주변의 규제완화’ 참조) 역설적이게도 전반적 노 동이동은 감소해 노동시장의 역동성이 낮아졌다.
둘째, 독일 노동시장의 긍정적 변화가 개혁과는 무관하며 장기적 내부 추세(인구학적 추세 등)와 외부환경 변화(글로벌 시장 등)에 기인할 가능성을 고려해 보아야 한다(p.20 ‘관련 거 시경제적 변화’ 참조).
셋째, 독일 노동시장 변화와 연관성을 가질 수 있는 개혁이 더 있다. 따라서 본 연구에서 하 르츠 개혁만을 다루지는 않을 것이다(p.21 ‘연금개혁과 ‘노동 연장’ 의제’ 참조).
넷째, 의도적 개혁이 아닌 기존 제도의 점진적 폐지로 인한 중요한 제도적 변화가 존재한다 (p.22 ‘임금결정 메커니즘’ 참조).
마지막으로 독일 노동시장 성과의 일부 긍정적 특성(낮은 청년실업률이나 금융시장 위기를 성공적으로 견뎌낸 것 등, p.29 ‘전통적 장점의 증진 : 기업의 내부 유연성’ 참조)은 최근의 개 혁이 아니라 개혁에도 불구하고 계속해서 유지되어 온 일련의 제도에 기반한다.
■ 관련 거시경제적 변화
독일의 개혁과 이로 인한 긍정적 효과를 보다 상세히 분석하기 전에 긍정적인 노동시장 변 화를 뒷받침하는 근본적 거시지표들을 살펴볼 필요가 있다. 첫 번째로 고령화를 언급하고자 한다. 대부분은 이를 문제점으로만 보지만 이는 단기적으로는 실업문제의 해결책이 될 수 있 다. 1998년 이후 독일 생산가능인구(일반적으로 15세에서 65세 미만까지로 정의됨)는 감소 해 왔다. 처음에는 노동시장 참여 확대가 이를 상쇄했다. 그러나 2006년 이후 생산가능인구 가 감소해 왔으며(Fuchs et al., 2011) 이는 실업률 감소세의 시작 시기와 정확히 일치한다.
두 번째로는 2006년 이후 잉여 일자리 감소세(경제 전체의 연간 유급 근로시간 수)의 중단 또는 반전을 들 수 있다. 1990년대 후반 GDP 성장률은 2005년 이후와 유사했으나 노동량은 감소했으며, 이는 생산성 성장의 둔화로 설명할 수 있다(Klinger and Weber, 2014). 이는 노 동량과 고용에 유리하지만, 장기적으로는 독일의 경쟁력을 악화시킬 수 있다.
마지막으로 취업자1)의 주당 평균 근로시간은 장기적 감소세를 보인다. 연구기간 동안 전일 제 근로시간의 감소가 거의 없었으므로 이와 같은 감소세는 근무시간이 매우 짧은 비정규직 (소위 미니잡, p.24 ‘노동시장 주변의 규제완화’ 참조)을 포함한 비정규직 일자리의 비중이 늘 어나고 있음을 반영한다. 근로시간 추세는 여성의 노동시장 참여가 늘어나고 있음을 보여준
1) 현재 약 1,370시간(한국의 경우 2020년까지 1,800시간으로 이를 낮추는 것이 목표다)
다. 서독에서 여성은 어린 자녀들의 어머니로서 비정규직의 형태로 일하며, 이에 따라 남성 가장 모델을 수정했을 뿐 이를 극복하지는 못했다. 동독에서 지속되는 여성고용 패턴은 이와 다르며, 이는 여성의 가능성에 대한 인식이 문화적으로 형성된다는 것을 보여준다.
요컨대 적당한 수준의 경제성장이 꾸준히 이루어지면서 조금씩 커진 노동의 파이는 작은 조각으로 나뉘어 점차 축소되는 인력에게 분배되어 왔다. 이는 개혁의 효과에 기대지 않고 고 용이 늘어나고 실업이 감소하는 현상을 설명한다.
■ 연금개혁과 ‘노동 연장’ 의제
독일의 개혁에 대한 국제적 인식은 주로 2002년에서 2005년까지 하르츠 개혁에 초점이 맞춰져 있으나, 연금개혁은 간과되거나 별도 논의로 다뤄지는 경향이 있다. 연금개혁은 점진 적이고 장기적인 성격으로 인해 그 시기를 정확히 기술하기 힘들다. 입법, 이행, 점진적 효과 는 거의 40년에 걸쳐 이루어지고 있으며, 가장 최근의 개혁 이행이 2029년에 완료되기 전에 다른 변화가 도입될 것이다. 관련 법안이 처음으로 통과된 것은 1989년의 일이었으며, 정권 과 관계없이 개혁의 방향은 그대로 유지되었다. 정치적 반대를 관리 가능한 수준으로 유지하 기 위해서는 연금개혁에 대한 장기적 접근법이 반드시 필요하다. 법안이 논의 및 통과될 당시 에는 아무도 즉각적인 영향을 받지 않아야 한다.
보완적 개인연금 및 기업연금제도가 있지만, 의무적 공적연금제도는 여전히 생산가능인 구의 절대다수에 적용되며, 많은 퇴직자의 노년 수입에서 큰 부분을 차지한다(Institut für Demoskopie Allensbach, 2013). 따라서 공적연금제도의 변경은 은퇴 결정에 큰 영향을 미 친다. 기술적으로 너무 상세한 논의를 피하기 위해 연금개혁을 다음 두 단계로 대략적으로 구 분해볼 수 있겠다. ① 조기퇴직(예: 법적 연금개시연령 이전)으로 가는 다양한 경로의 축소,
② 2029년까지 법적 연금개시연령을 65세에서 67세로 높이는 안이 그것이다. 후자는 2012 년이 되어서야 출생 코호트당 1개월 연장을 통해 점진적으로 효력을 발생하기 시작했다. 따 라서 현재 나타나는 은퇴행동의 변화는 주로 1단계(조기퇴직의 축소)와 관련되어 있다. 과거 조기퇴직은 60세에 가능했지만(장애인 근로자는 여전히 60세를 적용), 현재는 63세에 퇴직
해야만 장기 연금 가입자 자격을 인정받을 수 있다.
55세 이상 근로자의 고용률은 2000년 37%에서 현재 65%까지 높아졌다. 이는 덴마크와 영 국보다 높은 수준이며, 스웨덴, 노르웨이, 스위스로 구성된 선두집단을 곧 따라잡을 것으로 보인 다(Knuth, 2015, 그림 4 참조). 이와 같은 변화는 연금개혁에만 기인하는 것은 아니다. 이는 전 반적인 고용률이 증가하고 생산가능인구가 줄어들어야만 일어날 수 있는 변화였다. 사실 연령 이 높은 근로자에게 유리한 상황이 된 것은 전적으로 고용 성장에 기인한다(Knuth, 2015, 그림 1 참조). 기업의 높아지는 인력 수요에 부합할 수 있었던 젊은 근로자가 충분치 않았다. 그 결과 청년실업률이 높아지지 않고도 고령 근로자의 고용률이 높아질 수 있었다. 청년층이나 실업자 의 채용에 비정규직 임금보조를 묶는 점진적 퇴직제도가 이와 같은 변화를 촉진했다.2)
고령 장기실업자가 취업을 할 수 있도록 지원한 놀라운 정부사업(Knuth, 2014)에도 불구 하고 고령 근로자의 채용 가능성이 청년 근로자 및 중간 연령의 근로자에 비해 낮은 현상은 거의 개선되지 않았다(Brussig and Eggers, 2014). 즉 고령 근로자의 고용률 증가는 이들이 기존 일자리를 유지하는 기간이 길어진 것에 주로 기인했다. 이전 세대보다 임금근로에 종사 하는 고령 여성 가장이 많아졌으며, 이들이 남성과 마찬가지로 일자리를 유지한 것이 이와 같 은 변화에 기여했다.
■ 임금결정 메커니즘
제도의 점진적 폐지에도 불구하고 제도개혁뿐 아니라 ‘비개혁’도 제도적 변화를 촉진했다.
독일의 임금결정은 단체교섭을 통해 이루어진다고 말할 수 있다. 통독 이후 서독의 노사관계 시스템은 동독에 완전히 뿌리를 내렸다.3) 따라서 동독의 단체교섭률은 처음부터 더 낮았으
2) 35년간 보험료를 납부하면 영구 보험료를 차감하고 연금을 청구할 수 있다. 2014년에 차감 없이 45년 뒤에 연금을 청구하는 안이 도입됐다(Knuth, 2015).
3) 이는 1989년까지 동독의 국가 주도적 노동조합주의의 전통에 기인할 수 있다. 이로 인해 사람들 은 조합을 불신하게 되었고, 1990년의 통독 이후 고용시스템의 깊은 단절이 야기됐으며, 소규모 기업들은 서독 본부 또는 주계약업체에 크게 의존하는 구조가 형성됐다.
며, 통독 이후 독일 전체의 단체교섭률이 낮아지기 시작했다. 이로 인해 임금격차가 확대되었 으며 저임금 일자리의 비중이 높아졌다. 저임금 일자리의 비중은 서독보다 동독에서 훨씬 높 다(Kalina and Weinkopf, 2015). 특히 특정 서비스부문에서의 단체교섭에 의한 임금결정 메 커니즘이 약해 산업부문과 서비스부문 간 임금격차가 커지고 있으며, 전반적으로 임금이 침 체되고, 심지어 2004년에서 2006년 사이에는 실질임금 손실이 기록됐다. 임금삭감은 하르 츠 개혁이 이루어진 시점보다 훨씬 더 먼저 시작됐다. 개혁이 근로자들을 위협하는 효과를 가 져와 낮은 실질임금 성장기를 연장한 것으로 보인다. 2008년/2009년 금융위기도 같은 효과 를 가져와 실질임금이 2010년에서야 1999년 수준으로 회복됐으며 이후 성장세를 보였다.
독일의 단위 인건비가 유로존 국가들에 비해 낮다는 점은 유로존의 불균형에 기여해 왔다 (Niechoj et al., 2011). 경제성장이 대규모 수출흑자를 통해서만 달성될 수 있다면 독일은 임 금 억제를 통해 글로벌 시장에서의 경쟁력을 높여왔다고 볼 수 있다. 그러나 임금 정체는 서 비스부문에서 가장 두드러졌으며, 서비스부문의 낮은 인건비로 수출 제조업의 가격 우위를 실현하는 방법을 보여주기 위한 시도들(Dustmann et al., 2014)은 그리 설득력을 갖지 못한 것으로 보인다. 이를 위해서는 글로벌 시장에서 독일의 주요 수출제품의 가격 탄력성을 입증 하고, 인건비 우위가 수익 증가가 아닌 가격 하방침식(price undercutting)으로 이어졌음을 입증해야 했다. 더 높은 임금과 국내소비 활성화를 통한 대안적 성장전략이 더 많은 고용을 창출하고 경제불균형을 개선했을 것이라는 주장도 있었다(Herzog-Stein et al., 2013).
임금삭감과 임금격차 확대는 독일의 상황을 감안하여 고려되어야 한다. 독일은 스칸디나비 아 국가들과 마찬가지로 사회적 파트너들의 단체교섭 자율권에 의존해 임금을 결정해왔으므 로, 법정 최저임금이라는 개념을 꺼렸다. 부문별로 효력확장(erga omnes)이 가능했으나, 대 표할 수 있는 단체협약 없이는 이와 같은 효력확장도 불가능했다(Knuth, 2012). 노동조합이 특정 부문에서 더 이상 임금결정에 영향력을 발휘할 수 없다는 것을 인정하기까지 긴 시간이 걸렸다. 노동조합들이 법정 최저임금 의제를 도입한 후에도 사회민주당과 기독교민주당 연 립정부가 2013년에 이를 연대협약에 포함시켜 정부사업으로 도입하기까지 또 몇 년이 더 소 요됐다. 이의 뒤를 이은 입법은 사용자단체들의 지속적인 반대에 부딪혔다. 그럼에도 불구하 고 2015년 1월 시간당 8.50유로의 법정 최저임금이 일부 예외사항과 함께 발효됐다(Knuth, 2015). 도입 후 채 1년이 되기 전에 최저임금 관련법의 실효성과 경제적 효과를 종합적으로
평가하는 것은 시기상조일 것이나. 2014년에 기업을 대상으로 한 채용 관련 설문조사에서는 기대효과가 있는 것으로 나타났다(Kubis et al., 2015). 이는 기업의 새로운 규정 준수를 위한 긍정적 전조로 볼 수 있다.
■ 노동시장 주변의 규제완화
노동시장의 소위 ‘유연화’와 관련하여 독일은 1980년대 중반 이후 다수의 다른 국가와 같 은 패턴을 따랐다. 전통적 고용보호 법안은 대부분 유지되었으나, ‘비정형적’ 형태의 고용 사 용에 대한 장벽을 점진적으로 낮춰 노동시장의 이중화가 확대되도록 했다. 하르츠 개혁은 이 패턴을 지속시켰으나, 다음과 같은 추가적 요소를 더했다. 고용보호법의 적용을 받는 기업 규 모를 5인 이상 기업에서 10인 이상인 기업으로 변경하여 법의 적용 규모를 축소했다. 이에 는 기존 근로자를 위한 보증이 있어 인력의 10%가 법적 고용보호를 받지 못하게 되었다. 중 소기업 내 고용관계의 비공식적 성격을 감안할 때 이와 같은 움직임은 매우 상징적인 것으로 보아야 하며, 노동시장 성과의 단기적 변화를 설명해 주지는 않는다.
비정형적 성격의 고용과 관련하여 기존의 유기근로계약 및 재고용 금지를 해제함으로써 파 견근로 규제가 완화되었으며, 고용기간에 대한 상한선도 폐지됐다. EU의 동일임금 원칙에 대해 단체협약의 우선권을 주는 방식으로 EU 파견근로지침(EU Temporary Agency Work Directive)이 이행됐다. 독일 노총(German Confederation of Trade Unions)에 소속되지 않 은 사용자 친화적 어용 노동조합은 긴 법적 공방 끝에 해당 노동조합들의 지위가 불법적이며, 이 조합들이 체결한 단체협약이 무효라는 판결을 받은 뒤에야 파견근로자의 최저임금에 합 의했다. 개혁 후 파견근로자 수는 2배 이상 확대됐으나, 여전히 전체 인력의 3%를 넘지 못하 고 있다.4)
또다른 비정형적 형태의 고용 관련 규정 개정은 전통적 ‘한계’ 파트타임고용과 관련되어 있
4) 45만 명의 추가적 파견 근로자(2010년 수치, 2002년 대비) 중 거의 절반이 임시 일자리를 대체 했으며, 나머지 절반이 새로운 일자리였던 것으로 추정된다(Jahn and Weber, 2013). 이는 2002 년도의 총인력 대비 순고용효과 0.5%에 해당한다.
다. 이 고용형태의 근로자는 사회보험 분담금이 면제되고, 고용주는 정률의 세금을 납부한다.
과거에는 주당 최대 15시간을 근무하는 근로자가 이를 면제받았으나, 2003년부터는 월 소득 을 기준으로 면제가 적용됐다. 처음에는 월 소득 기준이 400유로였으나 현재는 450유로로 상향 조정됐다. 개혁 후 3년 동안 ‘한계’ 파트타임고용이 유일한 일자리인 근로자 수는 약 34 만 명 증가했으며, 그 이후에는 정체 상태를 보였다. 세금과 분담금 면제는 두 번째 일자리에 도 적용될 수 있으나, 그렇다고 고용률이 증가하지는 않는다. 이 유형의 고용은 노동수요 증 가를 반영하여 계속해서 성장했다.
개혁 후 공식적으로 ‘미니잡’으로 명명된 이 고용은 공식적으로는 노동법 또는 단체협약 의 차별을 받지는 않지만, 실제로는 미니잡을 가졌다가 해고된 근로자는 해고와 관련된 소송 을 제기하지 않는 경향이 있다. 이는 다른 미니잡을 찾는 것이 더 편리하기 때문이다. 특히 호 출근로의 경우 실제 근로시간에 대해서만 임금이 지급되는 경우가 많고, 근로자는 유급휴가 와 병가를 받을 자격이 있다는 사실을 알지 못하는 경우가 많다. 이와 같은 비공식적 관행으 로 인해 고용주는 미니잡을 인력 유연성과 비용절감의 도구로 활용하게 되었다(RWI, 2012; Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, 2012; Hohendanner and Stegmaier, 2012). 보통 다른 방식(결혼, 연금이나 실업수당, 부모(학생 일자리의 경우))으로 건강보험을 적용받는 사람이 주로 이런 일자리를 갖는다. 미니잡 근로자의 절대다수는 여성 이며, 이 일자리의 대부분이 서비스직이다.
대체를 고려하지 않고도 이 두 유형의 비정형 고용의 총 규제완화 효과는 100만 명을 넘지 않으며, 전체 고용 성장이 340만 명이라는 점을 감안할 때 이는 그리 크지 않은 규모다. 한편 비정형 고용의 비중 확대와 관련하여 개혁을 비판하고자 한다면 이는 2003년에서 2006년 사이 기간에 대해서만 타당하다. 그 이후 정규 고용(전일제, 무기계약으로 사회보험이 적용 되고 근로자파견업체를 거치지 않은 고용)의 비중은 총고용의 약 62% 수준으로 안정됐으며, 2012년과 2013년에 다시 소폭 증가세를 보였다(Statistisches Bundesamt, 2015). 이는 정규 고용과 비정형고용 간 격차가 규제의 문제뿐 아니라 수요공급의 문제라는 것을 보여준다. 기 업들은 전문가를 확보하기 위해 좋은 고용조건을 제안해야 하므로 프리랜서와 유기계약 근 로자가 최근 감소해 왔다.
■ 실업 관련 수당 개혁
생산가능연령의 수당 청구자를 위한 수당 구조조정 및 재설계는 하르츠 개혁의 핵심이었 다. 독일은 2004년 말까지 3개 유형의 실업수당을 제공했다. ① 이전 순소득의 백분율(자녀 유무에 따라 각각 67%와 60%)로 정의되는 기여 기반 실업수당(Arbeitslosengeld)이다. 이 는 수입 조사 없이 지급되나 통상 12개월의 한정된 기간 동안 지급되며, 고령 근로자에게는 최장 32개월까지 지급된다. ② ①번의 자격 기간이 만료된 뒤 지급되며 세금으로 지원되는 실업부조(Arbeitslosenhilfe)로, 수입 조사를 기반으로 실업자에게 각각 53%, 57%의 대체율 로 무기한 지급된다. ③ 세금으로 지원되는 사회부조(Sozialhilfe)로, 이 정액 무기한 사회부 조는 수입 조사를 기반으로 지급되며, 고용기록과 무관하게 자신을 부양할 수 없는 모든 국민 에게 지급된다.
개혁으로 고령 근로자의 실업수당 최장 수령 기간이 24개월로 단축됐다. 수급자격 조건인 최소 12개월간 실업보험 분담금 납부 기간이 3년에서 2년으로 단축되자 임시노동자가 수급 자격을 충족시키기가 더 어려워졌다. 실업부조와 사회부조는 ‘실업수당 II’라는 명칭의 새로 운 수당으로 통합됐다. 신규 수당이 이전의 실업부조보다는 사회부조의 논리에 기반하므로, 이 명칭은 잘못되었다 하겠다. 실업수당 II는 이전 소득과는 무관하고 액수가 고정되어 있다.
또한 용인되는 일자리 기준이 실업수당 수급자에게 적용되는 기준보다 엄격하다. 이 수당에 는 가족 관련 요소는 없으나, 각 가족 구성원이 수당의 수급자가 된다. 이 논리를 통해 과거 경제활동이 없었던 배우자는 일자리를 적극적으로 찾을 의무를 갖게 되며, 이들은 이제 정부 실업자로 산입된다. 이는 상기 언급했듯이 2005년 신규 수당이 도입됐을 때 실업률이 높아 진 이유를 말해준다. 생산가능연령으로 1일 최소 3시간을 일할 수 있고, 재정지원을 필요로 하는 모든 사람은 이 수당을 받을 자격이 있다.
실업수당 수급자격의 축소, 경기호조로 인해 실업수당을 받을 수 있을 ‘새로운’ 실업수당 청 구자가 거의 유입되지 않은 현상, 장기실업 문제 해결의 어려움으로 인해 2014년 실업자의 3 분의 1 미만이 기여에 기반하고 임금에 연동되는 실업수당을 수령하게 되었으며 실업자의 3 분의 2 이상이 실업수당 II를 수령하게 되었다. 이 수당의 일부는 본인과 가족을 완전히 부양 할 수 없는 저소득층에게 지급되는 보조수당이며, 이는 수당청구자가 건강문제나 육아로 인