ISSUE PAPER

(1)

1. 배경과 필요성

2. 미국의 입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 추진 3. 입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 거버넌스 구축방안

입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 거버넌스 구축방안

한국행정연구원 규제연구센터, 이종한 선임연구위원

140대 정책과제명 : 부적절한 규제의 사전적 예방 및 규제합리화

통권 47호

2017.02

ISSUE PAPER

융합과 세계화로 행정발전을 선도하는 국책연구기관

(2)

ISSUE

입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 거버넌스 구축방안

▣ 우리나라의 행정부와 입법부 관계

● 국회와 행정부 관계의 갈등요인

- 최근 국회의 행정입법 수정변경 요구권과 관련한 정부와 국회의 대립

◆ 요 약 ◆

최근 국회선진화를 위한 국회법개정 이후 정부법안의 국회통과가 어려워지고 행정입법에 대한 국회통제에 대한 논란이 가중되는 등 행정부와 입법부의 갈등이 가중되고 있어 정부 주도의 규제개혁 추진이 날이갈수록 어려워지고 있다. 미국의 경우 입법과정에서 행정부 와 체계적으로 의사소통할 수 있는 채널이 구축되어 있고 입법안에 대한 전문적 평가를 활 용하여 입법의 품질을 제고하고 있다. 또한 의회가 규제개혁 법안을 제정하여 정부의 규제 개혁을 주도하고 연방정부는 대통령 행정명령으로 규제를 체계적으로 관리함으로써 규제 집행의 효율성을 제고하고 있다. 우리나라도 입법부와 행정부의 협력적 규제개혁 거버넌 스 구축을 위해서 행정부와 상시적 협의채널 구축, 의원발의 법안에 대한 입법지원기관의 평가요청, 위원회별 정책그룹 운영을 통한 입법심사 강화, 국회의 규제개혁 입법주도와 행 정부의 규제관리, 전문적 규제정보 제공, 행정입법 등을 통한 입법부 대응 강화, 부처별 규 제관리를 규제법전 편찬을 통한 분야별·기능별 관리로 전환하여 중복규제를 방지하는 등 의 제도개선이 요구된다.

한국행정연구원 규제연구센터, 이종한 선임연구위원

140대 정책과제명 : 부적절한 규제의 사전적 예방 및 규제 합리화

배경과 필요성

1

(3)

PAPER

●

- ‘국회선진화법’으로 불리는 2012년 5월 국회법 개정에 따른 정부입법안의 국회통과의 어려움 가중 - 국회의 입법활동의 중요성이 부각될수록 그동안 ‘행정규제기본법’에 따라 추진되어 온 정부주도

규제개혁은 날이 갈수록 어려워지고 있음 입법과정의 정부와 국회의 관계

- 우리나라는 국회가 입법권을 가진(헌법 제40조) 입법기관이지만 헌법 제52조에서 정부에게도 법률안 제출권한을 부여함에 따라 미국식 대통령제와는 다른 내각제 요소를 가미한 대통령중심 제 권력구조를 가지고 있음

- 정부는 법률안 제출권한은 있지만 법안을 심의하거나 수정할 권한은 없으며 대통령이 국회의 입법안에 이의가 있을 때 재의를 요구할 수 있을 뿐 고유의 입법권한은 국회가 가지고 있음 - 제15대 국회(1996~2000)에서는 의원입법안이 1,144건, 정부제출 법률안이 807건으로 의원입법

안이 정부안에 비해 1.4배 많았지만 이후 이 비율은 큰 폭으로 증가하여 19대 국회(2012~2016) 에서는 15.3에 달함(정부제출안 1,093건에 비해 의원입법안은 16,729건)

- 반면 가결건수를 보면 15대 국회에서 의원입법안은 791건으로 가결율이 69%, 정부제출안은 770 건으로 95%였음에 비해, 19대 국회에서는 의원입법안 가결건수는 7,202건으로 43%, 정부제출 안은 881건으로 74%로 각각 하락하였음

- 시간이 흐를수록 입법활동에 있어서도 경쟁이 심화되고 있어 의원입법안이 크게 증가하고 있음 을 알 수 있으며 가결율의 차이는 입법과정의 차이를 반영하는 것으로 의원입법안이 정부안에 비해 부실하게 제출될 우려가 커지고 있음

- 이에 따라 최근 국회법 개정을 통한 의원입법에 대한 규제영향분석제도 도입에 대한 요구도 증 가하고 있음

- 규제포털에 따르면 19대 국회(2014년 7월1일 이후)에서 의원발의 법안 309건의 규제조문 수는 579개이며, 20대 국회(2016년 5월30일 이후)에서는 225건의 의원발의 법안 중 규제조문 수는 403 개로 나타났으며, 한국경제연구원의 조사(「19·20대 국회 신설·강화규제의 입법현황 및 정책과 제」)에 따르면 20대 국회 개원 후 114일간 의원발의 규제법률안은 813건, 규제조문은 1,278건으로 정부제출 규제조문 83건의 12.9배에 달하는 것으로 나타남

- 그럼에도 불구하고 국회와 소관부처간의 입법과정의 체계적인 협의가 부족함

▣ 국회와 정부의 협력필요성

● 행정부와 국회의 견제와 균형

- 국회는 법률제정, 국정감사 및 국정사안에 대한 조사, 예산심의, 국무위원에 대한 출석요구 및

(4)

ISSUE

▣ 미국의 규제개혁에서 견제와 균형

● 연방의회는 규제개혁 주창자로 역할

- 미국은 행정부가 법률제안권이 없고 법률은 연방의회만이 입법과정을 통해 제정할 수 있는 엄 격한 대통령제 국가로 행정부는 상하 양원의 의원을 통한 우회적 방법으로만 법률안 발의(통칭 정부법률안) 가능

- 행정부가 독립적인 법안제출권한이 없기 때문에 의회의 입법을 통한 규제가 기본이며 행정부가 의회의 위임없이 독자적인 규제를 도입할 수는 없으며, 정부는 의회의 위임범위 내에서 행정절 차법에 따른 규칙제정(rule-making)을 통해 구체적인 규제안을 제정할 수 있음

- 따라서 규제개혁도 행정부의 규칙제정만으로는 한계가 있고 의회의 법률제·개정을 통해 완성 될 수 있음

- 따라서 규제개혁도 행정부의 규칙제정만으로는 한계가 있고 의회의 법률제·개정을 통해 완성될 수 있음 - 최근 트럼프행정부가 금융규제 완화를 위해서 정부의 규칙개정만으로는 한계가 있기 때문에

Dodd-Frank법을 대체할 수 있는 법안을 준비하기 위한 행정명령을 발령한 바 있으며, 미국의 규

미국의 입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 추진

2

●

해임건의, 인사동의 등을 이용하여 행정부를 견제할 수 있으며, 행정부는 정부법안제출, 법률공 포거부, 위임입법, 예산편성 등으로 정책을 추진하고 국회의 견제에 대응할 수 있음

- 우리나라의 규제개혁은 입법과정을 거쳐야 하고, 정부의 법률제안을 비롯한 행정입법이 입법을 통한 정책수행에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있기 때문에 정부와 국회의 긴밀한 상호작용 에 기반해야 함

- 따라서 성공적인 규제개혁을 위해서는 입법부와 행정부의 이러한 견제와 균형에 입각한 협력적 관계가 필수적

입법부와 행정부 협력인식 분석

- 2015년 행정연구원 보고서(행정부와 입법부 협력에 관한 연구)의 전문가 인식조사에 따르면 협 력의 필요성은 3.78점(5점척도)인 반면 협력 수준은 1.8점에 지나지 않았으며, 협력제고의 방향 으로 협력과정의 적정성을 강화(4.02점)할 것을 우선적으로 지적

(5)

PAPER

●

제영향분석제도는 대통령의 행정명령에 근거하고 있어 의회의 입법에 대해서는 적용되지 않음 - 미국 의회의 규제개혁 입법으로는 중소기업의 규제부담을 검토하고 감축권한을 중소기업청에 부

여한 1980년 규제유연화법(Regulatory Flexibility Act), 부처의 규제로 인한 행정부담 최소화를 규정 한 문서감축법(Paperwork Reduction Act), 규제유연화법을 더욱 강화한 1996년 중소기업규제집행 공정화법(Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act), 연방정부의 재정 지원 없는 주정 부 위임명령 부과를 방지하기 위한 비재정지원위임명령개혁법(Unfunded Mandates Reform Act), 행정입법에 대한 통제를 위한 의회심사법(Congressinal Review Act) 등이 있으며, 이러한 입법을 통해 의회는 정부규제로 인한 부담을 최소화하려는 노력을 경주하고 있음

의회의 입법심사를 통한 규제법안 통제

- 미국은 상하 양원이 동등한 입법권한을 가지고 있으며, 특별한 발의요건 없이 의원 단독으로 법 안을 발의할 수 있으며 제출된 법안은 양원을 동일한 내용, 동일한 조문으로 통과해야 법률이 될 수 있음

- 하원의 경우 법안이 제출되면 상임위원회 심사를 거쳐, 소위원회 심의, 위원회 전체회의에서 표 결을 거쳐 본회의에 상정하게 되며, 이후 상원 심의 또한 거쳐야 하고, 양원의 조정안이 다르면 양원협의위원회의 승인을 얻어 최종적으로 대통령이 서명

- 각 입법단계에서 다수의 지지를 받지 못하면 법안은 사실상 폐기됨

- 법안이 소관 상임위에 회부되면 위원회는 관련 부처의 의견이나 정보를 가장 먼저 검토하게 되 고, 경우에 따라서 규제법안을 회계감사원(GAO)에 보내 법안의 필요성에 대한 평가를 요청할 수 있지만 회계감사원의 보고는 구속력은 없음

- 소관위원회는 따라서 심사받을 가치가 있는 법안을 선택하는 문지기 역할을 하며, 위원회에서 선 택된 법안은 곧 소위원회로 회부되어 청문회와 축조심사 등을 통한 실질적인 심사가 이루어짐 - 110대(2007년1월4일~2009년1월3일) 의회부터 114대(2015년1월6일~2017년1월3일) 의회까지 제

안된 법안은 각각 14,042, 13,675, 12,299, 10,637, 12,063건이며 이들 중 법률로 공포된 법안은 460, 385, 284, 296, 329건으로 제안된 법안의 3%에서 2% 수준에 불과함

의회의 행정입법 심사

- 의회심사법(CRA)에 따라 연방정부기관이 신설하려는 모든 규제는 상·하 양원과 회계감사원장 에게 규제사본과 보고서를 제출하여 심사받아야 하고, 중요규제에 대해서는 60일 이내에 양원 3분의2의 동의로 철회할 수 있으며, 한번 철회된 규제는 동일한 내용으로 다시 제출할 수 없음 - 의회심사를 받기위해 제출된 모든 중요규제는 의회 제출일 또는 연방공보 게재일로부터 효력발

생이 60일간 연기되며 제출된 보고서에는 규제내용 요약, 중요규제 여부, 효력발생일이 포함되

(6)

ISSUE

▣ 미국은 행정부와 협력적 관계를 통해 한편으로 입법과정에서 입법부와 행정부간의 의사

소통이 보다 체계적으로 이루어지고 또한 의회예산처, 회계감사원 등의 기관으로부터 입 법과 관련한 다양한 평가보고서를 요청할 수 있어 입법의 품질을 제고하고, 다른 한편으 로 의회는 독자적인 규제개혁 법안을 입안하여 행정부의 규제개혁을 추동하고 있음

입법부와 행정부간의 협력적 규제개혁 거버넌스 구축방안

3

▣ 향후 지속가능한 규제개혁 추진을 위해서는 현재의 일방적인 정부주도 규제개혁 시스템

에서 벗어나 국회가 규제개혁을 주도하고 행정부는 규제를 집행·관리하는 협력적 규제 개혁 거버넌스 구축하여 국회는 행정입법 심사와 조사권한을 이용해 규제를 집행·관리 하는 행정부를 감독하고 행정부는 전문적인 규제관리역량과 규제정보, 그리고 행정입법 을 이용해 규제 법률을 생산하는 국회의 요구에 대응할 수 있어야 함

▣ 국회가 주도하는 규제개혁이란 결국 국회 스스로 규제개혁 입법을 추진하고 기존의 규제

법률들을 개선하여 기업과 국민들에게 최소의 규제부담만 부과함으로써 경제적 후생을 극대화하는 것임

▣ 이를 위해서는 소관 상임위별로 정부와 상시적인 의사소통 채널을 구축하여 모든 입법안

에 대해 소관 부처의 공식적인 의견을 요청하고 중요한 규제 법안에 대해서는 행정부와 전문적 입법지원 기관으로부터 국민과 기업의 규제부담을 평가받고 이를 바탕으로 보다 과학적인 이해관계자 협의가 이루어져야 함 (미국의 Negotiated Rulemaking Act of 1990 참조)

▣ 또한 국회의 전문위원 제도를 개선하여 입법안의 필요성과 국민과 기업에게 부과하는 규

제부담에 대해서도 전문적으로 평가할 수 있는 역량을 갖추도록 하고 관계 부처 및 다수

며 경우에 따라서는 비용편익분석, 규제유연화법과 비재정지원위임명령법이 요구하는 정보, 그 리고 기타 개별 법률이나 행정명령이 요구하는 정보 등이 포함됨

(7)

PAPER

●

의원발의법안의 입법심사 강화

- 국회법은 위원회의 심의안건이 ‘예산상의 조치를 수반하는 경우에는 정부의 의견을 들어야 하 며, 필요하다고 인정하는 경우에는 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관하여 국회 예산정책처의 의견을 들을 수 있다’(제58조 제7항)고 규정하여 의회의 입법안에 대한 최소한의 견제장치를 마련하고 있으나 실효성은 높지 않은 것으로 판단됨

- 법률로 인한 국민과 기업의 부담을 최소화하기 위해서는 의원발의 법안에 대해서도 정부발의 법 안처럼 입법예고와 규제심사 단계를 둘 수 있으며 이 경우 규제심사를 전담하기 위한 전문적인 규제입법 심사기구를 신설할 필요가 있으며, 나아가 국회와 행정부간의 상시적 협의를 전담하 는 부서를 국회에 설치하여 각 상임위와 연계하여 입법심사 시 참여하도록 할 수 있음 규제법전을 활용한 정부의 규제관리 개선

- 미국의 연방규제법전(CFR)은 개별 법에 근거해 각 부처에서 작성한 규제를 분야별로 재구성하 여 편제한 것인데 정부규제를 50개 분야로 나누어 각 분야별 권, 장, 절, 호 등의 편제로 조문을 정리하고 있음

- 우리나라도 개별 법률을 법전화하는 작업이 필요하며, 특히 규제분야에서 이러한 법전화는 현 재 소관부처의 법률별 규제분류를 규제분야별 기능별로 재분류하여 동일한 기능이나 내용의 중 복규제의 예방과 부처별 규제관리 방식에서 탈피하여 국민들이 보다 쉽게 규제정보를 확인할 수 있고 정부도 효과적으로 규제를 관리할 수 있음

- 미국과 우리나라의 법체계와 규제에 대한 판단이 다르기 때문에 미국 방식을 그대로 가져오기 는 어렵지만 미국의 법전방식을 우리의 법체계에 맞게 수정한다면 현재의 규제등록체계도 이러 한 규제법전으로 재구성하여 규제의 중복신설을 방지하고 분야별 규제내용을 보다 쉽게 파악할 수 있음

본 ISSUE PAPER의 원문과 발간목록은 한국행정연구원 홈페이지(http://www.kipa.re.kr)의 [ 발간물 ] 카테고리에서 확인하실 수 있습니다.

의 전문가가 참여하는 상임위별 정책협의시스템을 상시적으로 운영하여 입법안 검토보 고서를 작성하는 한편, 이를 국민들에게 공개할 수 있어야 함

▣ 이러한 관점에서 추가적인 입법부와 행정부의 규제개혁 협력제고 방안을 다음과 같이 제

시할 수 있음

(8)

2016년 이슈페이퍼 발간목록

2017년 이슈페이퍼 발간목록

▶ 1월 34호

▶ 2월 35호

▶ 3월 36호

▶ 4월 37호

▶ 5월 38호

▶ 6월 39호

▶ 7월 40호

▶ 8월 41호

▶ 9월 42호

▶ 10월 43호

▶ 11월 44호

▶ 12월 45호

▶ 1월 46호

▶ 2월 47호

규제비용총량제의 의미와 성공적 조기정착을 위한 요건 안전사각지대 관리와 국민안전처의 역할

공유경제에 대응하는 규제개혁

국고보조사업 사전 적격성 심사 제도의 개요와 절차 제4차 산업혁명, 바이오헬스 산업의 발전과 규제 대응 통합재정사업평가제도 도입과 성과관리에서의 자율성 확대 이태리 해킹팀 사건을 통해 본 정보보안 쟁점

국가위험관리를 위한 위험이슈 모니터링 방안 정부역량 관련지수의 국제 비교와 시사점

빅데이터 기반 갈등조기경보시스템 구축 및 운용방안 민간위탁의 사례 분석과 개선방안

재난안전예산 분류 체계의 대안 제시 및 활용 방안

트럼프정부 규제개혁 추진과 시사점

(9)

KOREA INSTITUTE OF PUBLIC ADMINSTRATION

A (우)03367 서울특별시 은평구 진흥로 235 한국행정연구원

● 출처를 밝히지 않고 이 이슈페이퍼를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.

● 본 이슈페이퍼의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견이 아님을 밝힙니다.