첨단기술의 발전과 미래정부의 역할과 형태

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들어가며

최근 급속히 발전하고 있는 인공지능, 로봇, 드론, 자율주행차량 등의 무인·자동화 기술, 홀로그램, 가상·증감현실기술 등은 미 래사회를 급격히 변화시킬 것으로 전망되고 있다. 특히, 농업, 산 업, 정보혁명에 이은 제4차 기술혁명으로 명명되는 ‘인공지능혁 명’은 인류의 모습을 근본적으로 변화시킬 특이점으로 간주된다.

정부와 공직사회는 이러한 기술적 변화로부터 자유로울까? 하와 이대학의 미래학자 짐 데이터 교수는 이세상의 모든 것이 변해왔 고, 변하고 있지만 정부와 공직사회만큼은 이러한 변화에서 비껴 서있다고 주장한다.

현재 우리가 사용하고 있는 ‘정부’라는 사회적 발명품은 250년도 더 된 아주 낡은 시스템이다. 250년 전 처음 정부가 고안될 때는 당대 의 활용 가능한 첨단기술과 세계관이 적절히 반영된 아주 훌륭한 발 명품이었다. 그러나 그 이후 정부구조에는 그 어떠한 변화도 없었 다. 현재 이 세상에는 정부처럼 진부한 사회적 제도는 그 어디에도 존재하지 않는다. 지난 300년 동안 과학기술은 지속적으로 발전해 왔고, 우리들의 세계관도 함께 변해왔음에도 불구하고 정부와 공직 사회만큼은 이러한 변화를 따라잡지 못하고 있다. 그러나 최근 부상 하고 있는 기술의 발전은 정부에 대해 새로운 접근 방식을 제시하면 서 과거와는 다른 정부형태와 조직운영 시스템을 요구하고 있다.

세차례의 기술혁명과 정부형태의 변화

인류의 역사를 되돌아보면, 기술적 혁명과 함께 정부의 형태와 정부조직을 운영하는 시스템도 함께 변해왔음을 알 수 있다.

B.C. 8천년 전 제1차 기술혁명인 농업혁명이 시작되면서 수렵과 채집경제가 중심이었던 원시공동체사회에 일대 변혁이 일어나 게 된다. 노벨경제학 수상자인 더글러스 노스는 농업혁명을 산업 혁명에 버금가는 큰 변화로 간주하면서 이를 제1차 경제혁명으 로 명명한 바 있다. 농업기술의 발달로 사람들은 더 이상 사냥과 채집을 위해 떠돌아다닐 필요가 없어졌으며, 한곳에 정착해 살기 시작하였다. 원시수렵채취사회는 부족원이 다같이 사냥하고 채 집하여 나눠먹은 공산사회였다. 그러나 농업기술의 발달로 잉여 생산물과 사유재산이 발생하면서 계층과 계급이 나타나기 시작 했다. 지배층의 분화와 위계서열이 생기면서 국왕을 정점으로 한 중앙집권적 ‘왕조’라는 정부형태가 출현하게 된다. 그리고 이러 한 왕조를 운영하기 위해 나타난 조직운영 시스템이 바로 관등제 와 신분제이다.

방적기와 증기기관으로 대표되는 제2차 기술혁명인 산업혁명은 18세기 중반 영국에서부터 진행되어 인류사회에 커다란 변혁을 가져왔다. 기계공업의 발전으로 경제는 농업중심에서 공업중심 으로 전환되었으며, 성장하는 경제적 기반을 바탕으로 인구증가

미래연구 포커스 인공지능 시대의 미래사회 전망, 도전과 기회

첨단기술의 발전과 미래정부의 역할과 형태

글 서용석(한국행정연구원 국제행정협력센터 연구위원)

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와 도시화가 급격히 진행되었다. 산업화의 진전으로 자본가들은 더 많은 부를 축적하게 되었고, 부르주아와 플로레타리아라는 새 로운 계급이 형성되었다. 산업혁명은 시민혁명과 맞물리면서 근 대 국가의 기반이 되었고, 근대 정부의 탄생을 가져온다. 특히, 급 속한 생산성 증대는 능률과 효과성 증대에 대한 인식을 고조시켰 으며, 근대 관료제의 형성을 가져왔다. 막스 베버는 관료제가 산 업화시대에 있어서 조직의 효율을 최대로 높일 수 있는 조직형태 라고 보았다. 관료제의 기반이 되는 고도의 분업화, 표준화, 전문 화는 산업사회의 주요 특징이기도 하다. 결국 직무에 따른 의무 와 책임을 명확히 하고, 위계와 서열화로 대표되는 관료제는 산 업혁명이 낳은 제도적 발명품인 것이다.

20세기 중반 이후부터 인류는 또 하나의 기술적 혁명을 경험 한다. 바로 컴퓨터와 인터넷으로 대표되는 정보통신기술의 확 산과 정보사회의 도래이다. 정보사회는 개인의 일상생활은 물 론, 사회, 정치, 경제, 문화 전반에 걸쳐서 전면적인 변화를 초 래하였다. 개인들은 소비의 주체와 동시에 생산의 주체가 되 면서 그 영향력을 확대하였고, 네트워크를 통한 정치참여가 늘어나면서 민주주의도 더욱 심화·발전하였다. 자본과 노동 보다는 정보와 지식이 경제의 중요한 자원이 되었으며, 금융 자본이 글로벌 네트워크와 연결되면서 실물경제를 압도하게 되었다. 기업 활동도 빠른 의사결정을 위한 정보 수집이나 가 공, 판단이 중요 업무가 되면서 조직시스템에도 변화가 나타 났다. 연공서열적, 위계질서적 조직시스템에서 자유롭고 능력 위주의 수평적 조직으로 전환되기 시작했다. 정부와 행정 분 야에서도 전자정부라는 새로운 정부형태가 나타났다. 많은 사 람들은 전자정부가 산업사회가 낳은 관료제·계층제의 병리형 상을 치유하고, 보다 투명한 정부와 효율적이고 신속한 행정 서비스를 제공할 것으로 기대했다. 전자정부의 도입으로 정부 는 보다 투명해졌으며, 행정서비스는 더 효율적이고 신속해진 것을 부인할 수 없다. 그러나 전자정부의 발전에도 불구하고 정부조직과 관료, 부처 간 칸막이, 비능률성, 저생산성 등 기 존의 관료제와 계층제가 갖고 있던 병폐는 사라지지 않고 있 다. 정부조직에 대한 근본적인 변화 없이 기존의 행정체제에 기술만 덧칠을 하려했기 때문이다. 또한, 전자정부라는 새로 운 정부 형태가 제시되었음에도 불구하고, 정부의 조직운영체 제는 거의 관료제를 유지하였다. 짐 데이터의 표현을 빌리자 면 “말이 끄는 마차에 내비게이션을 설치한 것”과 같은 형국 인 것이다.

기술발전이 견인하는

새로운 의사결정과 조직운영 시스템

기술의 발전은 의사결정 및 지배구조와 조직운영에 새로운 변화 를 견인하고 있다. 새롭게 등장하고 있는 의사결정 및 지배구조 방식으로 디지크라시(Digicarcy), 헤타라키(Hetaracy), 코즈모 크라시(Cosmocracy), 사이버크라시(Cybercracy) 등이 나타나 고 있으며, 조직운영 시스템으로는 에드호크라시(Adhocracy)와 훌라크라시(Holacracy)가 주목 받고 있다.

먼저 ‘디지크라시(Digicarcy)’의 출현이다. 디지크라시는 디지 털 및 모바일과 직접 민주주의가 결합한 의사결정 방식이다. 디지크 라시의 진전으로 인해 거대 정당은 설자리를 잃게 되고, 정당은 개별 정책을 중심으로 시민사회와 연대하는 일종의 ‘정책 네트워크’ 형태 로 진화할 것으로 전망된다. 따라서 정당의 주역은 국회의원이라는 정치 중개인이 아니라 정책전문가그룹으로 대체되고, 시민의 의사를 실시간으로 반영하는 ‘온라인 정당’으로 진화한다.

현재 대부분 민주국가에서는 ‘위계’에 기반을 두고, 위정자와 대중 을 분리하는 이른바 엘리트 중심의 대의제 민주주의 방식을 취하고 있다. 이에 반해 ‘헤테라키(Hetaracy)’는 사회 구성원의 통합을 목표 로 ‘다중(Multitude) 지배’에 중점을 둔다. 따라서 더욱 힘이 강화된 개인들과 정부, 정당, 시민단체 사이의 권력이 공유된다. 헤테라키 는 위계적인 위계(Hierarchy)와 구별되는 사회질서 원리지만, 지배 (Archy)가 존재하기 때문에 수평적이면서도 협업의 의사결정을 지향 한다. 이러한 과정에서 IT는 매우 중요한 매개 역할을 하며, 시민들 의 민주적 참여 촉진, 정치적 책임성 구현, 참여자간 협동 촉진, 주권 자로서 시민의 영향력 향상, 갈등조정 등의 효과가 기대되고 있다.

‘코즈모크라시(Cosmocracy)’는 전문성과 자율성을 갖춘 민간 독립 기구, 또는 국제기구가 주권국가를 대신해 글로벌 이슈들을 해결하 는 글로벌 지배구조이다. 코즈모크라시 체제에서는 개별 정부는 개인 과 단체에 강제할 권한을 갖지 못하며, 단지 협력 대상의 하나일 뿐이 다. 코즈모크라스는 세계적이면서 분권화된 권위체계를 전제로 하고 있으며, 환경, 기후변화, 인권 등 주권국가가 해결하지 못하는 글로벌 난제들을 글로벌 시민참여의 활성화를 통해 해결해보려는 시도이다.

‘사이버크라시(Cybercracy)’는 일반 시민이 인터넷을 통해 직접 의사결정에 참여함으로써 대의민주주의의 한계를 극복하기 위해 등장한 지배구조이다. 앞서 언급한 디지크라시와 비슷한 형태의 지배구조를 지향하고 있으나, 궁극적으로 정부가 사라지고 없는 새로운 정치 이념을 지향한다. 최근에는 가상 및 증강현실 기술 을 활용해 시민들이 정책의 결과로 나타날 미래를 미리 체험하고,

첨단기술의 발전과 미래정부의 역할과 형태

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미래연구 포커스 I 인공지능 시대의 미래사회 전망, 도전과 기회

피드백 반영을 통해 정책을 결정하는 시도가 이루어지고 있다.

조직운영 시스템에 있어서도 이미 오래전부터 민간부문에서는 관료제와 계서제의 한계를 대체하기 시도들이 진행되어 왔다. 이 렇게 등장한 조직운영 시스템이 애드호크라시(Adhocracy)와 홀 라크라시(Holacracy)이다.

‘애드호크라시(Adhocracy)’는 전통적 조직구조인 관료제와 대배되 는 구조로 역할이나 직제에 따라 종적으로 분리되지 않고, 기능별 로 유연하게 분화되어 직무를 수행하는 횡적인 조직모형이다. 관료 제가 표준화된 고정적 구조와 계층제적 구조를 가진 데에 비해, 애 드호크라시는 융통성이 있고, 적응도가 높으며, 혁신적인 성격을 띤다. 따라서 관료제를 기계적인 조직에 비유한다면 애드호크라시 는 유기체적 조직에 비교할 수 있다. 애드호크라시는 기본적으로 임시적인 조직이며 특별한 업무를 수행하는 조직으로써 필요에 따 라 일정한 기간 동안 목적을 가지고 활동한다. 그리고 목적을 달성 하면 해체되어 원래의 상태로 되돌아가는 형태를 띤 조직이다.

‘홀라크라시(Holacracy)’는 관리자 없는 조직체계로 조직의 위계질 서를 배제하면서 모든 구성원들이 동등한 위치에서 업무를 수행하고 의사결정을 내리는 모형이다. 홀라크라시의 핵심은 각 구성원이 조 직 내에서 고정된 직무를 수행한다는 생각을 거부하는 것에서 시작 된다. 또한 역할을 맡은 사람도 위계적인 의사결정구조가 아니라 자 신의 판단으로 그 역할을 수행하고 결과에 대한 포괄적인 책임을 진 다. 따라서 홀라크라시의 목표는 의사결정을 하는데 있어서 구성원 의 참여율을 끌어내고, 특정 업무에 대한 권한을 위임하는 구조를 만 드는 것이다. 이를 통해 조직의 자율성을 제고하고 혁신을 도모한다.

미래정부의 역할과 형태

앞서 살펴보았듯이 지난 세차례의 기술혁명 동안 정부형태와 그 정부를 운영하는 조직운영 시스템도 함께 변해온 것을 알 수 있 었다. 그렇다면 제4차 기술혁명인 인공지능혁명은 미래의 정부 를 어떠한 형태로 진화시킬 것인가? 그리고 그러한 정부를 운영 하는 조직운영시스템은 어떻게 달라질 것인가?

과거 기술혁명에 따른 정부형태와 정부운영시스템의 진화에서 얻을 수 있는 시사점은 기술발전에 따라 먼저 경제와 사회가 변 하였고, 이러한 변화에 부응하기 위한 새로운 사회적 발명품들이 나타났다. 농경시대의 왕조와 신분제, 산업시대의 근대정부와 관 료제, 정보시대의 전자정부 및 다양한 의사결정 구조의 출현이 그것이다. 따라서 미래의 정부형태와 조직운용 시스템을 고민하 기 전에 인공지능 등 첨단발전이 가져올 사회적·경제적 변화를 먼저 예측해볼 필요가 있다.

인공지능기술을 포함하여 무인화·자동화기술의 발전으로 인해 가 장 직접적이고 즉각적으로 영향을 받는 분야는 일자리와 경제일 것 이다. 설령 생각하는 기계가 인간 친화적일 것이라 가정하더라도,

〔표 1〕 기술혁명이 가져온 정부형태와 정부운영시스템

기술혁명 시작시점 정부형태 정부운영시스템

1차 농업혁명 BC 8000년 왕조 귀족 신분제

2차 산업혁명 18세기 중반 근대정부 관료제

3차 정보통신혁명 20세기 중반 전자정부 관료제에드호크라시

4차 인공지능혁명 21세기 초반 ??? ???

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일자리 시장과 경제에 커다란 영향을 줄 것이라는 사실은 변하지 않는다. 사실상 기계는 거의 모든 것을 할 수 있으며, 이로 인해 대 부분의 사람들은 소비할 만한 충분한 임금을 벌지 못할 것이다.

예를 들어, 개인적 성취나 보수에 전혀 관심이 없는 외계인이 지 구에서 일자리를 구한다고 가정해보자. 기업은 경쟁력 확보를 위 해 선택의 여지없이 모두 외계인을 고용할 것이다. 결국 성공적 인 기업가나 투자자 등을 제외한 대다수 개인들은 일자리를 잃게 될 것이다. 이후 필수적인 것 이외의 상품을 생산하는 기업들이 무너지기 시작한다. 외계인은 아무것도 사지 않으며, 대부분의 노동자들은 물건을 살 돈이 없기 때문이다. 외계인을 고용한 일 부 자본가들의 부는 더욱 확대될 것이며, 부의 집중도는 상위 5%

가 아닌, 상위 0.1%로 더욱 높아질 것이다. 나머지 99.9%의 소득 은 지속적으로 하강할 것이며, 사회적 이동 가능성은 사라질 것 이다. 이들 하위 99.9%가 빚을 내어 소비를 늘릴 수 있지만, 임금 을 늘리지 않는 이상 지속가능한 대안이 될 수 없다. 결국 소비할 주체가 사라지면서 경제는 파국으로 치닫게 될 것이며, 자본주의 의 붕괴로까지 이어질 수 있다.

기계를 외계인에 비유한 위의 사례는 인공지능혁명이 역설적으 로 자본주의의 붕괴를 가져올 수도 있다는 점을 보여주고 있다.

미래의 일상적인 일들은 로봇과 인공지능이 대체하게 될 것이며, 미래의 경제와 일자리 시장에 엄청난 영향을 주게 되면서 소득의 불평등은 극심해질 것이다. 결국 정부가 이러한 불평들을 시정하 는 조정자로 나설 수밖에 없다. 바람직한 대안은 정부가 기본소 득의 지급을 통해 중산층의 일정한 소비를 보장하는 것이다. 정 부가 강력한 규제를 가지고 이러한 제한을 행사한다면 저소득층 과 중간 소득층이 구매력을 갖게 되면서 소비시장이 활발해 질 수 있다. 따라서 미래정부의 목표는 전반적인 사회안전망을 구축 하는 것뿐 아니라, 소비자의 낮은 임금을 보충하는 것에 초점이 맞춰질 것이다. 소득보장에 쓰일 재원은 상위 0.1%에 자동화세 를 신설하여 충당하는 방식으로 해결한다.

결국 미래정부의 핵심적 역할은 극심한 소득의 불평등을 조정하는 것이며, 정부형태도 부의 공평한 분배에 초점이 맞추어진 ‘지능형 정부’로 전환될 것이다. 인공지능기술은 보다 공평하고 효율적인 자원의 분배를 위해 활용될 것이며, 실시간으로 시민들의 의견을 수렴하고, 정책의 결과를 시뮬레이션해서 최적의 의사결정을 지원 할 것이다. 정부의 조직관리 및 운영체계도 사람중심의 관료제에서 보다 똑똑해진 기계중심의 소프트웨어로 대체될 것이다.

‘글로벌 가상정부 비트네이션’ 미래정부의 모델?

현재 운영 중인 글로벌 가상국가 비트네이션(Bit-Nation) 은 다가올 미래정부 형태에 중요한 단서를 제공하고 있다.

비트네이션은 현재 오프라인 정부가 수행하고 있는 일부 기 능을 ‘block-chain’이란 국가 운영체제(OS, operating system)를 통해 수행하고 있다. Block-chain은 ‘bit- coin’이란 디지털화폐의 근간을 이루는 기술로, 행정서비 스, 법률, 교육, 안전 등 국가운영을 위한 기본 운영체제이 다. 이를 통해 비트네이션은 결혼, 출생 및 사망, 공증, 토지 및 기업 등기 등의 행정업무를 수행하며, 시민권도 부여하 고 있다.

컴퓨터, 스마트폰, 무인자동차 운영을 위한 운영체제가 존재하듯이, 정부 운영을 위한 운영 체제가 실제로 활 용되고 있는 것이 다. 여기서 주목할 것은 비트네이션의 정부운영체제는 기 존 운영체제에 인 공지능기술이 접목된 형태로 활용되고 있다는 것이다. Generic Algorithm이 탑재된 프로그램을 통해 실시간으로 시민들의 의 견을 수렴하고, 정책의 결과를 가상으로 시뮬레이션해서 최적 의 의사결정을 추구하고 있다. 비트네이션 정부에도 물론 공무 원들이 존재한다. 그러나 이들은 일반적인 공무원들이 하는 일 과는 다른 일을 수행한다. 비트네이션 공무원들의 주요 업무는 비트네이션 운영을 위한 시스템 개발, 유지, 보수, 관리의 업무 를 담당하고 있다.

미래의 정부가 비트네이션과 같은 지능형 정부로 대체된다면, 이 를 지원할 수 있는 공무원 인사시스템도 함께 변해야 할 것이다.

기존의 관료제는 해체될 것이며, 공무원 인재상, 채용, 양성, 평 가·보상, 활용, 복지 등 인사제도 전반에 대한 혁신이 전개될 것 이다. 200년 이상 정체되었던 정부조직과 공직사회에 새로운 변 화의 태풍이 불어오고 있다.

첨단기술의 발전과 미래정부의 역할과 형태

자료: Bit-nation 웹사이트

〔그림 1〕 글로벌 가상정부 비트네이션