후원 : 건 설 교 통 부

건설산업 경쟁력 확보를 위한 건설산업기본법 개정

일시 : 2003년 11월 14일 (금) 장소 : 국토연구원 대강당

주최 : 국 토 연 구 원

후원 : 건 설 교 통 부

건설산업 경쟁력 확보를 위한 건설산업기본법 개정

일시 : 2003년 11월 14일 (금) 장소 : 국토연구원 대강당

주최 : 국 토 연 구 원

후원 : 건 설 교 통 부

ꋮ목 적 : 건설산업의 생산성 향상과 건설서비스의 질 향상에 기여할 수 있는 면허체계, 원하도급 관계 개선, 사업관리 능력의 배양 등 건설산업 발전과 경쟁력을 제고하기 위한 방안도출 ꋮ일 시 : 2003년 11월 14일(금요일) 15:00∼17:50

ꋮ장 소 : 국토연구원 대강당(지하1층) ꋮ주 최 : 국토연구원

ꋮ후 원 : 건설교통부

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◇ 14:30 ∼ 15:00 등 록 ◇ 15:00 ∼ 15:20 인사말씀

사 회 : 김재영(국토연구원 SOC․건설경제연구실장) 주제발표 : 김명수(국토연구원 연구위원)

◇ 15:50 ∼ 16:00 휴 식

◇ 15:00 ∼ 16:30 토 론 (가나다 순)

김경회 : 대한설비건설협회 상임이사 김헌동 : 경제정의실천연합회 단장 도태호 : 건설교통부 건설경제담당관 신도만 : ㈜영산토건 대표이사 윤경용 : 한국건설신문 편집부장

윤수일 : 대한전문건설협회 산업정책본부장 윤재광 : 진흥기업㈜ 전무이사

이상호 : 한국건설산업연구원 연구위원 이철호 : 승창에딕㈜ 대표이사

천길주 : 현대건설㈜ 기획실장 최윤호 : 대한건설협회 경영본부장

◇ 16:30 ∼ 16:50 질의 및 응답

◇ 16:50 폐 회

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◆ 주제발표 : 김명수(국토연구원 연구위원)

건설산업기본법 개정방안

Ⅰ. 문제제기 ··· 1

Ⅱ. 건설산업의 역할과 최근 동향 ··· 3

1. 건설산업의 역할 ··· 3

2. 건설산업의 최근 동향 ··· 4

Ⅲ. 건설산업 실태와 문제점 ··· 7

1. 부실 건설업체의 난립 ··· 8

2. 인위적인 업무영역 구분에 따른 건설생산성 저하 ··· 9

3. 하도급 구조의 비효율성 ··· 11

3-1. 의무하도급 제도 ··· 12

3-2. 하도급 저가심사제도의 비효율성 ··· 13

3-3. 하도급대금지급보증서 미발급 ··· 14

3-4. 설계변경 등에 따른 계약금액 조정내용 미통보 ··· 14

4. 시공능력평가의 구체성 미흡 ··· 15

2. 개선의 기본 방향 ··· 17

Ⅴ. 개선방안 ··· 18

1. 직접시공제 도입 ··· 18

2. 건설업자의 겸업 및 영업범위 제한 개선 ··· 21

3. 하도급 제도 개선 ··· 23

3-1. 의무하도급 폐지 ··· 23

3-2. 하도급저가심사 의무화 ··· 24

3-3. 하도급대금지급보증 수수료 원가반영 ··· 24

3-4. 설계변경 등에 따른 계약금액 조정내용 하도급자에게 통보 ··· 25

4. 시공능력평가제도 개선 ··· 26

4-1. 시공능력평가시 주요공종별 공사실적 공시 ··· 26

4-2. 시공능력평가자료 허위제출에 대한 제재강화 ··· 27

5. 기타 개선사항 ··· 28

5-1. 건축물에 대한 시공자 제한 개선 ··· 28

5-2. 건설업 등록반납제도 도입 ··· 29

5-3. 전문건설업 등록업무 등 시․군․구로 이양 ··· 30

5-4. 건설사업관리능력평가 공시제도의 의무화 ··· 31

Ⅰ. 문제제기

□ 최근 DDA/FTA¹⁾ 등 건설산업의 개방화가 가속되고 있는 상황에 서 적절한 대응책이 시급

◦ 우리 건설산업이 이러한 대외 여건 변화 속에서 생존할 수 있는 경쟁력 확보가 필요

◦ 건설산업 구조의 개편과 EPC²⁾화의 실현 등이 필요

□ 현재 건설산업의 구조는 대외 환경변화에 적절히 대응할 수 있는 체계가 미비한 실정

◦ 오늘날 대부분의 산업은 자본집약적 또는 기술집약적 산업구조로 변화 중이나 건설산업의 변화는 미흡

◦ 국내의 입찰․계약제도 그리고 산업구조를 규정하는 면허, 업역, 하도급 관련제도는 여전히 기존의 틀에 안주

□ 건설산업의 잠재력(Potential 또는 Fundamental) 육성을 위한 각종 제도의 개선 필요

◦ 건설업역의 이해관계 조정, 형평성 보장 등의 차원이 아닌, 건설산 업의 잠재력을 키울 수 있고 궁극적으로 경쟁력을 강화시킬 수 있는 기반 마련이 시급

◦ 공공발주나 건설정책에서 투명성 및 공정성, 중소업체에 대한 배려 등도 중요하지만, 건설산업의 효율성을 더욱 강조해야 할 시점

1) DDA : Doha Development Agenda, FTA : Free Trade Agreement.

2) EPC : Engineering Procurement Construction

□ 여기서는「건설산업기본법」에서 규정하고 있는 건설산업구조 관 련 사항의 개선을 통해 건설산업의 경쟁력을 제고 할 수 있는 기반을 구축하고자함

◦ 생산의 효율의 떨어뜨리는 업역과 관련된 규정의 개선

◦ 중층화된 도급구조를 통해 비용상승을 유발하는 하도급 관련 규정 의 개선

◦ 능력있는 적격한 업체 선택을 위한 기초자료를 제공해주는 시공 능력평가제도의 신뢰성 확보방안 등

Ⅱ. 건설산업의 역할과 최근 동향 1. 건설산업의 역할

□ 건설산업은 생산활동에 필수적인 사회간접자본시설(SOC)을 확충 하며, 해외건설수주를 통한 자립경제 기반 구축에 공헌

◦ 그동안 고속도로 2,540㎞, 공항 17개소, 댐 1,215개소 등을 건설하 며 국민경제의 14%, 고용의 8%를 차지

< 건설산업의 투자 및 취업자 비중 >

년 도 1970 1980 1990 2002

건설투자/GDP(%) 12.6 16.7 22.8 14.3

건설취업자/총 고용(%) 2.9 6.1 7.4 7.9

주. 국내 건설시장 규모는 71억불로 1999년도 기준으로 세계 9위

◦ 해외건설은 70년대 중반 중동시장 진출을 계기로 급격히 성장하 여 고도성장의 견인차 역할을 수행

□ 앞으로도 동북아 물류중심국가 구현을 위하여 지금까지 건설한 것 보다 더 많은 SOC 건설이 필요

◦ 그간의 SOC 확충에도 불구하고, 확충기간이 상대적으로 짧아 선 진국에 비하여 SOC 스톡 보유량이 크게 부족

< SOC의 국가간 경쟁력 >

국 가 싱가폴 홍콩 말레이지아 일본 한국

SOC 경쟁력(순위) 8.66(1) 8.19(3) 5.68(18) 5.48(21) 4.51(29) 주. IMD 국가별 경쟁력평가(2001, 주요 49개국 대상)

⇒ SOC 시설의 효율적인 확충과 국가경제의 지속적 발전을 위하 여 건설산업의 생산성 향상과 경쟁력 제고 필요

2. 건설산업의 최근 동향

□ 건설수주는 외환위기 이후 급격한 침체를 경험하였으나 최근 외환 위기 이전수준으로 회복

◦ 건설공사 수주액은 ’97년 79조원이었으나 ’98년 48조원까지 감소하 였다가 2002년 83조원으로 회복

□ 건설업의 침체에도 불구하고 건설업체수는 지속적으로 증가

◦ 일반 건설업체수는 1997년 3,896개사에서 2003년 2/4분기 현재 13,033개사까지 증가

◦ 전문 건설업체수는 23,925개사에서 37,675개사로 증가

□ 수주액의 감소와 업체수의 증가로 건설업체의 어려움 가중

<건설산업 동향>

구 분 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 6월/4 건설공사

수주액 79조원 48조원 51조원 60조원 68조원 83조원 49.1조원 일반건설업체 수 3,896 4,208 5,155 7,978 11,961 12,643 13,033 평균수주액업체당 202억원 114억원 99억원 75억원 57억원 66억원 37.7억원

전문건설업체 수 23,925 25,793 29,704 31,823 35,572 36,665 37,675 건설업종사자

수(천명) 2,004 1,578 1,476 1,583 1,575 1,746 1,811

□ 2003년 연간 수주액은 전년대비 15.6% 증가한 96조 1,200억원에 달할 것으로 추정

◦ 공공부문은 연말 발주증가 및 수해복구 공사 증가로 연간 9.9%

증가한 33조 9,100억원에 달할 것으로 추정

◦ 민간부문은 연간 18.9% 증가한 62조 2,000억원으로 전망

□ 2004년은 민간주택경기가 크게 위축되면서 전체 건설수주는 9.5%

감소한 87조300억원에 그칠 것으로 전망

<건설경기 추이 및 전망>

구분 2002년 2003년 2004년

상반기 하반기 전체 상반기 하반기 전체

건설 물량

건설수주(조원)1) (증감률,%)

83.15 49.10 47.02 96.12 39.00 48.03 87.03 (22.6) (30.4) (3.3) (15.6) (-20.6) (2.1) (-9.5)

건설투자(조원)2) (증감률,%)

75.21 36.07 43.67 79.74 37.07 45.33 82.40 (3.3) (7.6) (4.8) (6.0) (2.8) (3.8) (3.3)

부동 가격산

토지가격 상승률(%) 8.98 0.88 1.0 1.98 - - 2∼3 아파트매매 가격

상승률(%)3) 25.7 5.7 5.0 11.0 2.9 -3.9 -1.2 주 1) 일반건설업체 기준, 대한건설협회의 건설계약 금액(경상가격 기준)

2) 한국은행, 국민계정통계(1995년 불변가격 기준)

3) 건설물량 증감률은 전년동기대비 증감률, 부동산가격 상승률은 전기말 대비 상승률

□ 해외시장 규모가 매년 5% 성장하고 있음에도 불구하고 국제경쟁 력 부족으로 해외수주물량은 오히려 감소

◦ 노동집약적 건설분야는 중국을 비롯한 개발도상국에 잠식당하고, 고도의 기술력이 요구되는 분야는 선진국에 비하여 기술력이 부족하여 시장진출에 어려움

<해외 건설수주액 추이>

구 분 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02

해외수주액(억불) 140 41 92 54 44 61

<우리 기업의 부문별 해외건설 수주추이>

(단위 : 백만 달러)

`97 `98 `99 `00 `01 `02 `03 2/4 토 목 2,613.2

(18.6) 521.5

(12.9) 1,590.7

(17.3) 2,765.3

(50.9) 865.5

(19.1) 538.9

(8.8) 127.2 (9.0) 건 축 6,124.4

(43.6) 1,394.8

(34.4) 1,943.9

(21.2) 731.5

(13.5) 721.3

(15.9) 604.7

(9.9) 111.2 (7.9) 플랜트 4,957.4

(35.3) 1,954.0

(48.2) 5,414.3

(58.9) 1,703.5

(31.4) 2,665.5

(58.8) 4,829.3

(78.8) 1,072.2 (76.1) 기 타 337.4

(2.4) 185.0

(4.6) 239.9

(2.6) 232.9

(4.3) 282.6

(6.2) 153.0

(2.5) 97.7 (7.0) 합 계 14,032.4

(100.0) 4,055.3

(100.0) 9,188.8

(100.0) 5,433.2

(100.0) 4,534.9

(100.0) 6,125.9

(100.0) 1,408.3 (100.0) 주: ( )는 비중(%)

자료: 해외건설협회 data-base

□ 경부고속철도, 인천국제공항 등 국내 대형 국책사업의 엔지니어링 시장을 선진 외국사가 차지

※ 경부고속철도 - 벡텔, 인천국제공항 - 파슨스, 터너

Ⅲ. 건설산업 실태와 문제점

□ 건설산업은 그간의 외형적인 성장에도 불구하고, 국제경쟁력은 선진국에 비하여 부족한 실정

◦ 건설기술수준은 선진국의 67%에 불과하며 경쟁력의 핵심인 엔지니어링 능력과 건설사업관리 역량이 특히 취약

※ 건설기술수준(’02) : 전체 67%, 시공 75%, 엔지니어링 65%

◦ 해외시장 규모가 매년 5% 성장하고 있음에도 불구하고 해외수주 물량은 오히려 감소

※ 해외수주액(억불) : (’97)140 → (’99)92 → (’01)44 →(’02)62

⇒ 국제경쟁력이 저하되고 있는 실정으로 기간산업에서 자칫 기피 산업으로 전락할 수 있다는 우려마저 제기

□ 건설산업에는 지대추구(rent-seeking) 행위가 만연

◦ 건설산업에서 지대추구는 타산업 보다 훨씬 심하게 나타나고 있으 며, 업무영역(업역)이나 겸업 등을 제한하는 제도들이 지대추구 (rent-seeking)를 조장하는 결과를 초래

◦ 특히 유자격(qualified) 업체를 걸러주는 심사․평가체계가 확립되 어 있지 않은 데다, 규제완화로 진입장벽이 해소된 반면 퇴출장치 는 마련되지 않은 실정

◦ 건설산업에서 지대의 존재와 지대추구를 잘 보여 주는 단적인 예 는 업체수와 면허 보유의 지속적인 증가임

1. 부실 건설업체의 난립

□ 건설업 진입장벽은 완화되었으나, 공정경쟁질서 정착이 미흡하여 부실 건설업체가 난립

◦ 외환위기 이후 공사물량은 감소함에도 무자격 부실 건설업체들 의 난립으로 건설업체수는 오히려 급증

※ ’00년 4,100업체, ’01년 4,400업체, ’02년 11,021업체를 등록기준 미달로 처벌

□ 부실 건설업체들은 일괄하도급 등 불법행위로 건설시장질서를 혼 탁케 하고 건전한 기업의 수주물량을 잠식

◦ 이러한 부실업체들은 “입찰브로커”화하여 수주한 공사를 시공하지 않고 일괄하도급하는 등 불법하도급 자행

※ 최근 국무조정실의 건설공사 하도급실태 점검결과 하도급 금지규정 위반 44건 등 총 500여건의 위반사례 적발

<건설수주액과 건설업체 추이>

구 분 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 건설공사

수주액 79조원 48조원 51조원 60조원 68조원 83조원

일반건설

업체 수 3,896 4,208 5,155 7,978 11,961 12,643

2. 인위적인 업무영역 구분에 따른 건설생산성 저하

□ 현행 제도 : 건설업자의 겸업제한과 영업범위 제한

◦ 일반건설업의 등록을 한 자는 7개 전문업종을 제외하고는 전문 건설업을 등록할 수 없음

※ 겸업가능업종 : 철강재설치공사업, 준설공사업, 삭도설치공사업, 승강기설치 공사업, 가스시설시공업, 난방시공업, 시설물유지관리업

◦ 일반건설업자는 전문공사를, 전문건설업자는 일반공사를 도급 받을 수 없으나 부대공사가 포함된 경우 제외

※ 일본의 경우 우리나라와 유사한 업역체계를 유지하고 있으나 건설업자의 겸업 및 영업범위 제한 규정은 없음

□ 문제점

◦ 건설산업은 크게 설계업, 일반건설업, 전문건설업으로 분류되나, 이 분류는 인위적인 영역 구분으로 기능적 효율성을 기대하기 어려움

※ 당초 제도 도입 시기에 일반건설업자는 대기업이고 전문건설업자는 중소기 업인 상황에서 중소기업 보호논리 하에서는 시장 분할이 정당화

- 각 업역들이 설계, 시공, 감리분야를 균점하고 이들간의 인적교 류가 거의 없어 기술교류를 통한 기술발전이 곤란

- 업무영역 구분은 기능적 효율보다는 인위적인 시장분할에 의한 업 체간 물량 배분에 초점을 맞춘 제도로서 역기능이 점차 표면화 되고 심화

◦ 업무범위의 엄격한 구분으로 면허․등록 등 자격기준유지를 위한 간접비용도 건설산업의 비용 증가 요인으로 작용

- 즉, 기술자․자본금 등 면허․등록기준 유지비용과 건설업 영위를 위한 협회비 등 준조세적 경직성 비용이 추가적인 비용부담으로 작용

- 보다 본질적인 문제는 업무영역으로 인해 건설생산주체가 이해집단 을 형성하게 되어, 제도 개선과 변경 또는 새로운 제도 도입 등을 유연하게 처리하기 힘들게 됨

◦ 인위적인 건설산업 생산체계의 왜곡으로 인하여 건설업자의 다양한 영업활동과 자율성이 저해

- 공사비를 절감하고 공사기간을 단축할 수 있는 효율적인 공동수 급체(예를 들면 주계약자 공동도급방식)의 구성이 곤란

- 계열사 등 별도법인 설립을 통한 사실상의 겸업이 가능하므로 규제의 실효성 상실

※ ’02년 건설산업연구원 설문조사결과 건설업체 30%이상이 계열회사 등을 통하 여 사실상 일반․전문건설업을 겸업하고 있는 것으로 나타남

◦ 일반과 전문건설업자간 업무영역 확보를 위한 갈등이 심화되고 생산활동의 유연성을 저해

- 모든 건설공사를 주된 공사와 부대공사로 엄격히 구분하기 어려운 측면이 있어 항상 분쟁이 발생할 소지 상존

3. 하도급 구조의 비효율성

□ 건설생산의 구조적인 특성상 하도급 관계가 필연적이라 하지만, 필 요 이상으로 중층화된 하도급 구조는 비용증가와 비효율을 양산

□ 의무하도급 등으로 인한 생산체계의 신축성 감소 및 불법 하도급 관행이 성행

◦ 하도급에 대한 획일적인 규정으로 정말 필요한 경우에 재하도급을 하지 못하거나, 하도급이 필요하지 않는데도 하도급의무 규정 때 문에 하도급을 하는 등 비효율 발생

◦ 많은 경우 규정을 어기면서 위장직영, 불법 재하도급, 이중계약 체 결 등 여러 가지 형태의 불법 하도급이 성행하고 있음

□ 원도급자의 우월적 지위를 이용한 도덕적 해이와 하도급업자의 성실시공 위배 행위 등도 생산성 향상을 저해

◦ 입찰․계약제도 자체가 요행낙찰이 가능한 상황이어서 우월적 지 위를 이용한 불공정거래와 지대(rent) 추구 행위 그리고 불필요한 브로커 시장이 형성

◦ 낙찰만 받으면 공사의 대부분을 하도급하여 실질적으로 시공에 참 여하지 않고도 지대(rent)를 획득할 수 있으므로 생산성 저하

3-1. 의무하도급 제도

□ 현행제도(법 제30조제1항)

◦

일반건설업자는 도급받은 건설공사의 일정비율을 반드시 전문 건설업자에게 하도급하여야 함(’88. 12월 도입)

- 20억원이상 공사 : 20%이상, 30억원이상 공사 : 30%이상 - 위반시 : 1년이하 영업정지 또는 의무하도금액의 30% 과징금

□ 문제점

◦ 기업이 자율적으로 결정하여야 할 하도급비율을 규제함으로써 효율적 건설생산체계 구축을 저해

- 친인척 명의의 위장사 설립 등으로 제도도입의 실효성을 상실한 채 규제회피를 위한 비용만 증가

◦ 제도도입 당시와는 달리 현행 실제 하도급 평균비율은 의무하도급 비율을 훨씬 상회하므로 제도의 실효성이 약화됨

< 연도별 외주(하도급)비율 변화추세 >

연 도 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 외주비율(%) 42.66 44.46 46.69 47.53 51.37 51.83 52.75 52.72 주. 원가구성요소에서 외주비가 차지하는 비율(건설공사원가구성분석. 각년도. 대한건설협회)

◦ 건설공사에 대하여 하도급의무를 법률로 강제하고 불이행에 대해 엄격한 규제를 가하는 입법례는 거의 없음

※ DDA협상에서 유럽, 호주 등 10개국에서 의무하도급폐지를 요구

※ 규제개혁개위원회에서 제로베이스 정비대상으로 의무하도급 폐지를 의결

3-2. 하도급 저가심사제도의 비효율성

□ 현행 제도(법 제31조)

- 저가하도급 방지를 위하여 하도급률이 원도급 수주금액의 82%

미만인 경우 하도급 적정여부에 대하여 심사할 수 있음(’00. 5월 도입)

* 평가기준 : 하도급가격의 적정성(60점), 하수급인의 시공능력(10점), 하수급 인의 신뢰도(10점), 하도급공사의 여건(20점)

- 심사결과 85점 미만인 경우에는 발주자는 하도급 계약내용 변경 또는 하수급인의 변경요구 가능

- 수급인이 정당한 사유없이 하도급 계약내용 변경 또는 하수급인의 변경요구에 응하지 아니할 경우 도급계약을 해지할 수 있음

□ 문제점

◦ 저가하도급 심사기준의 적용이 임의화되어 있고 발주기관에 대 한 홍보도 부족하여 저가하도급 방지에 미흡

※ 중소기업특별위원회의 2001년 조사결과 국가기관의 경우 70% 미만의 저가 하도급이 22.6%로 저가하도급 만연

◦ 저가하도급은 공사비 누출로 이어져 건설업자는 적정한 공사비 확보가 어려워 부실공사로 이어질 것임

3-3. 하도급대금지급보증서 미발급

□ 현행 제도

◦ 하도급 공사의 원활한 수행과 원도급자에 문제발생시 하도급업자 를 보호하기 위해 하도급대금지급보증 제도 운용

□ 문제점

◦ 하도급대금지급보증서 발급수수료가 공사원가에 반영되지 않아 수급인이 일방적으로 부담

- 이로 인하여 지급보증 수수료의 부담을 회피하기 위하여 지급 보증서를 발급하지 아니하는 사례가 다수 발생

※ 지급보증수수료 : 하도급대금의 평균 1.08%(공제조합․서울보증)

3-4. 설계변경 등에 따른 계약금액 조정내용 미통보

□ 현행 제도(법 제36조)

◦ 발주자는 원도급자에게 선금과 기성금을 지급하며, 설계변경 또는 물가변동에 따라 계약금액을 조정․지급

- 원도급자는 선금․기성금 및 설계변경 등에 따른 추가금액을 지급 받은 경우 15일 이내에 하도급자에게 지급하여야 함

□ 문제점

◦ 원도급자가 설계변경․물가변동에 따른 추가금액을 지급 받고도 하도급자에게는 은폐하거나 장기어음 등으로 지급

◦ 원도급자․하도급자간 대등하고 공정한 거래관행 및 대금지급

4. 시공능력평가의 구체성 미흡

□ 현행 제도(법 제23조)

◦ 현재 건설업체의 시공능력을 평가․공시하는 경우 평가액 및 업종별․전문분야별 공사실적 등 개략적인 사항만을 공시 ※ 시공능력평가액(실적, 경영, 기술, 신인도 4개분야 금액환산 평가) = 공사실적평가액 + 경영평가액 + 기술능력평가액 ± 신인도평가액

- 일반건설업자의 공종별 실적은 등록수첩에 기재(시행규칙 제25조)

◦ 건설공사실적, 기술자보유현황, 재무상태를 허위로 제출할 경우 1천만원 이하의 벌금 부과

□ 문제점

◦ 건설공사에서 적격한 업체의 선정은 가장 중요한 요소로 평가기능 의 강화는 필수적, 하지만 현행 방식으로는 보다 구체적인 업체의 능력에 대한 기초 자료 제공이 곤란

◦ 건설공사의 적정한 시공과 일반건설업자의 전문화 유도가 어렵 고 발주자가 수급인을 선정하는 경우 편의제공에 미흡

◦ 시공능력평가시 건설공사 시공실적을 부풀려 신고하여 시공능력 평가액을 과다하게 책정하는 사례 다수 적발

※ 최근 건설업자의 시공실적(3∼5년)을 조사한 결과 767개 업체가 1,791건의 시공실적(1조 7,728억원)을 과다신고

Ⅳ. 건설산업 제도 개선의 기본방향 1. 대내외 건설환경 변화 전망

□ 조립 위주의 단순 시공력보다는 복합적인 종합관리능력이 경쟁력 의 관건으로 등장하는 추세

◦ 기획력과 설계․엔지니어링능력, 금융조달능력, 대외신인도가 경쟁력의 핵심요소로 등장

◦ 이러한 추세에 적응할 수 있는 효율적이고 유연성 있는 건설산업 구조로의 개편이 필요

□ 건설산업의 구조를 형성하는 근간이 정부규제에서 시장기능으로 이동

◦ 산업의 생산활동을 저해하거나 효율성을 떨어뜨리는 규제는 철폐 혹은 완화

◦ 규제보다 입찰․신용평가․보증 등 시장기능에 따라 진입․퇴출을 조절하는 제도적 장치의 중요성 증대 전망

□ DDA의 출범을 계기로 건설분야에 국제규범의 적용요구가 높아질 전망

◦ 업역 제한, 도급제도, 입․낙찰제도의 개선 요구 증대

2. 개선의 기본 방향

□ 건설산업 효율의 극대화

◦ 생산자 보호를 위한 각종 규제에서 탈피하여 발주자나 수요자 위 주의 효율적인 생산방식으로 전환

◦ 겸업제한 폐지 및 영업범위제한 개선, 의무하도급제 폐지, 직접시 공의무제 도입 등을 통한 건설산업의 효율화 기반 마련

□ 공정한 경쟁룰 정착

◦ 건설산업의 위기는 생산자 위주의 비효율적 생산체계와 더불어 불 법․저가 하도급이 자행되는 불건전한 건설관행에 주로 기인

◦ 하도급저가심사 의무화, 시공능력 평가시 주요 공종별 공사실적 공시 및 평가자료 허위제출에 대한 제재 강화, 건설분쟁조정제도 활성화로 공정한 룰 정립

□ 국제 기준에 맞는 건설산업 구조 구축

◦ DDA 등 국제화 추세는 건설산업에서도 그대로 적용

◦ 국제 기준(Global Standard)에 맞는 건설산업 구조 구축을 통해 건설산업의 포텐셜과 펀드멘탈을 키워 궁극적으로 국제경쟁력 확보

Ⅴ. 개선방안

1. 직접시공제 도입

□ 개정사유

◦ 외환위기 이후 건설공사물량은 감소하였음에도 불구하고 등록기준 도 갖추지 못한 무자격 부실업체들이 난립

※ ’00년 4,100, ’01년 4,400, ’02년 11,021업체를 등록기준 미달로 처벌

◦ 이러한 부실업체들은 “입찰브로커”화하여 수주한 공사를 시공하지 않고 일괄하도급하는 등 불법하도급 자행

※ 최근 국무조정실의 건설공사 하도급실태 점검결과 하도급 금지규정 위반 44건 등 총 500여건의 위반사례 적발

□ 개선방안

◦ 건설공사를 도급받은 건설업자는 일정비율의 금액에 해당하는 공사를 직접시공토록 함

- 도급받은 건설업자는 도급계약후 30일 이내에 발주자에게 직접 시공계획서를 제출

- 발주자 및 감리자는 직접시공계획서와 실제 시공내역을 조사하여 직접시공 유무 확인

◦ 건설업자가 직접시공계획서를 제출하지 않을 경우 발주자는 당해 도급계약을 해지할 수 있음

□ 쟁점사항

① 직접시공의 대상공사

< 1안 > : 전체공사

◦ 장점

- 모든 건설공사에서 중층 하도급을 방지할 수 있고, 대상공사에 있어서 형평성 문제를 제기할 수 없음

◦ 단점

- 대형공사의 경우 원수급인의 직접시공보다는 계획․관리․조정에 의한 시공관리가 공사 품질확보 측면에서 바람직

- 공사현장이 많은 대기업의 경우 평소에 많은 기능인력 및 장비 를 보유하게 되어 고정비용 증가 및 효율성 저하

< 2안 > : 소규모 공사(10억 내지 50억 미만공사)

◦ 장점

- 소규모 공공공사에서 수주질서를 문란하게 하는 페이퍼 컴퍼니의 입찰브로커화를 방지하여 건설공사 품질제고

◦ 단점

- 직접시공 대상공사를 10억 또는 50억 미만 공사 등으로 책정할 근거가 빈약하여 대상공사의 형평성 문제제기

② 직접시공 의무화 여부

< 1안 > 직접시공 의무화

◦ 제도의 실효성을 확보할 수는 있으나 특허공법공사 등 직접시공 의무를 이행할 수 없는 공사에는 적용 곤란

< 2안 > 발주자와 계약조건

◦ 제도운용의 탄력성을 제고할 수 있으나, 직접시공 임의화로 인하여 제도의 도입취지를 상실할 수 있음

※ 미국, 유럽 등지에서는 발주자와 수급인의 계약조건으로 시행하고 계약위반 에 대한 특별한 제재처분은 없으나 신용불량으로 인한 재수주가 어려움

③ 직접시공비율 설정문제

< 1안 > : 10%∼30%

◦ 일반적으로 부대공사의 범위가 20%∼30%에 이른다는 점을 감안 할 때 주된 공종을 직접시공함이 없이 하도급이 가능

< 2안 > : 50%이상

◦ 주공종에 대한 직접시공으로 인하여 실효성을 확보할 수 있으나 전문건설업체의 하도급 물량이 감소

※ 켈리포니아주, 아이오와주, 버지니아주 등지에서는 최저의무시공비율 50%

2. 건설업자의 겸업 및 영업범위 제한 개선

□ 개정 사유

◦ 인위적인 건설산업 생산체계의 왜곡으로 인하여 건설업자의 다양한 영업활동과 자율성이 저해

- 계열사 등 별도법인 설립을 통한 사실상의 겸업이 가능하므로 규제의 실효성 상실

※ ’02년 한국건설산업연구원 설문조사결과 일반건설업체 30%이상이 계열회사 등 을 통하여 사실상 일반․전문건설업을 겸업하고 있는 것으로 나타남

◦ 일반과 전문건설업자간 업무영역 확보를 위한 갈등이 심화되고 생산활동의 유연성을 저해

- 모든 건설공사를 주된 공사와 부대공사로 엄격히 구분하기 어려운 측면이 있어 항상 분쟁이 발생할 소지가 있음

□ 개선방안

< 1안 >

: 겸업제한 및 영업범위 제한을 전면 폐지하여 일반(원도급)과 전문 (하도급)으로 양분되어 있는 건설업생산체계 개선

◦ 장 점

- 건설업자의 다양한 영업활동을 보장하고 업무영역 확보를 위한 분 쟁을 근본적으로 해소할 수 있음

◦ 단 점

- 만약 기존 일반․전문건설업 분류체계를 유지한다면, 일반건설업 위주의 생산구조로 재편될 가능성

< 2안 >

: 건설업자의 겸업을 전 업종에 걸쳐 허용하고, 영업범위제한을 일부 개선(일정금액이하의 복합공사는 전문업자의 원도급을 허용)

◦ 장 점

- 기존의 원하도급 생산체계를 유지할 수 있고, 소규모 복합공사에 대하여 업역다툼을 일부 해소할 수 있음

- 단계적으로 영업범위를 확대하고 주계약자형 공동도급제를 도입․

활성화시키면 충격 최소화 가능

◦ 단 점

- 합리적인 영업범위 설정이 어려우며 전문업자의 원도급이 허용되 지 않는 복합공사에 대해서는 여전히 업역다툼이 발생

3. 하도급 제도 개선

3-1. 의무하도급 폐지

□ 개정사유

◦ 기업이 자율적으로 결정하여야 할 하도급비율을 규제함으로써 효 율적 건설생산체계 구축을 저해

- 친인척 명의의 위장사 설립 등으로 제도도입의 실효성을 상실한 채 규제회피를 위한 비용만 증가

◦ 제도도입 당시와는 달리 현행 실제 하도급 평균비율은 의무하도급 비율을 훨씬 상회하므로 제도의 실효성이 약화됨

< 원가 구성에서 외주(하도급)비율 >

연 도 93 94 95 96 97 98 99 00

외주비율(%) 42.66 44.46 46.69 47.53 51.37 51.83 52.75 52.72 출처 : 건설공사원가구성분석. 각 연도. 대한건설협회.

◦ 건설공사에 대하여 하도급의무를 법률로 강제하고 불이행에 대해 엄격한 규제를 가하는 입법례는 거의 없음

□ 개선방안

< 1안 >

: 의무하도급제도의 전면 폐지

< 2안 >

: 개방대상공사에 대해서만 의무하도급제 폐지

※ 현재 개방대상 공사는 중앙정부 공사 기준으로 500만 SDR(약 81억원) 및 지자체 공사 1,500만 SDR(약 243억) 규모임

3-2. 하도급저가심사 의무화

□ 개정사유

◦ 저가하도급 심사기준의 적용이 임의화되어 있고 발주기관에 대 한 홍보도 부족하여 저가하도급 방지에 미흡

※ 중기특위의 2001년 조사결과 국가기관의 경우 70% 미만의 저가하도급이 22.6%로 저가하도급 만연

◦ 저가하도급은 공사비 누출로 이어져 건설업자는 적정한 공사비 확보가 어려워 부실공사로 이어질 것임

□ 개선방안 : 임의화 → 의무화(법 제31조)

◦ 저가하도급 심사가 활성화될 수 있도록 임의화되어 있던 하도급 심사제도를 의무화

◦ 발주자가 도급계약을 해지할 수 없는 경우에는 시정명령․영업정 지 등 제재처분을 통한 실효성 확보

3-3. 하도급대금지급보증 수수료 원가반영

□ 개정사유

◦ 하도급대금지급보증서 발급수수료가 공사원가에 반영되지 않아 수급인이 일방적으로 부담

- 이로 인하여 지급보증수수료의 부담을 회피하기 위하여 지급보증서 를 발급하지 아니하는 사례가 다수 발생

※ 지급보증수수료 : 하도급대금의 평균 1.08%(공제조합․서울보증)

□ 도입방안

◦ 발주자는 하도급대금지급보증서 발급에 소요되는 비용을 공사원가 에 계상하여야 함

◦ 공사원가에 계상된 금액이 지급보증서 발급에 소요되는 비용을 초과하는 경우에는 그 초과비용을 정산

□ 쟁점사안 : 지급보증수수료율 적용문제

◦ 지급보증 수수료율이 건설업자의 신용등급에 따라 달라질 수 있으 나 최고 신용등급의 수수료율을 적용하는 것이 타당

< 건설공제조합 보증수수료율 >

구 분 AAA AA A BBB BB B CCC CC C D

수수료율(%) 0.40 0.50 0.70 0.90 0.95 1.00 1.05 1.05 1.10 1.10

3-4. 설계변경 등에 따른 계약금액 조정내용 하도급자에게 통보

□ 개정사유

◦ 원도급자가 설계변경․물가변동에 따른 추가금액을 지급 받고도 하도급자에게는 은폐하거나 장기어음등으로 지급

◦ 원도급자․하도급자간 대등하고 공정한 거래관행 확립 및 대금 지급 과정의 투명성 제고로 업체간의 부조리 방지

※ 건설교통분야 부패방지추진기획단 의결사항(’03.7.8)

□ 개선방안

◦ 발주자가 설계변경 또는 물가변동에 따른 계약금액조정 내용을 조정일로부터 15일 이내에 하도급자에게 통보

4. 시공능력평가제도 개선

4-1. 시공능력평가시 주요공종별 공사실적 공시

□ 개정사유

◦ 시공능력평가 항목을 구체화함으로써 건설공사의 적정한 시공과 일반건설업자의 전문화를 유도하고 발주자가 수급인을 선정하는 경우 편의제공

※ 세계적 권위의 ENR(Engeering News Record)에서도 주요 공종에 대해 매 출액 기준으로 업체순위 발표

□ 개선방안

◦ 현재 시행규칙에 규정된 주요 공종별 공사실적의 등록수첩 기재 사항을 공시사항으로 규정

- 현재 공시하고 있는 시공능력평가액 및 업종별 공사실적과는 별도로 주요 공종별 공사실적을 공시

※ 주요공종별 공시항목(예시) ⇒ PQ공종, 시평제출자료 고려

․토목공사업 : 도로․교량, 댐․발전소, 항만, 공항, 철도․지하철, 하천․산림․

농수산토목, 상․하수도 기타 토목공사분야

․건축공사업 : 주거용, 상업용, 광공업용, 교육․사회용, 전통양식건축 기타 건축공사분야

4-2. 시공능력평가자료 허위제출에 대한 제재강화

□ 개정사유

◦ 시공능력평가시 건설공사 시공실적을 부풀려 신고하여 이를 입찰 에 이용하는 사례 다수 적발

※ 최근 건설업자의 시공실적(3∼5년)을 조사한 결과 767개 업체가 1,791건의 시공실적(1조 7,728억원)을 과다 신고

◦ 허위실적 제출에 따른 시공능력평가액의 과다 책정으로 인하여 발주자가 적정한 건설업자를 선택하도록 하는 시공능력평가제도 도입취지 상실

□ 개선방안

◦ 시공능력 평가자료 허위제출에 대하여 현행 1천만원 이하의 벌금 규정을 삭제하고 6월 이하의 영업정지를 부과토록 하여 건설업체 영업행위를 제한

5. 기타 개선사항

5-1. 건축물에 대한 시공자 제한 개선

□ 현행 제도(법 제41조)

◦ 무등록자에 의한 부실시공을 방지하기 위하여 일정규모 이상의 건 축물 등의 경우에는 건설업자가 시공하여야 함

※ 건설공사의 시공자제한 대상(법 제41조)

․주거용건축물(연면적 661㎡이상), 주거용외 건축물(연면적 495㎡이상) ․다중이용 건축물의 건축 또는 대수선 공사(연면적 495㎡이하)

□ 문제점

◦ 소규모 건축물 직영시공시 미등록 건설업자의 불법적인 시공참여 로 인하여 부실시공 우려

◦ ’99. 5월 이후 건축물 용도변경과 대수선 관련 건축규제가 크게 완화되면서 무등록 건설업자의 시공이 크게 증가

※ ’01년 주거용 건축허가면적을 기준으로 건축주가 무등록업자를 고용하여 직 영시공이 가능한 공사 규모는 연면적을 기준으로 50%이상

□ 개선방안 : 시공자 제한 대상확대(층수제한 도입)

◦ 현재의 연면적 기준과 함께 층수를 기준으로 3층 이상의 건축물 시공시 건설업자가 시공

※ 현행 건축법상 3층이상의 건축물 시공시 구조안전진단 의무화(법 제38조)

․구조안전진단대상 건축물 : 3층 이상, 연면적 1000㎡ 이상, 높이 13m 이상,

5-2. 건설업 등록 반납제도 도입

□ 현행 제도: 신설

□ 문제점

◦ 현재 건설업 등록에 대한 규정만 있을 뿐 등록반납에 대한 근거 규정이 없어 절차상 혼란 야기

◦ 처벌우려가 있는 건설업자가 회피하기 위하여 등록증을 반납하고 새로이 건설업 등록을 하는 사례 다수 발생

※ 건설업등록반납 : ’00년 1,218건, ’01년 1,081건, ’02년 3,556건

□ 개선방안 ※ 법제처 권고사항

◦ 건설업 등록반납에 대한 근거규정을 신설하고 하위규정에서 구 체적인 절차를 규정

◦ 건설업 등록을 반납할 경우 반납한 그 업종에 대하여는 일정기간 재등록을 금지

- 법령위반사실이 있다고 인정되는 경우 등에는 반납을 제한하는 등 등록증 반납을 제한하는 규정 신설

□ 쟁점사안 : 건설업 재등록 정지기간 문제

◦ 반납제한 기간이 1년이면 등록말소와 같아 영업의 자유를 침해할 우려가 있으므로 6월이 타당할 것임

5-3. 전문건설업 등록업무 등 시․군․구로 이양

□ 현행 제도

◦ 전문건설업의 등록․실태조사․처분권은 시․도지사 등이 가지 며, 그 업무는 시․군․구청장에 위임처리

□ 문제점

◦ 전문건설업의 등록․처분 등 집행적인 성격이 강한 업무를 시․군․구에서 위임 처리하여 행정의 책임성이 떨어지고 민원의 신속한 해결이 곤란

※ 2002.6 지방이양추진위원회 의결사항

□ 개선방안

◦ 전문건설업의 등록․실태조사권 등을 시․군․구에 이양

< 전문건설업 이양업무 현황 >

업무내용 관련조문 이양내용

등록 제9조

시․도지사

→ 시․군․구 등록증교부 및

기재사항 변경 제9조의2

등록결격사유 통보 제13조제3항

양도 제17조

실태조사 제49조

시정명령 제81조

영업정지 제82조

등록말소 제83조

청문 제86조

5-4. 건설사업관리능력평가 공시제도의 의무화

□ 현행 제도(법 제23조의 2)

ㅇ 건교부장관은 건설사업관리자의 업무능력 및 발주자의 편의 제고를 위하여 건설사업관리자의 신청이 있는 경우 그 능력을 평가․공시 - 건설사업관리 실적, 건설사업관리관련 면허보유현황, 기술능력, 재

무상태, 신용평가내용 등을 평가․공시

□ 문제점

ㅇ 평가․공시제도가 임의적으로 신청한 자의 제출자료만을 확인․공 시하고 있으므로, 발주자는 사업관리자에 대한 기초적인 정보 부족 - 발주자는 누가 건설산업관리 능력이 있는지, 또 건설사업관리자의

능력이 어느 정도 인지 등에 대해 신뢰감을 가지지 못하고 - 나아가 건설사업관리 활성화의 걸림돌로 작용

□

개선방안

ㅇ 수요자가 건설사업관리자에 대한 변별력을 가질 수 있도록 그 평가기준을 강화하고 평가를 의무화

- 발주자에 대한 신뢰기반 구축을 위하여 일정수준의 전문지식과 기 술능력을 갖춘 자만이 참여할 수 있도록 하여 건설사업관리능력 평 가․공시제도의 실효성 확보

5-5. 건설분쟁조정제도 활성화

□ 현행 제도(법 제69조 내지 제80조)

◦ 발주자와 시공자간의 분쟁을 해결하기 위하여 중앙건설분쟁조정위 원회와 지방건설분쟁조정위원회를 설치(’89.12.29)

※ 중앙건설분쟁조정위원회 현황

- 구성 : 위원장(건교부 1급) 및 14인의 위원 - 조정대상

․설계․시공․감리 등 건설공사 관계자간의 책임 ․발주자와 수급인간의 건설공사에 관한 분쟁 ․하도급, 시공상의 책임, 보증책임에 관한 분쟁 등

◦ 분쟁조정위원회에 대한 조정신청 및 조정실적은 ’98년 이후 점차 감소하는 추세

- 조정신청 : 39(’98) → 30(’99) → 15(’00) → 13(’01) → 11(’02) - 조정실적 : 10(’98) → 7(’99) → 4(’00) → 5(’01) → 2(’02)

□ 문제점

◦ 분쟁조정기구의 전문성 및 독립성이 부족하고 조정에 강제력이 없어 분쟁조정신청을 기피

◦ 분쟁당사자 일방이 조정신청을 거부하면 신청이 불가능

- 상당수 피신청인이 조정을 거부함에 따라 분쟁조정위원회의 조정 활동이 불가하여 조정기구의 실효성 저하

◦ 분쟁조정대상이 주로 발주자와 수급인간의 건설공사에 관한 분쟁

□ 개선방안

ㅇ 건설분쟁조정위원회의 조정결정에 대해서도 재판상 화해와 동일한 효력을 부여하도록 하여 조정제도의 실효성 확보

- 조정을 거부한 해당 당사자도 그 이유를 조정위원회 및 상대방 에게 조정거부사유를 서면으로 통보토록 의무화

ㅇ 위원장 선출을 현행 공무원 가운데 지명하는 방식에서 위원간 호 선으로 선출방법을 변경하고

- 위원의 신분보장을 명시하고 제척 제도 등을 도입하여 위원회의 독립성과 공정성 확보

ㅇ 건설분쟁조정대상을 건설업자의 영업범위에 관한 사항 등 건설산업 기본법령의 운용에 관한 사항으로 확대