† 교신저자 : 정회원, 교통안전공단, 철도항공안전본부, 철도심사처, 대리 E-mail : [email protected] TEL : (031)362-3643 FAX : (031)362-3639 * 정회원, 교통안전공단, 철도항공안전본부, 철도면허관리처, 처장 ** 비회원, 교통안전공단, 철도항공안전본부, 철도심사처, 차장
국가철도안전감독에 필요한 안전기준에 관한 연구
A Study on the Safety Standards Required for National Railway
Safety Oversight
이병석† 한기율* 유연춘**
Byung-Suk Lee Kee-Youl Han Yeon-Chun Yuu
ABSTRACT
The purpose of Overall Railroad Safety Audit(ORSA) is to prevent railroad accidents, and, every two years, to inspect and evaluate whether or not railroad operators faithfully adhere to railroad safety guidelines in accordance with the Railroad Safety Law. However despite of the many contributions of ORSA, due to lots of railroad accidents such as train failures and derailment caused track irregularity this year, it has been recently considered that ORSA will be renewed into Safety Certificates System as a complement. In order to guarantee railroad safety, new Safety Certificates must included appropriate safety standards considering current our country's railroad conditions.
Therefore, in this study we're going to compare safety components of foreign audit system with those of Airlines field, based on ORSA's contents for years, to review Safety Management System and Safety Culture, as a result, we'd like to suggest to updated Railway Safety Standards.
1. 서 론 최근 빈번히 발생한 KTX 고장과 철도사고 등으로 철도안전에 대한 우려가 확산되고 있어 전반적인 철도시스템 안전확보에 대한 재검토가 이루어지고 있다. 국가에서는 그 대책의 일환으로 법개정을 통하 여 국가 차원의 철도안전감독제도인 철도종합안전심사의 기능을 보완하고자 시도하고 있다. 현재의 철 도안전관리체계에 상시적이고 예방적 개념을 확대시키고 관련 법령, 안전기준 등을 국제기준에 맞게 체 계적으로 정비하는 한편, 그간 운영상 미비점을 개선함으로써, 철도안전수준을 한 단계 높이고자 하는 것이 핵심이다. 현재 철도종합안전심사제도에서 안전승인제도로의 전환을 검토 중인데, 이는 철도운영자, 철도시설유 지보수자 등이 국가가 요구하는 안전관리체계를 갖추었는지 사전에 확인하여 승인하고, 수시 또는 정기 검사를 통해 승인받은 안전관리체계가 지속적으로 유지되고 있는지에 대하여 확인함으로써 철도안전을 확보하는 시스템으로 심사제도와는 기본적으로 다르게 구성되어 있다. 따라서 안전승인과 승인된 사항 에 대한 유지가 최대한의 철도안전을 보장할 수 있다는 전제가 되기 위해서는 철도안전승인에 필요한 기준, 즉 철도안전기준의 필수 구성요소가 필요한데 특히, 철도시설물은 인적․물적․인터페이스를 모두 구현해야 하기 때문에 효과적인 안전관리를 위한 기준을 제시하고 적용성을 검토해 볼 필요가 있다. 본 연구에서는 국내 철도의 안전관리수준을 감독하고 있는 철도종합안전심사제도에서의 심사기준에 초 점을 두고 국외 안전기준에 포함되는 요소, 국내에 적용 예정인 안전관리체계(Safety Management System)의 구성요소, 항공분야 안전검사기준을 비교분석하여 향후 예상되는 법개정과 더불어 국가철도안 전감독 차원에서 철도시설물의 안전기준에 요구되는 인적․물적․인터페이스적 구성요소를 중심으로 제 시해 보고자 한다.
2. 본 론 2.1 국내외 심사(감독)제도에서의 안전기준 국가별로 철도와 관련된 안전심사제도에 대해 현재 조사된 사례로는 국내 철도종합안전심사제도를 비롯하여 영국, 프랑스, 일본 등에서 유사 제도를 운영하고 있는데, 이와 같은 제도를 운영하는 이유는 체계적인 안전관리를 통하여 안전수준을 높임으로써 사고를 예방하기 위함이다. 각각의 제도는 심사기 준에 대하여 나름의 중점사항을 두고 있는데, 안전심사에 활용되는 심사기준의 핵심사항을 개괄적인 현황과 함께 국내 철도종합안전심사제도에 촛점을 두고 비교해 보았다. 표 1은 우리나라 철도안전심사 와 유사한 제도상에서 활용되는 기준을 보여준다. 표 1. 우리나라 철도안전심사와 유사제도와의 비교 구 분 영 국 프랑스 일 본 우리나라
철도안전관련 법체계 상호운전EC지침ROGS EC2004/49 철도사업법 철도안전법
철도안전관리기관 ORR：철도규제사무소 RSSB:철도안전표준위원회 EPSF 국토교통성 철도국 정책․집행 : 국토해양부 심사주체 : 교통안전공단 철도안전심사대상 ․본선, 비본선 운영자․본선, 비본선 시설관리자 SNCF+7개 RU(사설철도)+RFF(시설관리자) 207개 철도운영기관 철도시설관리자 철도운영자 철도안전심사분야 안전관리시스템(SMS) 지속개선체계 안전, 자격, 외주, 운행, 유지보수 안전관리, 운전취급, 시설, 설비, 차량 안전, 운행, 차량,시설, 전기 철도안전심사기준 상호운전EC지침 ROGS 안전관리규정 상호운전EC지침 등 철도안전관련 규정 철도사업법 철도안전법 위험도분석, 안전성평가 적용 ALARP 원칙 Cenelec 50126,8에 의거 시행 고려하지 않음 차량시설 설계 및 안전관리규정 반영 요구 항공분야의 경우, ICAO에서 ICAO 체약국들이 자국의 항공 산업계에 대해 효율적인 안전감독체계 를 수립하고 ICAO 기준 이행에 대한 준수 정도를 판정하기 위해 세계 안전감독심사 프로그램을 운영 하고 있고 국가 항공안전감독을 통하여 세계 안전감독심사프로그램의 기준 이행을 준수하는지를 자체 적으로 평가하고 있는데, 항공분야 국가 안전감독체계가 철도분야의 철도종합안전심사에 해당한다고 할 수 있다. 표 2는 철도종합안전심사와 국가 항공안전감독 체계에 의한 검사(감독)기준을 비교해 보았다. 표 2. 철도종합안전심사 기준과 국가 항공안전검사(감독)체계 기준과의 비교 구 분 국가 항공안전검사(감독)체계 철도종합안전심사제도 업무규정 및 매뉴얼 체계 항행안전감독․항공안전감독․공항안전검사․항행시설검사에 필요한 업무지침, 규정, 매뉴얼 등 철도종합안전심사 및 평가운영지침 철도종합안전심사 매뉴얼 심사기준(심사항목) 체계 ․항행안전감독 : 항공교통, 정보 등 558개 기준 ․항공안전감독 : 운행증명 2,047 / 감항증명 1,244 ․공항안전검사 : 서류, 현장 1,284개 기준 ․항행시설검사 : 시설별 관리운영검사 16개 기준 시설별 성능검사 6개 기준 안전관리, 운행, 차량, 시설, 전기관련 법령사항 ․심사항목 : 9개분야 358개 ․심사기준 : 9개분야 1,343개 주요항목 공항안전운영기준 등 항공법령에서 정하고 있는 사항으로 구성 철도종합안전심사 및 평가운영지침 등 철도안전법령에서 정하고 있는 사항으로 구성
2.2 안전관리체계(Safety Management System)에서의 기준 철도시스템에 적용가능한 안전관리체계(SMS) 기준을 제시하기 위해 국가에서 수립 중인 안전관리 규정 작성에 관한 지침을 바탕으로 영국 심사기관의 SMS 심사프로토콜, Yellow Book 체크리스트, 호 주의 SMS 작성 가이드 및 승인 체크리스트를 분석하였다. 표 3은 국내 철도 SMS 심사기준을 개발하 기 위해 사용한 자료의 특성이다. 표 3. 국내 철도 SMS 심사기준 개발을 위한 국가별 자료의 특성 구 분 안전관리규정 작성에 관한 지침 영국 심사기관 Safety Audit Protocol
Yellow Book (Check List Maintenance)
호주 National Audit Tool
목 적 ․안전관리규정 작성에 필요한 세부사항 규정 ․안전관리규정 승인에 필요한 심사요령 포함 ․심사관이 심사시행에 필요한 체크리스트
․Yellow Book의 ESM적용을 위한 가이드 제공 ․제출된 SMS 승인 ․SMS 작성을 위한 가이드북 별도 제공 내 용 ․지침 본문 ․10개 구성요소별 작성지침 ․심사요령 ․매뉴얼 ․SMS (43항목) ․Safety Verification (9항목) ․Safety Cerificates and Authorisation (6항목) ․Risk Assessment (14항목) ․Annual Reports (11항목) ․Co-operation (9항목) ․Managing SCW (33항목) ․Maintenance organisation ․Manitenance process ․Risk assessment for maintenance ․Risk control for maintenance
․SMS 구성요소(28개)별 세부 체크리스트 해외 사례를 고려하여, 철도 SMS 기반 심사기준을 작성하기 위하여 작성원칙을 수립하였다. ․철도안전법 시행규칙 제2조와 안전관리규정 작성에 관한 지침의 구성요소별 대분류 설정 ․안전관리규정 작성에 관한 지침의 작성지침과 심사요령의 항목을 우선 작성, 참고자료 추가 ․P(Plan)-D(Do)-C(Check)-A(Action)의 원칙 ․철도종합안전심사 분야별 공통 사항 이러한 내용을 바탕으로 철도선진국에서 근래 도입한 안전문화와 관련된 기준을 포함하여 철도 SMS 기반의 심사기준을 마련하였고 2010년 시행한 철도종합안전심사의 심사대상기관을 대상으로 실제 적용가능 여부를 확인하여, 철도종합안전심사 효율화 방안에서는 표 4와 같이 심사기준을 제시하였다. 표 4. 철도 SMS 기반 심사기준 대분류 10개 경영 지침 안전 목표 표준 법령 위험도 자격 교육 정보 관리 문서화 사고 조사 비상 대응 내부 심사 중분류 33개 4 2 3 3 3 4 3 3 4 4 심사기준 104개 15 4 7 14 10 13 5 9 10 17 2.3 철도시설물에 필요한 안전기준 철도종합안전심사는 다년간의 경험을 걸쳐 보완되어 왔으며, 그 과정에서 여러 번 심사기준의 변화 를 가져왔다. 또한 현재의 철도 시스템을 가장 잘 반영하고 있기 때문에 이를 중심으로 기존에 연구된 철도 SMS기반 심사기준과의 비교분석과 안전사고 발생률이 제로에 가까운 항공분야 안전검사 기준과 의 비교분석을 통하여 필수적 심사기준을 선택해 보았다. 철도 SMS 심사기준과의 비교는 표 5와 같이 유지관리부분에 대한 불명확성을 고려하여 포괄적 개면의 안전측면에서 접근하였고, 항공분야의 항공 시설 측면에서 공항안전검사 기준을 사례로 철도종합안전심사에서의 시설, 전기분야 심사 기준과 비교 한 결과를 표 6으로 제시하였다.
표 5. 철도종합안전 심사기준과 철도 SMS 기반 심사기준의 비교 철도종합안전심사 철도 SMS 대분류 심사기준 심사기준 중분류 대분류 철도안전 시행계획 지속적인 안전성 개선 및 철도안전문화 향 상을 위한 안전경영지침의 수립 ․안전경영지침의 최고경영자 결재 ․안전에 대한 최고경영자의 책임과 역할 최고경영자의 안전에 관한 책임이 명시되어 있고, 최고경영자가 서명한 안전정책(경영지침/방침) 안전정책 안전경영지침 철도안전 시행계획 국가의 안전정책과 부합하는 안전목표 수립 회사전체 안전목표가 달성될 수 있도록 각 분야별 세부 안전목표와 시행계획을 수립하여 실행하고 주기적으로 평가하여 차기 안전목표 및 계획에 반영 국가의 안전정책과 부합하는 안전목표 수립 ․국가안전계획 목표 ․회사의 위험도평가 결과에 의한 목표 ․회사의 자체 목표 안전목표수립 안전목표 안전관리체계 철도안전과 관련된 법령 및 요구사항 파악 안전과 관련된 법적, 기술표준 및 규격 등의 요구사항 파악을 위한 절차 요구사항파악 요구사항준수 안전관리규정 철도운영과 관련한 위험요인 분석 및 안전성 평가를 위한 조직, 절차 위험의 지속적 파악, 위험도평가, 그리고 필 요한 안전대책을 결정하기 위한 절차 위힘도평가 위험도분석 및 안전성 평가 안전관리규정 종사자안전관리 안전관리체계 철도종사자(운전업무종사자) 안전교육 및 평가, 전문인력양성 등의 관리 모든 직원이 업무수행에 필요한 교육, 훈련, 자격을 보유하며 신체조건을 갖추고 있음을 보장하는 절차 수립 및 실행 직원업무능력 향상 능력유지 및 훈련 안전관리규정 철도안전과 관련된 법령 및 요구사항을 파악 하고 입수하기 위한 절차 안전정보의 관리 절차 수립 및 실행 안전정보관리 안전정보 안전관리규정 사고발생시 보고 내용 및 방법 등 내부절차 수립 사고 및 장애 발생 시 보고를 위한 적정 절차 수립 사고 및 장애보고 사고조사 및 보고 비상대응계획 비상대응계획의 법 및 지침 내용 준수 비상대응계획의 관련 법령의 요구사항 만족 비상대응계획 비상대응 안전관리규정 자체종합안전심사에 관한 절차와 주기적 시행 계획된 주기에 따라 SMS 내부심사 수행 심사절차 내부감사 및 평가 표 6. 철도종합안전심사와 항공분야 항공안전감독의 안전기준 사례 비교 구 분 공항안전검사 기준 철도종합안전심사 기준 일반사항 ․공항운영규정의 목적과 범위 ․공항운영증명과 공항운영규정에 대한 법적 요건 ․공항운영자의 준수사항 ․철도안전과 관련된 법령 및 요구사항 파악 (요구사항 대상정의, 목록 및 담당자 지정 등) ․법령 및 요구사항의 준수 등 정보자료 ․공항제원 및 관련정보가 작성되어 최신의 상태유지 ․공항제원 및 관련정보의 보고 ․항공자료의 정확도 및 신뢰도 확보, 자료 제공 ․안전정보의 관리 절차 수립 및 실행 ․최신의 안전정보 유지 등 교육훈련 ․교육훈련 프로그램 수립 시행 ․교육훈련 프로그램의 구성 ․교육훈련 시간 및 훈련주기의 기준 충족 ․교육훈련 교관의 자격 ․개인별 교육훈련 기록보관 ․철도종사자(운전업무종사자) 안전교육 및 평가, 전문인력양성 등의 관리 ․모든 직원이 업무수행에 필요한 교육, 훈련, 자격을 보 유하며 신체조건을 갖추고 있음을 보장하는 절차 수립 및 실행 등 시설관리 (항공에 해당되는 시설) ․청결하고 경사도가 적절 ․지표함몰 또는 지면변화 ․불법 장애물 ․허용된 설치물의 단차의 기준치 ․시설, 전기분야에서 요구하는 유지관리와 관련되 심사기준에 해당 (철도 SMS 심사기준에 세부적으로 포함 예정)
철도종합안전심사의 안전기준과 철도SMS 기반 안전기준을 대분류 상의 주요항목을 비교한 결과,, 대부분의 내용을 반영하고 있었고, 항공분야와도 비교했을 때 항공분야보다 구체적이지 못하다는 차 이는 보였으나, 철도종합안전심사 기준의 범주를 벗어나진 않음을 알 수 있었다. 그러나 철도시스템의 특성상 철도 SMS 심사기준과는 달리, 시설(토목․궤도․건축), 전기(전철전력․신호․통신)분야의 유 지관리와 유지관리 상에서의 건설 측면에 대한 안전기준이 불확실하여 철도 SMS 심사기준을 조정하 여 반영할 필요가 있다. 조정하기 전의 철도 SMS 심사기준은 내용 중에 철도의 전반적인 사항이 모 두 포함되어 있다고는 하나, 철도시설물에 대한 안전기준으로서는 명확하지 않다. 그림 1은 조정하기 전의 인적, 물적, 인터페이스적 철도시설물 안전기준과 인적 기준의 구성요소를 중분류 항목으로 나타 낸 것인데, 물적인 부분은 명확하게 찾아볼 수 없다. 이를 제외한 기준은 모두 철도시설물 인터페이스 와 관련된 안전기준으로 보면 된다. 경영지침 5 기준 자격교육 10 기준 인적 15기준 인터페이스 89기준 그림 1. 철도시설물 안전기준의 구성(조정 전) 2.4 철도시설물 철도안전기준의 개발 이미 철도 SMS 기반의 심사기준은 심사대상기관의 적용성 검토를 통해 도출된 결과이므로 현재 철도시스템의 여건과 심사대상기관에서 수용할 수 있는 범위에 대해서는 입증된 것으로 볼 수 있다. 단, 새롭게 추가될 유지관리에 필요한 안전기준에 대해서는 실제 심사에서 적용해본 사례가 없으나, 철 도종합안전심사 제도 향후 심사기관에 대하여 적용성을 검토할 예정이고, 현재는 얼마 전에 시행한 심 사기관에 대해 시설분야에 한하여 검토해 보았다. 표 7은 철도종합안전심사 기준 중, 시설, 전기분야에 서 사용하고 있는 심사기준에 대하여 공통분모를 추출하여 유지관리에 필요한 기준을 제시한 것이다. 아래의 항목은 철도시설물 안전기준을 포괄적 개념에서 포함한 사항이며, 향후 좀 더 구체적으로 세분 화할 필요가 있다. 표 7. 철도안전기준에 추가된 유지관리심사에 필요한 기준 대분류 중분류 안전기준 유지관리 유지관리계획 ․유지관리계획 수립 절차 ․유지관리계획의 포함사항 ․유지관리계획의 이행 유지관리기준(절차) ․유지관리기준의 적정성 (유지보수인력, 장비, 점검항목, 점검주기 및 방법, 물품 등) ․유지관리절차의 적정성 ․유지관리기준(절차)에 따른 점검 시행 시설안전관리 ․유지관리주체에서 시설 설치에 따른 요구사항준수 규정 수립 및 운영 ․규정, 절차에 따른 설치
3. 결 론
본 연구에서는 향후 예상되는 법개정과 더불어 국가철도안전감독 차원에서 필요하게 될 철도안전기준 에 대하여 철도시설물 안전기준 측면에서 최소한의 가이드라인을 제시하였다. 이를 위하여 현재 국내 철 도의 안전관리수준을 감독하고 있는 철도종합안전심사제도에서의 심사기준을 기반으로 국외 안전기준에 포함되는 요소, 현재 국내에 적용 예정인 안전관리체계(Safety Management System)의 구성요소와 적용 성 검토 사례, 항공분야 안전검사기준을 분석하였고 이를 통하여 현재 철도시설물 안전관리을 고려한 기 준을 제시하였고 이는 필요에 따라 철도시스템의 전체에 대한 적용을 전제로 하였다. 철도시설물은 인적․물적․인터페이스의 복합적 안전관리가 필요하므로, 본 고찰을 통하여 필요한 철도시설물 안전기준은 다음과 같은 사항들이 고려해야 할 것으로 판단된다. (1) 철도시설물 인적 안전기준 측면에서는 위에서 제시한 기준에 최신 유지관리기법이 도입되고 있 는 만큼, 시설안전에 대한 전문가 확보, 체계적 교육 등을 구체적으로 포함할 수 있도록 보완 (2) 철도시설물 물적 안전기준 측면에서는 철도시설물에 대한 건설 및 개량과 유지관리부분을 추가 적으로 포함시켜 일반 안전관리체계에 대한 항목과 구별함과 동시에 철도시설물 심사기준을 세분화 (3) 철도시설물 인터페이스 안전기준 측면에서는 연관성이 있는 분야와의 관계, 안전에 필요한 규정 등을 확인할 수 있도록 안전기준에 포함 본 연구결과를 바탕으로 철도안전기준에 필요한 항목을 보다 세분화하여 객관화하여 향후 철도종합 안전심사 시에 전체 철도시스템에 대한 적용을 통하여 철도안전기준으로서의 타당성을 검토해 볼 필요 가 있다. 참고문헌 1. 철도 종합안전심사제도 효율화 방안, 교통안전공단, 2010 2. 철도안전법 전면개정안 입법예고 (국토해양부 공고 2011-727호, 2011.8.1) 3. 철도 안전관리체계(SMS) 기반 심사방안, 교통안전공단, 2010.12 4. 국토해양부 (2010), “철도 안전관리규정 작성을 위한 지침(안)”
5. Lloyd's Register (2009), "High Level Safety Arrangements Compliance Audit Report"
6. Rail Safety and Standard Board (2007), "The yellow Book 4-Checklists for Application Note 6 Maintenance"
7. 철도안전기술조사 해외출장보고서, 교통안전공단, 2007
8. 철도종합안전심사제도 효율화 방안 3차년도 최종보고서, 교통안전공단, 2009 ICAO 안전관리매뉴얼 (ICAO Safety Management Manual, 2005)
9. 공항안전검사관 업무지침 (항본 훈령 제186호 (2008.3.17))
10. 철도종합안전심사 및 평가운영지침 (국토해양부 고시 제2008-175호(2008.5.22) 11. 철도종합안전심사 매뉴얼 (2011.3.12)
