환경용수의 개념에 대한 문헌연구 - 환경용수 확보를 위한 중앙정부와 지방정부의 역할 분담과 정책과제

<표 2-1> 환경유량 시나리오별 비용-편익분석 결과

(단위 : 백만 달러)

구 분 환경유량

(GL/Yr) 환경편익 도시용수 사용자의 비용

관개용수

사용자의 비용 순편익 B/C ratio

시나리오 1 20 4 23.1 15.6 -34.7 0.1 시나리오 2 31 133 64.8 24.2 44.0 1.49 시나리오 3 41 137 69.9 33.2 33.9 1.33 시나리오 4 57 163 83.3 37.1 42.6 1.35

2. 환경용수의 개념에 대한 문헌연구

수자원관리에서 생태적 서비스의 손실이나 훼손은 이윤의 감소, 개선대책비 용, 훼손의 복구비용, 기타 기회비용 등 형태의 경제적 비용으로 귀결된다. 하천 생태계의 훼손으로 가장 큰 피해를 보는 계층은 생태적 서비스를 직접 이용하는 어업종사자, 농촌주민 등 전형적으로 가난한 계층이다.

환경유량이란 생태계와 생태계의 편익을 유지하기 위하여 하나의 강, 습지, 또 는 연안역 내에서 제공되는 물 체제이다. 환경용수는 나라마다 적용하는 제도가 다르며 용어도 환경용수(Environmental Water), 환경유량(Environmental Flow), 환경적 수요량(Environmental Demand), 필요하천유량(Instream Flow Requirements, Instream Flow Required, Instream Flow Need), 환경필요유량 (Environmental Flow Requirement), 관리환경필요유량(Maintenance EFR)⁴⁾, 갈

4) 수생생물의 종(species)을 꾸준히 보충하면서 하천의 생태계를 유지하기 위하여 요구되는 총체적인 유

수환경필요유량(Drought EFR)⁵⁾, 생태유량(Ecological Flow), 보전유량 (Conservation Flow), 하천유량(Instream Flow) 등 다양하게 사용되고 있다. 환 경유량은 과거에는 하천에 최소한 유지해야 할 유량인 기저유량(Base Flow)으로 인식되었으나, 최근에는 자연유량의 변이성에 대한 인식과 동태적 의미로 총체 적인 유황을 의미한다.

나라별로 환경용수의 사용사례를 살펴보면 크게 두 부류로 구분할 수 있다. 첫 째는 건천화된 도시하천에 환경개선용수를 공급하여 하천의 기능을 회복하는 경 우로 일본이나 우리나라가 여기에 속하며, 둘째는 자연하천의 건강성을 확보하 기 위하여 하천의 필요유량을 확보하는 사례로 호주(동부지역), 브라질, 뉴질랜 드, 남아프리카공화국 등 비교적 국토면적에 비해 인구가 적고 자연조건이 좋은 나라들이 이 부류에 해당된다.

우리나라의 경우, 환경용수의 개념과 정의에 따라서 중앙정부와 지방정부의 역할이 크게 달라질 수 있다. 현재, 국내에서는 기관별 이해관계에 따라서 환경 용수의 개념을 정의하려고 하고 있으나 이는 하천의 유량관리에 어려움만 가중 시킬 것이다. 환경용수는 개념의 정의에 따라서 법적 구속력 여부가 결정될 수 있다.

다음으로 환경유량을 확보하는 것은 생태계에 필요한 용수를 경제적 가치로 산정하여 확보하는 것이 가장 좋은 방법임으로, 다른 용도의 용수 배분 시에 환 경용수를 포함하여 의사결정과정 속에 내재화할 필요가 있다⁶⁾. 문제는 환경용수 의 생태적 서비스와 경제적 가치 사이의 고유한 학제적 접근을 통한 조작수단 (operational methods)의 부족으로 어려움을 겪고 있다. 따라서 다양한 환경유량 을 평가하기 위한 투명한 의사결정시스템을 개발․적용하고 협상을 통해 환경유 량을 결정할 필요가 있다.

황을 의미한다.

5) 갈수기의 하천 유량으로 생태계 내에서 생물 종(species)을 보충하지는 않지만, 생물 종을 유지할 수 있는 정도의 유량을 의미한다.

6) Dyson, M., Bergkamp, G., and Scanlon,J. "Flow: The Essentials of Environmental Flows". IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK.

3. 법․제도적 개념 정립

1) 법적 개념 정의

환경용수에 대한 보다 명확한 법적 정의를 위하여 현재 하천법과 건설교통부 지침에서 규정하고 있는 하천유지유량의 개념을 명확히 하는 것이 필요하다. 하 천법에서 정의하고 있는 하천유지유량, 건설부 지침인 하천유지유량 산정요령, 하천유지유량 고시계획 상의 하천유지유량에 대한 개념이 모호하거나 개념상에 서 일치하지 않는 부분이 있어서 이 부분을 명확히 정의한 후에 환경용수 개념을 정의하는 것이 바람직하다.

하천법(전부개정안)에서는 하천유지유량의 개념을 다음과 같이 규정하고 있 다. 즉, 하천법 제51조에 따르면 ｢하천유지유량｣은 “제50조제1항⁷⁾의 규정에 따 른 생활․공업․농업․환경개선․발전․주운 등의 하천수 사용을 고려하여 하 천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하기 위하여 필요한 최소한의 유량을 정하여 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐 이를 고시하여야 한다.”라고 정의하고 있다.

위의 조항은 통상적으로 하천유지유량의 개념이 이수 용도를 제외한 하천에 흘러야 할 최소한의 유량이라는 개념과는 달리, 하천을 유지하기 위한 유량과 이 수유량을 함께 고려하여 흘러야 할 최소 유량으로 정의하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 통상적으로 생활은 생활용수, 공업은 공업용수로 지칭되는 점을 감안하 면 하천유지유량은 생활용수, 공업용수, 농업용수 등을 포괄하는 개념으로 해석 이 된다. 이는 매우 혼란스러운 개념이다.

건설교통부에서는 ‘하천유지유량 산정요령(건설교통부, 2000)’을 하달하여 하 천유지유량 산정시 지침으로 삼도록 하고 있다⁸⁾. 산정요령에서 제시하고 있는 유량 산정의 기준이 되는 항목은 다음과 같다.

7) 여기에서는 하천수의 사용허가를 규정하고 있고, 그 내용으로 생활, 공업, 농업, 환경개선, 발전, 주운 등의 용도로 하천수를 사용하는 자는 허가를 받도록 규정하는 조항이다.

8) ‘하천법’상에서는 하천유지용수의 경우 건설교통부 장관이 정하여 중앙하천관리위원회의 심의를 거 쳐 고시하도록 하고 있으며, 다시 건설교통부 장관이 이 권한을 홍수통제소장에게 위임하고 있다.

- 갈수량⁹⁾ - 하천수질 보전 - 하천 생태계 보호 - 하천경관 보전 - 염수침입 방지 - 하구 막힘 방지 - 하천시설물 및 취수원 보호 - 지하수위 유지

<표 2-2> 하천유지유량 산정 기준 항목

위 항목 중 갈수량을 제외한 항목에 의해 산정된 유량을 필요유량이라 하며, 하천 내 기준지점별로 각각의 필요유량을 산정한다. 이 때 산정된 항목별 필요유 량 중 하천 내 각 구간별로 공통으로 만족시키는 유량을 산정한 후, 갈수량과 비 교하여 더 큰 값을 하천유지유량으로 결정하도록 하고 있다. 항목별로 살펴보면, 기존에는 염수침입 방지, 하구막힘 방지 등의 하천의 정상적인 기능을 유지하기 위한 기준들이 강조된데 반해, 최근 들어 하천생태계 보호, 수질보전, 경관보전 등의 환경적 기준에 대한 중요성이 강조되는 추세이다. 이러한 추세를 반영하여 최근까지 한강, 낙동강, 금강, 섬진강, 영산강 등 5대 강의 경우 수질보전유량을, 기타 중소하천은 평균갈수량을 하천유지유량으로 적용하도록 하였다(건설교통 부(2001), ‘댐설계기준’).

건설교통부에서 작성한 하천유지유량 고시계획(2006)에서는 하천유지유량 산 정요령에 대한 중앙하천관리위원회의 결과는 자연상태의 갈수량(평균갈수량¹⁰⁾, 기준갈수량¹¹⁾) 위주로 산정하되, 하천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하기 위하 여 앞에서 언급한 7개 항목을 고려하도록 하고 있고, 여기서 수상활동이나 주운 은 배제하는 것으로 하였다｣. 중앙하천심의회에서 결정한 내용 중에는 수질보전 에 필요한 유량이 하천유지유량을 초과하면 이 부분은 하천관리유량으로 처리한 다고 하고 있다. 이상의 현행법과 지침을 고려하면 하천법에서 규정한 하천유지 유량은 매우 혼란스러운 조항으로 보인다.

9) 하천유지유량 산정시 사용되는 갈수량은 유황분석 기준에 따라 1년을 통하여 355일은 이보다 더 작지 않은 유량을 말하며, 해당 하천의 규모나 특성, 기존 유수사용자의 권리 및 유량 공급 가능성 등을 고려하여 기준갈수량 또는 평균갈수량 중 하나를 갈수량으로 정한다.

10) 평균갈수량은 매년의 일유량 유황곡선에서 355일 이상 유지되는 유량의 산술평균값을 의미한다.

11) 기준갈수량은 10년 빈도 갈수량을 의미한다.

다음으로 하천법에서 언급하고 있는 환경개선이라는 용어가 처음으로 법적용 어로 사용되고 있는데, 이것이 환경개선용수로서 본 연구에서 정의하고자 하는 환경용수와 유사한 개념이다. 특히, 하천법 제50조 1항에서는 생활․공업․농 업․환경개선․발전․주운 등의 용도로 하천수를 사용하는 자는 허가를 받도록 하고 있다. 주운이나 발전을 위해서 하천수 사용(하천 내 사용)을 허가 받는 것은 당연하지만, 환경개선을 위할 경우에는 구분이 필요할 것이다.

당해 하천의 하천유지유량의 부족으로 보다 많은 환경개선용수를 흘려보내야 할 경우와 취수를 통한 타 하천으로의 물의 이전과는 구분되어야 할 것이다. 당 해 하천 내에서 보다 많은 환경개선용수를 보낼 경우에는 허가를 요구할 주체가 모호하다. 국가하천의 경우에 국가가 현재의 하천유지용수로는 하천의 정상적 기능이 어렵다면, 국가가 보다 많은 유량을 하천에 방류하여야 할 것이다. 이 경 우에 개정된 하천법에서는 환경개선용수로 허가를 받아야 하는데 누가 누구에게 허가를 받아야 하는 문제가 발생 할 수 있다. 오히려 이러한 환경개선에 필요한 유량을 허가대상이 아닐 경우에는 환경용수의 확보가 더 용이할 수 있다. 예를 들면, 당해 하천에 보다 많은 유량을 확보하기 위해서는 수요관리를 통하여 하천 에서 취수하는 수량을 줄이는 방법, 댐이 있을 경우에는 잉여유량의 방류 등을 통하여 소기의 목적을 달성할 수 있다. 따라서 개정된 하천법에서 환경개선용수 는 허가수리권의 대상으로 하고 있어서, 기존의 하천유지유량으로는 부족하여

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