책임운영기관

가. 책임운영기관의 개념

신공공관리론의 주요 원리 중의 하나인 분권과 자율화를 구현하기 위한 우리나라가 도입한 주요 제도들은 팀제와 책임운영기관이다. 팀제가 부서단 위에서 권한과 자율성을 확대한 것이라면 책임운영기관은 조직전체 차원에 서 인사, 예산, 조직 운영의 관리 권한을 위임하고 성과에 책임지게 하는 제 도이다. 이러한 책임운영기관은 전통적인 계층제의 중앙집권적인 관리방식 에서 탈피하여 일선 기관에 자율성을 보장하여 행정서비스의 품질과 효과성 을 높이고 고객지향적인 행정을 구현하기 위해 실시되었다. 책임운영기관은 영국, 뉴질랜드, 캐나다 등에서 실시되었던 책임운영기관제도를 벤치마킹하 여 2000년 우리나라에 처음 시범 도입되었으며 현재 15개 부처 37개 기관이 운영하고 있다.

책임운영기관의 법률적 개념은 ｢책임운영기관의 설치 ․ 운영에 관한 법률｣

제2조 1항에서 “정부가 수행하는 사무 중 공공성을 유지하면서도 경쟁원리 에 따라 운영하는 것이 바람직하거나 전문성이 있어 성과관리를 강화할 필 요가 있는 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성 을 부여하고 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관”으로 정의

되고 있다. 주로 집행성격이 강한 사무에 설립되는 책임운영기관은 기관장 을 개방형(계약직)으로 공개 임용하여 기관장에게 조직 ․ 인사 ․ 예산 등 기관 운영의 자율성을 부여하고, 미리 설정된 사업 및 성과 목표를 평가하여 성 과급 지급 또는 계약해지 등의 책임을 지도록 하는 것이 핵심적인 구성요소 이다.⁶⁴⁾ [그림 Ⅵ-3]은 책임운영기관의 개념과 주요 운영원리를 나타내고 있 다. 본절에서는 책임운영기관의 책임성의 구현원리와 해외 사례를 비교하여 책임운영기관의 도입배경을 살펴보고, 책임운영기관의 특징과 운영 현황을 분석한다. 현황분석에 기초하여 우리나라 책임행정기관이 갖고 있는 한계를 점검하고 제도적 개선방안을 제시한다.

[그림 Ⅵ-3] 책임운영기관의 개념과 원리

자료: 이경호 ․ 김정욱(2012), p. 226 수정.

나. 책임운영기관 도입 배경

책임운영기관제도의 도입 배경으로 1980년대 이후 영미권 국가를 중심으 로 추진되었던 신공공관리론을 들 수 있다. 책임운영기관은 신공공관리론의 여러 원리를 기반으로 하고 있지만, 그 중 핵심은 조직 차원에서 자율성의 확대를 통한 책임성의 강화이다. 정부 행정조직은 여러 종류의 책임성과 책 임성 확보를 위한 통제수단을 가지고 있는데 자율성의 강도에 따라 위계적,

64) 이경호 ․ 김정욱,「지방자치단체 책임운영기관 제도의 성과와 과제: 서울특별시 사례의

Ⅵ. 분권과 자율화 •

173

법적, 정치적, 전문적 책임성으로 분류되며, 통제수단의 결과지향성에 따라 투입통제, 과정통제, 산출통제, 결과통제로 구분된다. 책임운영기관은 전통 적 관료제의 위계적 책임성에 기초한 투입통제(Input)와 달리, 내외부 공모 에 의해 선발된 전문가에게 인사 ․ 예산 ․ 조직 운영의 높은 자율성을 부여하 고 결과(Outcome)에 책임지게 하는 통제메커니즘을 근거로 하여 도입되었 다. 이는 신공공관리론의 이론적 기초하에서, 공공조직에 권한과 자율성을 부여하고, 경쟁과 결과 지향적 관리를 통하여 조직성과를 극대화하는 노력 에서 기반하고 있다.⁶⁵⁾ [그림 Ⅵ-4]는 책임운영기관의 설립배경이 되는 책임 유형과 통제메커니즘을 소개하고 있다.

[그림 Ⅵ-4] 책임유형과 자율성

자료: 문명재 ․ 이명진(2010)을 재구성, p. 48.

특히, 신공공관리론을 추진한 나라 중 영국은 능률성 진단(Next Step)을 통하여 민영화나 민간위탁이 어려운 정부기능을 수행하기 위하여 책임운영 기관(Executive Agency)를 설립하고 기관 운영에 대폭적인 자율성을 부여하 였는데, 우리나라의 책임운영기관은 영국의 ‘Executive Agency’를 모태로 하 여 도입되었다. 책임운영기관제도는 나라별로 다양하게 운영되는데, 영국과

65) 문명재 ․ 이명진(2010)을 토대로 재구성

영국 뉴질랜드 캐나다 일본 한국

Ⅵ. 분권과 자율화 •

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우리나라의 책임운영기관 제도는 1999년 1월 29일에 제정되고 2000년 1월 1일부터 시행된 ｢책임운영기관의 설치 ․ 운영에 관한 법률｣에 근거하여, 2000 년에 최초로 국립의료원, 국립중앙극장, 운전면허시험관리단 등 10개 기관이 시범적으로 운영되었다. 이후 2001년에는 축산연구소, 중앙보급창, 충남통계 사무소 등 13개 기관이 추가로 지정되었으며, 2013년 현재 17개 중앙부처 총 37개 기관이 책임운영기관으로 지정 ․ 운영되고 있다. 책임운영기관은 ｢책임 운영기관의 설치 ․ 운영에 관한 법률｣ 제2조 3항에 근거하여 조사연구형, 교 육훈련형, 문화형, 의료형 시설관리형, 기타 등 6개 유형의 책임운영기관이 존재한다.⁶⁷⁾ <표 Ⅵ-8>과 <표 Ⅵ-9>는 성질별 부처별 분류에 따른 우리나의 책임운영기관 현황을 보여준다. 현재 우리나라 책임운영기관제도는 중앙정부 를 중심으로 운영되고 있으나, ｢책임운영기관의 설치 ․ 운영에 관한 법률｣제6 조는 지방자치단체에 책임운영기관제도의 도입에 관한 사항을 규정하고 있 어 지방자치단체는 관련 조례 제정 및 권한위임을 통해 책임운영기관 설치가 가능하다. 그러나 지방자치단체에서는 아직 도입이 활발하지 않은 편이며 광 역지방자치단체 중 서울시가 유일하게 책임운영기관⁶⁸⁾을 운영하고 있다.

67) 이경호 ․ 김정욱(2012), p. 227.

68) 서울시는 현재 서울역사박물관, 서울시립미술관, 서울시교통방송 등 3개 기관을 책임운 영기관으로 운영하고 있다.

구분 기관명

책임운영기관 ｢책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률｣에 의거 안전행정부가 지정한 기관

조사연구형 기관 조사 및 품질관리형 기관

국립종자원, 국토지리정보원, 항공기상청, 경인지방통계청, 호남지방통계청, 동남지방통계청, 충청지방통계청

교육훈련형 기관 연구형 기관

국립과학수사연구원, 국립수산과학원,

국립생물자원관, 통계개발원, 국립문화재연구소, 국립원예특작과학원, 국립축산과학원,

국립산림과학원

문화형 기관 국립중앙과학관, 국립과천과학관, 국방홍보원, 국립극장, 국립현대미술관, 한국정책방송원

의료형 기관 국립서울병원, 국립나주병원, 국립부곡병원, 국립춘천병원, 국립공부병원, 국립마산병원, 국립목포병원, 국립재활원, 경찰병원

시설 관리형 기관 울산지방해양항만청, 대산지방해양항만청, 국립자연휴양림관리소, 해양경찰정비창

기타 유형의 기관 특허청

자료: 안전행정부,『2013년도 책임운영기관 종합평가 보고서』, pp. 3~4 자료를 정리함.

<표 Ⅵ-8> 성질별 책임운영기관 분류 현황

Ⅵ. 분권과 자율화 •

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이러한 책임운영기관의 위상은 공공부문의 다양한 조직형태 중에서 정부 부처형 공기업에 해당한다. [그림 Ⅵ-5]와 같이 우리나라 공공부문은 일반정 부부문과 준정부부문으로 나누어지는데, 일반정부부문은 국가와 지방자치단 체의 정부부처, 정부기업(우정사업본부), 책임운영기관으로 구분되며, 준정 부부문은 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관으로 나뉜다. 책임운영기관은 일반정부부문이 속하기 때문에 소속직원은 공무원이지만, 수행하는 업무와 운영방식은 공기업이나 준정부기관과 유사하기 때문에 기관의 성격과 위상 이 논란이 되고 있다. 책임운영기관은 광의의 의미에서 공기업으로 분류되 기도 한다.

공공부문

정부부문 준정부부문

정부부처

정부부처형 공기업 (국가)공기업 준정부기관

공공기관기타 정부기업 책임

운영기관 시장형 준시장형 기금

관리형 위탁 집행형

협의의공기업

광의의 공기업 광의의 준정부조직 최광의의 공기업(준정부조직)

[그림 Ⅵ-5] 공기업(준정부기관) 스팩트럼상에서 책임운영기관의 위상

자료: 박석희(2009), p. 75.

책임운영기관은 기관장 선정, 조직, 인사, 예산, 성과관리에서 일반정부기 관과 다르게 운영된다. 먼저 책임운영기관의 기관장은 외부의 공개경쟁 공 모에 의하여, 3년 임기를 가지는 계약직 공무원으로 임용되며 기관장은 조 직, 인사, 예산관리에서 자율성을 가진다. 먼저, 조직관리 측면에서 기관장 은, 대통령령에 의거하여 소속기관을 설치할 수 있으며, 하부조직은 기본운 영규정에 의해 자율적으로 설치가 가능하다. 인사관리에 있어서 기관장은 높은 수준의 재량권을 갖고 있는데, 직원의 승진과 보직 배치를 스스로 결 정하고 정원의 30~50% 한도 내에서 계약직 직원을 직접 채용할 수 있으며

Ⅵ. 분권과 자율화 •

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인사관리의 적절성, 효율성 및 행정서비스 제고 노력, 평가 결과의 활용 정

Ⅵ. 분권과 자율화 •

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조직 ․ 예산 ․ 성과관리에 걸쳐 구성원의 인식을 중심으로 한 제도평가를 실시 했는데 <표 Ⅵ-12>와 같이 책임운영기관 소속 공무원들은 제도 도입으로 행 정서비스의 질과 업무효과성, 생산성, 능률성 등이 향상 등의 성과가 있었다 고 인식하였다.⁷¹⁾ 다만, 개혁의 한계로 지적되었던 것처럼 전문성 향상과 의사소통 및 참여에서는 비교적 낮은 평가를 받아 개혁제도 전반에 걸쳐 보 완이 필요한 것으로 보인다.

평가항목 평균 표준편차

행정서비스의 질 향상 3.36 0.88

행정서비스의 질 향상 3.36 0.88