지방자치는 일정 지역에서의 주민의 자기결정을 실현하는 제도인바, 주민자치의 보장은 지방자치의 실제적 내용이라 할 수 있다. 그러한 의미에서 지방자치는 법적인 의미에서의 ‘단체자치’와 더불어 정치적 의미에서의 ‘주민자치’8)를 당연한 본질로 하며, 이러한 주민자치는 지 방행정의 수행방식에 대한 의미를 넘어 지방행정에 대한 책임성의 보 장에 대해서도 중요한 의미를 가진다. 따라서 주민자치는 주민의 행 정에의 참여는 물론, 이에 대한 주민에 의한 통제를 당연히 요구한다.
는 수당을 부당하게 챙긴 사안에 대해 2007. 4. 25. 경기도에 주민감사를 청구했다 (중앙일보 2007. 4. 25.). 대구 경실련과 대구 참여연대는 허위의 수법으로 과도한 보조금을 타낸 한국패션센터 등의 비리와 관련해 대구시에 대한 주민감사를 청구 하였다(중앙일보 2007. 5. 3.).
8) 지방자치의 의미를 이해함에 있어 일반적으로, 법적 의미에서 단체자치와 정치적 의미에서 주민자치 관념을 구분하여 이해하나, 지방자치의 본질적 의미가 주민의 참여와 자치적 결정을 본질로 하며, 우리나라 헌법상으로 보장된 지방자치관념도 단체자치와 주민자치의 요소가 모두 포함되어 있다는 데에 대해 이견이 없음을 고 려할 때, 주민자치의 관념도 더 이상 정치적 의미의 것에 머무르는 것은 아니며, 이 역시 법적 의미에서의 지방자치관념이며, 규범적 명령으로 이해하는 것이 타당 할 것이다.
지방자치는 ‘자기결정의 원리’에 바탕을 둔 것으로 민주주의원칙상 불가결한 요소이며, 그러한 점에서 지방자치는 단순히 국가권한의 지 방이양의 문제가 아니라 민주주의를 심화시키는 것이라 할 수 있다.
따라서 지방자치의 기본방향은 주민참여의 강화라는 방향으로 나타나 야 할 것으로, 지방분권특별법 역시 동법의 기본이념을 ‘주민의 자발 적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임하에 집행하도록 하며, … 내실있는 지방자치를 실현’하는 것으로 규정하고 있는 동시에(법 제3조), 주민참여의 최대 한 보장(법 제7조), 지방교육에 대한 주민참여(법 제10조 제2항), 주민 참여를 활성화하기 위하여 주민투표제도․주민소환제도․주민소송제 도의 도입방안을 강구하는 등 주민직접참여제도의 강화의무(법 제14 조), 지방자치단체의 책임성 강화(법 제15조) 등 다양한 영역에서 주 민참여를 기본과제로 규정하고 있다.
물론 헌법 제118조는 지방차원에서의 민주주의의 실현에 대해 지방 의회에 의한 대의제도를 규정하고 있지만, 그 의미가 주민의 의한 참 정과 통제를 배제하는 것이 아님은 물론이며, 더욱이 주민에 의한 직 접민주제의 도입은 대의제 민주주의가 안고 있는 결함을 시정하기 위 한 것으로, 헌법이 보장하는 국민주권의 원리와 민주주의 이념을 실 질적으로 구현하기 위한 제도하는 점에서, 주민참여의 확대는 지방자 치의 당연한 이념이고 방향이어야 한다.
사실 이제까지의 우리나라 지방자치의 현실을 돌이켜 볼 때 회의적 인 면이 많다는 것을 부정할 수는 없으며, 거기에는 중앙집권체제에 익숙한 중앙정부 차원에서의 반작용도 주요한 요인이었지만, 한편으 로는 지방정부 차원에서의 문제점, 특히 이념적 지방자치를 실현하기 위한 주민참여의 가능성에서도 문제점이 적지 않았다고 할 수 있다.
그러한 점에서 지방자치의 이상적 실현을 위한 제도화에 있어서는 주
민참여의 보장, 즉 참여민주주의와 결합이 불가피하며,9) 이는 지방자 치의 책임성 확보, 즉 주민에 의한 직접적 통제의 가능성까지 연결되 어야 할 것이다.
2. 주민소송제도의 법적 의의 : 통제로서의 참여
우리 역사상, 1991년 지방의회가 30여년만에 부활하였고, 1995년 지 방자치단체장이 주민의 직접선거에 의하여 선출되면서 우리나라에도
‘단체자치’만이 아닌 실질적인 ‘주민자치’의 가능성이 뿌리를 내리기 시작하였다. 그러나 실질적인 주민자치는 주민의 선거에의 참여, 행정 에의 참여에 의하여 완성되는 것이 아니며, 주민에 의한 통제라는 측 면의 보장을 본질로 한다.
지방자치에서 필연적인 참여민주주의는 직접민주주의의 확대가능성 과 연결되는 것으로, 헌법 제118조에서 지방자치단체에 의회를 두도 록 한 것이 순수대의제만을 허용하고 직접민주제를 금지한 것은 아니 기 때문에 입법을 통하여 지방의회의 현실을 반영하는 직접민주제적 보완은 가능한 동시에 필요한 것이다.10)
이러한 점에서 볼 때, 종래의 지방자치법은 지방자치단체의 주민의 지위를 객체화하고 있다는 점에서 문제가 있었다.11) 다만 최근에 법 개정을 통하여, 주민투표권이 실질적으로 보장되게 되었고, 1999년 8
9) 오동석, 지방자치의 필요충분조건으로서 지방분권과 참여민주주의, 법과 사회, 2002.
11쪽 참조.
10) 오동석, 앞의 글, 22쪽.
11) 즉 종래 지방자치법에 의하면, 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치 단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리(동법 제13조 제1항)를 가질 뿐이었다. 물론 정치적 권리로서 선 거권 및 피선거권(제13조 제2항)과 청원권(제65조 이하), 주민투표권(제13조의 2) 등 이 보장되고 있으나, 이들은 헌법상 이미 보장되어 있는 기본권의 확인에 불과하거 나 제도적인 이유 때문에 실제적으로 주민참여를 보장하는 제도로 기능하지 못하 고 있었다.
월 31일 지방자치법의 개정을 통해 주민의 조례제정․개폐청구권(제 13조의3), 주민감사청구권(제13조의4)이 보장되고, 2005년 1월 27일 지 방자치법 개정을 통해 주민소송제기권(제13조의5)이 규정된 것은 바람 직하고 당연한 방향이라고 할 것이다.
특히 주민에 의한 직접적 통제수단으로서 주민소송의 도입에 대한 사회적 기대는 자못 크다고 할 것인바, 우리나라 지방자치의 현실에 있어 책임성의 부재는 가장 심각한 문제 중의 하나이기 때문이다.
주지하다시피, 그간 우리나라에서 강조되어온 주민의 참여는 주로 선거에의 참여라는 측면만이 강조되어왔고, 그 결과, 주민직선제를 통 해 그 장점보다는 재선을 위한 선심성 행정, 과시행정 등으로 인한 예산낭비 및 방만한 재정운용 등의 비위가 자주 문제되었으며, 지방 의회의원들의 시찰을 빙자한 관관여행 등 도덕성의 결여가 자주 빈축 의 대상이 되어 왔다. 실제로 최근 민선 자치 이후 지방자치단체장 등의 각종 비위가 감사원감사를 통해 밝혀진바 있는데, 단체장 등 26 명에 대한 고발을 포함하여, 횡령과 유용, 예산낭비, 유착비리 등 불 법행위와 부당사례가 모두 787건에 이른다고 보도된 바 있다.12)
지방자치단체에는 본질적으로 자기책임에 의한 사무의 수행(소위 자기책임성)이 헌법적으로 보장되어 있음은 물론이다. 그러나 그러한 자기책임성은 그 이면으로 지방자치단체에 대한 책임성을 엄격하게 요구하는 것으로, 자기책임성으로부터 지방자치단체에게 합법성의 통 제로부터의 자유까지 보장되는 것이 아님은 너무도 당연하며, 특히 지방자치단체의 구성원인 주민에 의한 통제 내지 책임성의 담보는 오 히려 자기책임성의 보장으로부터 당연하게 요구되는 것이다.
그러한 점에서 지방자치단체의 책임성 제고를 위한 참여와 통제수 단으로서 주민소송은 지방자치의 본질이라는 측면에서 가지는 법적
12) 2006. 2. 15. 도하신문[김남진, 주민소송의 제도적 의의와 개요, 고시연구, 2006.
의의와 더불어, 우리나라 지방자치의 현실적 문제의 해결이라는 측면 에서도 그에 못지않은 사회적 의의를 가지는 것이라 할 것이다.