지방자치단체 입법과정 참여 활성화 방안

1.지역대표형 상원 도입

지방분권 추진이 지지부진하고 중앙정부와 지방자치단체 간 상호의존 관계도 바랄 수 없는 상황에서,지방자치단체가 입법과정에 참여하는 가장 근본적인 해 결책은 지방자치단체가 직접 법률안을 발의하고 심의․의결할 수 있는 지역대표 형 상원을 도입하는 것이다.그러나 지역대표형 상원은 장점만큼이나 단점에 대 한 우려가 크기 때문에 그 기능은 최대한 살리면서 단점은 최소화할 수 있는 제 도 구축과 운영이 필요하다.이하에서는 지역대표형 상원의 도입의 장단점과 우 리나라의 실정에 적합한 지역대표형 상원제도 도입과 운영에 관하여 살펴본다.

1)지역대표형 상원 도입의 장단점 (1)장점

지역대표형 상원을 도입하면 지방자치단체의 이익과 권한이 보다 높은 수준에 서 반영될 개연성이 크다(김병기,2008:269).지역 대표 중심으로 구성된 상원이 지역의 이익에 반하여 결정한 하원의 입법안에 대한 거부권을 행사할 수 있도록 함으로써 입법부의 권한남용을 상당 부분 차단할 수 있기 때문이다.이러한 과정 을 통하여 갈등을 해결하여 소수자를 보호하는 입법과정의 기능에 충실할 수 있 다(안성호,2007b:33).국민은 지역에 기초한 이질적 집단들로 구성되어 있기 때 문에 집단 간의 이해관계가 상충하여 갈등이 발생하는데,다수결의 원리가 지배 하는 단원제 국회에서는 이를 충분히 조정하고 타협하기가 어렵다.따라서 지역 소수들의 이익이 다수결 원리로부터 보호받을 수 있는 제도적 장치가 필요하며, 그 유력한 방안이 국회에 지역을 대표하는 상원을 설치하는 것이다.부수적으로 장기적인 관점에서 본다면,통일을 대비하는 측면에서 보면 상원 도입이 의의가 있다(송길웅,2000:202).

(2)단점

양원제 자체가 중복된 기능으로 의안처리에서 높은 비용을 지불하고 양원이 충돌하는 경우에는 양원합동위원회가 이를 처리하게 하여 정책결정을 어렵게 만 들며 책임소재를 분명히 하기 어렵다(정종섭,2006:807).단방제국가인 우리나라 에서 양원제를 도입하는 것은 국가형태에 대한 근본적인 재검토와 단방제적 헌 법구조의 근본적 수정이 불가피하기 때문에 상원의 설치주장은 끝없는 논쟁을 유발하게 된다(홍준형,2007:83).일본․프랑스․이탈리아와 같은 단방제 국가들 이 양원제를 채택하고 있기는 하나,일반적으로 양원제는 연방제 국가와 어울리 는 것이고,연방제와 단방제 간의 근본적인 차이는 없다고 하나 실제로는 연방제 의 주와 단방제의 시․도간에는 여전히 현격한 차이가 존재한다(하혜수,2003:

39).

(3)소결

양원제 도입에 따른 여러 가지 폐단에도 불구하고 지역대표형 상원은 지방분 권을 근본적으로 해결하는 방안이다.물론 정당국가화 경향과 우리나라 정치현상 을 고려하면 정당의 영향력에 기속되어 하원과 같은 또 다른 조직을 만들어낼 우려가 큰 것도 사실이다.그러나 그것은 중앙정부가 지방자치단체에 대하여 끊 임없이 제기하고 있는 불신이 국민들에 각인된 것의 연장선에 불과하다.지방자 치단체가 국정의 파트너로서 책임 있는 자세를 보여주려면 그러한 기회를 주어 야 한다.또 그러한 과정을 통하여 지방자치단체의 역량이 성장하는 것이다.우 리나라의 지방자치제도가 재개되던 시점에 중앙정부의 불신은 풀뿌리 민주주의 로 자리매김을 하고 있는 현재의 수준조차도 예상하지 못했을 것이다.

2)지역대표형 상원의 운영

지역대표형 상원의 도입에도 여러 가지 방식이 고려될 수 있으나 상원을 구성 하는 방법으로는 경비절감의 면이나 지방이익의 반영적인 측면 그리고 권력분립 적인 견지에서 독일식의 상원형식이 보다 우리 실정에 적합하다고 본다(안성호, 2006:40-41;이기우,2008b:226-227).

상원의 대표원리와 구성방법은 현재의 시․도를 기준으로 하는 것이 현실적

이다.지역별 의석 배정은 소수지역의 과다 대표성을 어느 정도 인식하면서도 지 역 간에 적절히 안배하여야 한다.상원의원의 임기는 하원보다 길게 하는 것이 상원의원들이 선거구민의 단기적 여론변화에 지나치게 민감한 반응을 보이는 경 향을 완화해야 하고,상․하원의원이 시차를 두고 교체됨으로써 국회의 안정성과 지속성을 높이는 장점이 있다.지방의 이익을 대변한다는 점에서 선거방법은 주 민직선제보다는 간선제가 타당하다.다만 이 경우 민주적 정당성이 문제될 수 있 기 때문에 지역대표형 상원의원 선출의 주도권은 지방의회가 쥐고 있어야 한다.

따라서 시․도의 대표자는 당연직으로 하고,시․도의회에서 시․군․자치구의회 의 추천을 받은 자 중에서 선출한다.

가장 중요한 문제는 상․하원의 권한관계이다.하원의 기능과 구분하여 지역대 표성을 강조하면서 동시에 상호 견제와 균형관계를 형성할 수 있어야 한다(김병 기,2008:269).기본적으로 상원은 지역대표이기 때문에 통일․외교․국방과 같 은 순수한 국가사무는 다룰 수 없도록 하는 것이 타당하다.지방의 이해관계가 걸린 영역에서는 배타적 거부권을 행사할 수 있도록 하고 그 밖의 영역에서는 지연 내지 자문의 권한을 갖도록 하는 방안 등이 고려될 수 있다.

2.법률안 발의권․의견 제출권 확대

1)법률안 발의권 확대

개별 지방자치단체나 지방4단체의 힘만으로는 현재의 정부 간 관계의 불균형 을 시정하기 어렵다는 것은 이미 앞에서 보았다.이상적인 정부 간 관계인 상호 의존 관계는 대등한 관계를 유지할 경우에 더욱 강화된다.따라서 지방자치단체 는 다른 지방자치단체들과의 결속을 통하여 중앙정부와 대등한 관계를 유지하는 것이 입법과정에서 상호의존 관계를 구축하는 방안 중의 하나이다.이렇게 구성 된 지방자치단체 전국연합체에 법률안 발의권을 부여하여 입법과정에서 지방자 치단체의 역할을 한 단계 높일 수 있다.또한 보통의 지방자치단체와 특별한 취 급을 해야 하는 지방자치단체를 구분하여 특별자치도나 특별지방자치단체에게는 독자적인 법률안 발의권을 인정하고,그 밖의 지방자치단체에는 지방자치단체 연

합체를 통한 법률안 발의권을 인정한다.그리고 이러한 발의권은 국회의 상원에 우선 제출하여 상원과 연합체 간 협력을 공고히 한다.이를 그림으로 나타내면

<그림 10>과 같다.

<그림 10> 활성화 방안에 따른 법률안 발의권 흐름도

국 회

지방자치단체 전국연합체

특별자치도

특별지방자치단체 보통지방자치단체

자료:연구자 작성

(1)지방자치단체 전국연합체에 법률안 발의권 부여

지방자치단체의 업무 수행의 원활화와 공동 관심사의 효율적인 추진을 위하여 개별 지방자치단체를 구성원으로 하는 지방자치단체연합을 구성하여 법률안 발 의권을 보장한다(심익섭,2004:21).이에 대하여 지역대표성에 불과한 제한된 민 주적 정당성을 가지는 연합체가 법률안 발의권을 가질 수 없다는 주장이 있을 수 있다(홍준형,2007:83-84).그러나 입법권은 국회에 속한다고 한 헌법 제40조 가 국회단독입법이나 국회독점입법의 원칙이라는 의미는 아니므로 이를 근거로 국회의 입법권이 다른 통치기관의 입법과정 참여를 배제할 수는 없다(허영, 2005:886).

이와 관련하여 협의체등이 법률안을 입안하여 정부에 제출하면 이를 정부안으 로 국회에 발의하도록 의무화하여 헌법개정 없이도 법률안 발의권을 가진 것과 유사한 효과를 거두는 방법을 제시하거나(이기우,1999:83)협의체등에게 법률안 발의권을 부여하되 법률안이 제출되면 이를 정부가 이어받아 관장하게 한다든지 하여 그에 대한 국회의 심의 및 의결에 개입하지 못하도록 하는 대안을 제시하 기도 한다(홍준형,2007:86).

그러나 협의체등이 제출하는 법률안은 상당부분 중앙정부의 권한을 제한하고 지방자치단체에 권한을 이양하는 내용을 담을 가능성이 크다.이 경우 중앙정부 는 국회의 심의과정에서 소극적으로 대응할 것이기 때문에 이 같은 절충방식은 법률안 발의권이라는 강력한 수단에도 불구하고 지방자치단체의 이익을 반영하 는 데 있어서 협의체등이 국회 심의과정에 출석하여 의견을 제시하는 방식보다 도 효과가 없을 것이다.따라서 연합체에게 법률안 발의권을 부여하고 이를 국회 가 심의할 때 그 심의과정에 참여하여 의견을 제시하도록 하는 것이 지방자치단 체의 의견을 정확히 반영할 수 있을 것이다.

(2)특별지방자치단체에 법률안 발의권 부여

제주특별자치도는 국제자유도시를 지향하며 중앙으로부터 고도의 자치권이 보 장되는 특수한 형태의 지방자치단체이다.경제자유구역은 외국인투자 촉진을 위 하여 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하려고 조성된 지 역이다.이와 같이 특별자치도나 경제자유구역과 같은 지역은 상시적으로 유연한 법과 제도의 개선이 필요한 지역이므로 입법과정에 적극적으로 참여할 수 있는 통로인 법률안 발의권을 인정할 필요가 있다(안성호,2008:180-181;서문성, 2008:77-79).다만,지방자치단체 전국연합체가 지방자치의 전반에 관하여 법률

제주특별자치도는 국제자유도시를 지향하며 중앙으로부터 고도의 자치권이 보 장되는 특수한 형태의 지방자치단체이다.경제자유구역은 외국인투자 촉진을 위 하여 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하려고 조성된 지 역이다.이와 같이 특별자치도나 경제자유구역과 같은 지역은 상시적으로 유연한 법과 제도의 개선이 필요한 지역이므로 입법과정에 적극적으로 참여할 수 있는 통로인 법률안 발의권을 인정할 필요가 있다(안성호,2008:180-181;서문성, 2008:77-79).다만,지방자치단체 전국연합체가 지방자치의 전반에 관하여 법률