주요 정책프로그램의 평가

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4

제4장에서는 제3장에서 소개한 주요 정책프로그램들을 평가한다. 평가방법은 계량적 인 방법과 정성적인 방법을 모두 활용하였다. 계량적 분석방법으로 비용편익분석을 사용하여 프로그램들의 효율성, 효과성, 형평성을 평가하였고, 정성적 방법을 이용하 여 시장왜곡여부, 행정절차(비용)를 평가하였다. 아울러 주거복지 전문가 및 정책당국 자, 주택금융 전문가, 공공임대주택관리 전문가들을 초빙하여 개최한 수차례의 연구 협의회 결과, 현장방문 및 현지 주민대표 등과 인터뷰 등을 기초로 주요 정책프로그램 의 문제점들을 제시하였다. 이러한 문제점에 대한 평가는 제6장에서 개선방안을 도출 하는데 활용된다.

1. 정책평가의 대상과 분석 개요

현재 우리나라에는 다양한 주택정책 프로그램들이 존재한다. 이들 모두를 평 가하는 것은 시간과 비용, 그리고 자료의 제약 때문에 어려운 일이므로, 여기서 는 2000년대 이후 확대되어 온 주거복지정책 중 대표적인 5가지 정책을 선정하 여 이를 평가하고자 한다. 평가대상으로 선정된 주택정책 프로그램은 공급측면 정책(supply-side housing policies)의 대표적인 정책 프로그램인 국민임대주택사업 과 다가구매입임대주택사업, 그리고 수요측면 정책(demand-side housing policies) 의 대표적인 정책 프로그램인 근로자․서민 전세자금 대출사업, 저소득가구 전 세자금 대출사업, 그리고 근로자․서민 주택구입자금 대출사업이다.

국민임대주택사업은 참여정부에서 확대된 대표적인 공공임대주택사업이며,

다가구매입임대주택사업은 최근에 시작된 대표적인 공급 측면의 주택정책이다.

근로자나 서민, 또는 저소득가구에 대한 전세자금 대출이나 주택구입자금 대출 은 2000년 이전부터 있어 왔던 정책 프로그램이지만, 현재 우리나라의 대표적인 수요측면의 정책이기 때문에 평가대상에 포함시켰다.

이상의 다섯 가지 주거복지 정책 프로그램에 대해 제2장에서 살펴본 것과 같 은 방법으로 평가를 하였다. 즉, 각각의 정책 프로그램에 대해 효율성과 형평성, 효과성, 행정의 단순성, 시장왜곡의 최소화를 평가하였으며, 계층화 평가방법 (AHP)으로 이를 통합하였다.

<그림 4-1> 주거복지정책 평가 기준과 방법

효율성은 효용함수를 이용하여 가계의 편익을 계산하여 소비측면의 효율성을 평가하였고, 생산측면의 효율성과 기타 간접적인 비용과 편익은 정성적으로 평 가하였다. 형평성의 경우, 효율성 평가의 부산물인 비용과 편익 추정치를 이용하 여 수직적 형평성과 수평적 형평성을 분석하였다. 효과성의 경우, 정책목표와 대 상 설정의 적절성과 정책목표의 달성 정도, 그리고 정책대상에 정부의 지원이 전 달되었는지 여부를 통해 정책의 효과성 정도를 분석하였다. 행정의 단순성은 정

책실행에서 전달까지의 단계와 시간을 평가하여 분석하였으며, 시장왜곡의 최소 화는 정성적으로 시장왜곡 요인들을 분석하였다.

효율성 평가 중 소비의 효율성을 평가하기 위해 필요한 자료는 국토연구원에 서 2006년에 조사한 주거실태 및 수요조사 결과를 이용하였다. 이 조사 자료에는 총 30,201개의 응답 자료가 존재하는데, 이 중 자가 거주자의 응답 자료는 18,433 개이었으며, 임대주택 거주자의 응답 자료는 10,564개이었다.

임대주택 거주자 응답 자료 중 이상치 등을 제외하였으며, 그 결과 총 7,075개 를 모형 추정에 사용하였다. 7,075개 중 공공임대주택 거주자 자료는 1,231개이었 으며, 민간 임대주택 거주자 자료는 5,844개 이었다. 민간 임대주택 거주자 응답 자료를 거주주택 형태로 분류하였는데, 아파트가 2,291개, 다가구주택이 2,433개, 다세대주택 등이 1,120개이었다. 공공임대주택 거주자의 주택 형태는 모두 아파 트이었으며, 이 중 국민임대주택은 331개, 영구임대주택은 433개, 5년임대주택은 422개, 50년공공임대주택은 45개이었다. 공공임대주택 거주자 자료의 경우, 국민 임대아파트 거주자 자료만을 사용하였다.

<표 4-1> 모형추정에 사용한 자료

구분 주택 형태 자료 개수

공공임대주택

국민임대아파트 331개

영구임대아파트 433개

5년 임대아파트 422개

50년 임대아파트 45개

합계 1,231개

민간임대주택

아파트 2,291개

다가구주택(단독주택 제외) 2,433개

다세대주택 1,120개

합계 5,844개

자료 합계 7,075개

2. 각 정책 프로그램별 평가

1) 국민임대주택사업에 대한 평가

(1) 효율성에 대한 평가

부록에 제시되어 있는 것과 같이, 2006년 주거실태 및 수요조사 자료를 이용하 여 최소 주거비와 최소 생활비, 공공임대주택의 시장임대료, 가계의 소득 대비 임대료 비율 등을 국민임대주택 거주자의 편익과 지원비용을 추정하였다.

추정 결과, 국민임대주택 거주자가 지원 받는 금액(시장 임대료 - 실제 임대료) 은 평균 월 13.12만원이며, 편익의 소득 상당액은 평균 월 10.59만원인 것으로 나 타났다. 비용-편익 비율은 평균 0.782 인 것으로 나타났다⁵¹⁾.

이 추정결과는 정의철(2006)의 0.88(국민임대주택), 오동훈(2000)의 0.85(영구임 대주택) 및 0.87(50년임대주택)보다 낮으나, 윤주현․김혜승(1997)의 0.52보다는 높은 수치이다. 외국의 경우, 대체적으로 공공임대주택의 비용-편익 비율은 0.6 3～0.86 수준을 보이고 있다.

<표 4-2> 국민임대주택의 지원비용과 편익

(단위 : 만원/월)

구분 지원비용(S) 편익(EV) 비용-편익 비율(EV/S)

평균 표준편차 평균 표준편차 평균 표준편차

국민임대주택 13.12 8.56 10.59 8.01 0.782 0.257

비용-편익 비율이 지역에 따라 다른지 여부와 소득수준별로 차이가 있는지 여 부를 확인하기 위하여 지역 더미변수(서울을 기준지역으로 하고, 수도권과 광역 시, 그리고 기타 도시로 구분)와 가계소득변수를 설명변수로 하여 회귀분석을 하

51) 지원비용의 분포와 편익의 분포가 동일하지 않기 때문에 단순히 지원비용과 편익의 평균을 가지고 비용-편익 비율을 구한 것과 개별 임차인의 비용-편익 비율을 평균한 값은 서로 다르다. 이 연구에서 는 후자를 사용하였다.

였다. 분석 결과, 추정계수들의 유의성이 없는 것으로 나타나 실질적으로 지역별 로나 소득수준별로 비용-편익 비율에 차이가 없는 것으로 나타났다.

<표 4-3> 국민임대주택 비용-편익비율의 지역별․소득별 차이

구분 추정계수 표준오차 t 통계량 유의 확률

상수 0.7322 0.0784 9.3442 0.0000

수도권 0.0789 0.0778 1.0147 0.3115

광역시 0.0232 0.0767 0.3019 0.7630

기타도시 -0.0075 0.0748 -0.1003 0.9202

소득 0.0002 0.0002 0.7376 0.4616

한편 효율성은 이미 앞에서 언급하였다시피 생산 측면의 효율성과 소비 측면 의 효율성으로 나누어진다. 일반적으로 공공부문이 직접 주택을 건설하여 공공 임대주택을 공급할 경우, 생산 측면의 비효율성이 존재할 수 있다. 예를 들어 정 부의 재정지원이나 택지비 지원, 그리고 정부의 암묵적인 보증에 의한 낮은 자금 조달비용 등은 공공부분으로 하여금 주택을 생산할 때 자원을 과대투입하게 하 는 요인이다. 이는 Mayo(1986)가 지적했듯이 정부 지원에 의한 낮은 자원조달 비 용은 생산의 비효율성을 겉으로 드러나지 않게 하기 때문이다.

공공부문이 공공임대주택을 보유하고 있을 때, 임대주택의 관리상 비효율성도 존재하는 것으로 알려져 있다. 일반적으로 공공임대주택은 임차인이 관리를 소 홀히 하고, 공공부문이 이를 충분히 관찰하지 못해 관리상의 비효율성이 나타날 수 있다.

국민임대주택과 같은 공공임대주택의 공급은 간접적으로 사회에 편익과 동시 에 비용을 발생시킨다. 일반적으로 공공이 직접 임대주택을 공급하면, 저소득 가 구에게 최저주거수준을 보장할 수 있다. 반면, 저소득 가구에게 주거비를 보조할 경우 해당 가구는 주거비를 다른 용도로 사용함으로써 최저주거수준을 보장해 줄 수 없다. 그리고 공공임대주택의 공급은 임대주택 재고량을 늘려 임대주택 시 장을 안정시킬 수 있다(Apgar, 1990).

그러나 공공임대주택의 공급은 거주자들에 대한 사회적 낙인으로 인해 계층 간 갈등 비용이 증가할 수 있다. 국민임대주택 100만호 건설 계획이 발표되었을 때 가장 우려되는 문제점 중의 하나가 바로 이와 같은 사회적 격리 현상을 어떻 게 해결하느냐 하는 것이었다. 실제로 미국과 영국 등의 선진국 경험들은 공공임 대주택이 거주자의 사회적 격리를 유도한다는 것이었다.⁵²⁾

(2) 형평성에 대한 평가

국민임대주택 거주자에 대한 정부지원의 형평성을 살펴보기 위해 먼저, 공공 임대주택의 지원 금액에 자연로그를 취한 변수를 종속변수로 하고, 지역더미와 소득에 자연로그를 취한 변수를 독립변수로 하여 회귀분석한 결과, 수도권, 광역 시, 기타도시로 갈수록 지원 금액이 줄어드는 현상이 있음을 확인할 수 있었다.

서울이나 수도권의 경우, 임대료가 비싸기 때문에 국민임대주택의 임대료가 인 근 시장임대료의 일정 비율로 책정될 경우 서울지역에 대한 지원의 절대금액이 커질 수밖에 없기 때문에 이런 현상이 나타나는 것으로 보인다.

<표 4-4> 국민임대주택 거주자가 받는 지원금액의 지역별․소득별 배분

구분 추정계수 표준오차 t 통계량 유의 확률

상수 2.7962 0.3841 7.2805 0.0000

수도권 -0.8870 0.1812 -4.8936 0.0000

광역시 -1.1300 0.1775 -6.3671 0.0000

기타도시 -1.4404 0.1744 -8.2596 0.0000

log(소득) 0.1356 0.0706 1.9204 0.0562 주 : 종속변수는 ‘log(지원금액)’이다.

소득의 경우, 소득이 1% 상승할 때마다 지원금액은 0.14%씩 상승하는 것으로 나타나 소득이 높을수록 더 많은 지원금을 받는 것으로 나타나고 있다. 이 역시, 국민임대주택의 임대료 책정 방식과 연관이 있다. 입주자의 소득 수준에 관계없

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