정부조직개편 관련 선행연구 개괄

국내에서 정부조직 개편에 관한 연구는 1980년대 이래로 꾸준히 진행되고 있다. 이 같은 선행연구는 분석 대상을 기준으로 대분할 수 있다. 이는 정부조 직개편의 내용을 대상으로 분석을 수행하는 연구, 정부조직개편의 과정을 대상 으로 분석을 수행하는 연구, 정부조직개편의 원인을 대상으로 분석을 수행하는 연구, 정부조직개편의 효과를 대상으로 분석을 수행하는 연구로 나눌 수 있다.

정부조직개편의 내용에 관한 연구는 단일 정부조직의 개편 내용을 소개하는 연 구, 다수 정부조직개편의 내용 및 변천과정을 기술하는 연구 등으로 구성된다.

한편, 정부조직개편의 과정에 관한 연구는 주로 정부조직 개편 과정에서 행위 자 간 의사결정과정 및 구조를 분석하는 연구들로 구성되고 있다. 정부조직개 편의 원인에 대한 연구는 왜 조직개편이 발생하는지에 대한 이론적 연구, 환경 및 조직 특성이 조직개편 유형 또는 존속기간에 미치는 영향에 대한 실증 연구 등으로 구성된다. 끝으로 정부조직개편의 효과에 관한 연구는 사례연구, 공무 원 인식 조사 등을 통해 조직개편이 실제 의도한 목적을 달성하였는지, 그리고 그 한계는 무엇인지를 분석하는 연구들로 구성된다.

먼저 정부조직개편 내용에 관한 연구 가운데 첫째 유형은 특정 정부의 정부 조직개편 내용을 분석하는 경우이다(<표 2-2> 참조). 정용덕(1995:58-81)은 95년 12월 23일에 김영삼 정부에서 통과된 정부조직법의 개편 내용과 그 특징 및 함의에 대해 기술하고 있다. 그에 따르면 김영삼 정부의 조직 개편은 문민정 부의 출범과 함께 큰 의미를 지니는데, 그 주요 특징으로 “작은 정부 지향, 국 가 정책 조정 합리화, 관료제 통제를 통한 정치지도력 확보, 복지･환경 강조 및 정치적 곤경을 돌파하기 위한 충격요법으로써의 상징 정치, 경제정책 조정 의 효율성 추구에 매몰” 등을 제시하고 있다(정용덕, 1995:58). 한편, 박수경･

문인규(2008:40-41) 역시 연구 당시 진행 중이던 이명박 정부의 정부조직개편 내용과 특징을 제시하면서, 이러한 대규모 개편은 개편의 이념적 공유가 부족 하고 추진기제가 미흡하며 정부조직들의 자발적인 수용도가 낮다는 측면에서 공공성 훼손과 기관 사이의 갈등을 유발할 수 있음을 지적하였다.

둘째 연구유형은 연구수행 시기를 중심으로 그 이전에 정권 변화에 따라 수 행된 정부조직개편의 변천과정을 연구한 경우이다(<표 2-2> 참조). 박영기 (1987)의 연구는 정부수립 이후부터 제5공화국에 이르기까지의 대한민국 정부 조직 변화 양상을 기술하고 있다. 오석홍(1997) 역시 1884년 갑오경장 이후부 터 김영삼 정부까지 한국 중앙행정기구를 대상으로 그 변천사를 요약 기술하였 다. 이병태(2001)의 연구에서는 대한민국 정부 수립 이후부터 김대중 정부에 이르기까지 정부조직개편 내용을 개괄하고, 그 성격을 연대별, 공화국별, 요인 별, 유형별, 기능별 기준에 따라 구분하여 제시하고 있다. 염재호･홍성만･왕재 선(2004)은 미군정 시기부터 김대중 정부에 이르기까지의 정부관료제 조직시 스템의 변천과정을 역사적 제도주의 관점에서 분석하였다.

김근세･최도림(1996)의 연구는 1945년에서 1987년까지 우리나라 정부조 직개편으로 인한 국(局) 단위 조직의 변화를 신설, 폐지, 승계로 유형을 분류하 여 빈도 및 비율을 분석하고 있다. 김근세･최도림(1996)의 연구에 따르면 정부 조직변화 중 폐지보다 승계의 비율이 높았고, 행정환경이 변화함에 따라 정부 조직도 계속 변화하였다고 제시되고 있다. 또한 중앙부처가 외청･외국보다 신 설과 폐지 비율이 낮으며 대통령부서가 폐지 비율이 가장 낮은 것으로 제시되 었으며, 국가기구(합의, 생산, 통합, 집행기구) 중 생산기구가 가장 조직변화가 많은 것으로 나타났다. 이와 유사하게 민진(2006)의 연구도 대한민국 정부 수 립부터 김대중 정부까지 중앙행정기관의 수명기간과 정부조직 변동을 신설, 승 계, 폐지로 유형 분류하여 실증적으로 분석하고 변동 과정상 특징을 제시하였 다. 이창원･임영제(2009)의 연구는 민주화 이후의 정부를 대상으로 각 행정부 의 조직구조 현황, 조직구조 변화의 배경 및 그 결정요인을 분석하고 작은 정부 지향이라는 측면에서 각 정부조직개편을 평가하고 있다. 한편 문명재(2009)는 전두환 정부부터 노무현 정부까지 정부조직 변화 양상을 정권 초･중･말기의 시

기별로, 그리고 조직설계의 원칙별로 유형화하여 실증적으로 분석함으로써 정

셋째 연구유형은 정부조직개편의 의사결정 과정에 초점을 둔 연구이다(<표

성형태(분점 대 공동)와 행위자(여당, 야당 등)의 응집성 등 정치제도적 특성이 정부조직개편을 결정하는 핵심 요인으로 작용하였음을 제시하고 있다. 한편 그 의 2012년 연구는 박정희 정부의 조직개편을 분석하고 있는 바, 그 결과는 2006년 연구와 유사하게 제시되고 있다.

조직개편을 대상으로 한 마지막 연구유형은 정부조직개편의 목적과 효과에 관한 연구이다(<표 2-4> 참조). 대개 효과에 관한 연구는 개편이 의도한 목적 에 대비하여 효과를 분석하고 있기 때문에 두 주제가 혼합되고 있다. 최성욱 (2001)은 정부조직개편의 목적으로 주로 제시되는 합리성 및 효율성 논리의 한계점을 제시하고 인적･문화적 통합의 중요성을 주창하고 있다. 이를 위해 1994년 통합 신설된 재정경제원(경제기획원과 재무부의 통합) 내에서 발생한 서로 다른 부처출신 구성원들 간의 문화충돌 사례를 분석하였다. 그 결과 능률 논리에 의한 합병은 결국 문화충돌 문제(공유된 사명감 부족, 응집력 부족 등) 가 발생하여 실패로 끝날 가능성이 높은 것으로 제시되고 있다. 박천오(2011a) 또한 이명박 정부의 2008년 조직개편이 효과와 부작용을 살펴보기 위해 조직 개편으로 통합된 5개 부처(기획재정부, 교육과학기술부, 행정안전부, 지식경제 부, 국토해양부)의 소속 공무원을 대상으로 설문조사를 수행하였다. 그 결과 통 합된 부처의 공무원 대다수가 조직통합 및 성과 등에 있어 부정적인 응답을 제 시하고 아울러 개인적인 고충을 지니고 있는 것으로 나타났다. 한편 김윤권 외 (2011)는 바람직한 정부조직개편 대안을 제시하는 것을 목적으로 역대 정부조 직개편의 성과를 기능, 조직, 인력, 예산, 규제, 정책 관점에서 진단하였다. 이 러한 과정에서 정부조직개편의 효과와 관련하여 인식조사를 수행하였는데, 그 결과 정부조직개편이 국민의 행정수요를 잘 반영하지 못하고, 정책문제 해결에 도 큰 기여를 하지 못한다는 인식이 많은 것으로 나타났다.

범위 연구자

그 결과 노무현 정부에서 국가관리 기능 담당 부처들이 네트워크 집중도가 높 았던 반면, 이명박 정부에서는 조직개편 이후 산업경제 기능 담당 부처(특히, 기획재정부)의 집중도가 높은 것으로 제시되었다. 오재록･박치성(2013)은 2011년의 연구를 보다 정교화하여 정부조직개편에 따른 부처 간 네트워크 관 계뿐만 아니라 권력관계 변화를 분석하였다. 이를 위해 네트워크 구조 분석 외 에 권력지수 비교 분석 및 엘리트 인식조사 방법을 활용하였다. 이러한 연구수 행의 결과 주요 경제부처(기재부, 국토해양부, 지식경제부)의 위상 강화가 명확 하게 나타났다. 이는 이명박 정부의 경제부처 역할 강화를 중시한 조직개편의 목적과 일치하는 결과이다. 정명은･오재록(2014)은 이명박 정부가 표명한 작 은 정부 추진 및 경제부처 강화라는 정부조직개편 목적이 인력규모, 재정규모, 구조적 분화 정도, 법적 규제 측면에서 미루어 볼 때 실제 결과로 나타났는지 이전 노무현 정부와의 비교를 통해 실증 분석하였다. 그 결과, 작은 정부를 구 현하는 데는 실패하였지만 경제부처 중심의 개편은 이루어진 것으로 나타났다.

박천오(2011b)는 서구 연구들에서 제시된 정부조직개편의 부작용 및 실효 성의 한계를 토대로 한국의 정부조직개편에 있어서 목적의 실효성 및 부작용을 분석하였다. 그는 정부조직개편이 합리성과 효율성을 표방하고 실행되지만 실 제 결과는 그러한 목적이 달성되지 않고 오히려 인적･문화적 충돌로 인한 여러 부작용이 발생한다는 점을 강조하고 있다. 그리고 정치적 난관 극복, 대통령의 의지 강조 등 정치적 목적의 조직 개편도 그 목적이 달성되었는지는 확인되지 않고 있다고 보았다. 이러한 측면에서 박천오(2011b)는 매 정권마다 반복적으 로 수행되는 정부조직개편의 수용성에 있어 비판적인 견해를 제시하고 있다.

한편, 정부조직개편의 효과를 분석한 연구는 아니지만 그 목적과 관련하여 최 성욱(2012)은 정부조직개편을 지배하고 있는 두 가지 논리인 행정 능률과 현 실정치를 텍스트 분석과 기호학적 모형을 활용하여 분석 및 해석하고 있다. 이 러한 접근을 통해 그는 두 가지 논리의 대립에서 비롯되는 한계를 제시하고 제 3의 ‘문화통합’ 논리를 대안으로 제시하고 있다.

지금까지 정부조직개편을 대상으로 다양한 차원에서 이루어진 선행연구들을 개괄해 보았다. 이러한 선행연구에 대한 검토는 우리나라 역대 정부조직개편의

실태를 분석하고자 하는 본 연구가 중점적으로 접근해야 할 분석 대상 및 쟁점 에 대한 시사점을 제공해 줄 것으로 기대된다. 선행연구에서 제시되고 있는 정

실태를 분석하고자 하는 본 연구가 중점적으로 접근해야 할 분석 대상 및 쟁점 에 대한 시사점을 제공해 줄 것으로 기대된다. 선행연구에서 제시되고 있는 정