｢국가재정법｣ 제8조20)는 ‘성과중심의 재정운용’을 위해 각 중앙관서의 장과 기금 관리주체는 ‘재정활동의 성과관리체계’를 구축하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 관련 법률에 근거하여 ‘재정활동의 성과관리체계’가 의미하는 바를 살펴보고자 한다.
가. 성과관리 개요
｢국가재정법｣ 제8조는 각 중앙관서의 장과 기금관리주체가 ‘재정활동의 성과관 리(performance management)체계’를 구축하도록 규정하고 있으며, ｢정부업무평가 기본법｣은 성과관리의 원칙을 제시하고, 성과관리 전략계획 및 시행계획 수립을 요구 하고 있다.21) 또한 ｢정부업무평가 기본법｣은 성과관리의 정의를 제시하고 있는데, 성과관리는 기관의 임무, 중 ․ 장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집 행과정 및 결과를 경제성 ․ 능률성 ․ 효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동이다.22)
20) ｢국가재정법｣
제8조(성과중심의 재정운용) ①각 중앙관서의 장과 법률에 따라 기금을 관리 ․ 운용하는 자(기금 의 관리 또는 운용 업무를 위탁받은 자를 제외하며, 이하 "기금관리주체"라 한다)는 재정활동 의 성과관리체계를 구축하여야 한다.
21) ｢정부업무평가 기본법｣
제4조(성과관리의 원칙) ①성과관리는 정책등의 계획수립과 집행과정에 대하여는 자율성을 부 여하고 그 결과에 대하여는 책임이 확보될 수 있도록 실시한다.
②성과관리는 정부업무의 성과 ․ 정책품질 및 국민의 만족도가 제고될 수 있도록 실시한다. 제5조(성과관리전략계획) ①중앙행정기관의 장은 소속기관을 포함한 당해 기관의 전략목표를 달
성하기 위한 중 ․ 장기계획(이하 "성과관리전략계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 중 앙행정기관의 장은 성과관리전략계획에 이와 관련이 있는 다른 법령에 의한 중 ․ 장기계획을 포함할 수 있다.
제6조(성과관리시행계획) ①중앙행정기관의 장은 성과관리전략계획에 기초하여 당해연도의 성과 목표를 달성하기 위한 연도별 시행계획(이하 "성과관리시행계획"이라 한다)을 수립 ․ 시행하여 야 한다.
22) ｢정부업무평가 기본법｣
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2016. 3. 29.>
6. "성과관리"라 함은 정부업무를 추진함에 있어서 기관의 임무, 중 ․ 장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성 ․ 능률성 ․ 효과성 등의 관점에서 관 리하는 일련의 활동을 말한다.
성과관리에 대해 보다 구체적으로 살펴보면, 성과관리는 공공부문에 부여된 임무 (mission)와 목적(objectives)을 달성하기 위하여 정책순환과정을 체계적으로 관리하기 위한 노력을 의미하는데, 크게 전통적 성과관리(traditional performance management), 결과지향적 성과관리(result-oriented performance management), 통합적 성과관리(integrated performance management) 등으로 구분할 수 있다.23)
전통적 성과관리는 별다른 근거 없이 투입이나 절차가 적절하게 이루어지면 바람직한 산출과 결과가 도출될 것이라는 지나치게 낙관적인 기대를 전제하고 정책 순환 단계에서 산출이나 결과보다는 투입이나 과정을 중심으로 관리 및 통제 체제 를 구축한다. 결과지향적 성과관리는 공공부문 구성원에게 요구되는 것은 절차와 규칙의 준수가 아니라 결과의 달성인데, 이를 위하여 인사 ․ 조직 ․ 예산 등 여러 측 면에서 자율권이 대폭 확대된다. 성과달성에 대한 책임을 지우는 대신 자원 활용에 서 자율권을 확대해 준다는 측면에서 결과지향적 성과관리체계는 민간부문의 조직 경영 원리를 공공부문에 도입하려는 시도로 파악할 수 있다.
마지막으로 통합적 성과관리에서 성과는 이상의 두 가지 접근법과 상이한 의 미를 가진다. 전통적 성과관리나 결과 지향적 성과관리 모두 투입이나 결과 등 정 책순환의 한 가지 측면에 초점을 맞추고 있다. 이와 달리 통합적 성과관리체제에서 성과는 투입, 과정, 산출 및 결과 등 정책순환의 전 과정에 걸쳐 계획 또는 목표에 대비하여 이행 및 달성한 정도를 의미한다.24) 따라서 현대적 의미의 성과관리는 조 직의 임무(mission)와 목적(goals)을 효과적으로 달성하기 위하여 조직원을 개인적 또는 집단 구성원 수준에서 적극적으로 간여시키기 위하여 구체화된 체계적 과정 (systematic process)이라고 정의할 수 있다.
구체적으로 살펴보면, 성과관리는 공공기관이 임무나 목적달성을 위하여 전략 적 관점에서 계획을 수립하고, 한정된 자원을 효율적으로 활용하여 업무를 추진한 후, 조직의 역량과 성과를 정확히 측정하여 그 결과를 정책의 개선이나 자원배분, 개인의 성과보상에 환류시킴으로써 조직의 전반적인 효율성을 높이고자 추구하는 과정을 의미한다. 따라서 성과관리체계(performance management system)는 ① 성과
23) 기획재정부 ․ 한국채권연구원, ｢2012 경제발전경험모듈화사업: 한국의 재정사업 성과관리 제도｣, 2013, p.16.
24) 기획재정부 ․ 한국채권연구원, ｢2012 경제발전경험모듈화사업: 한국의 재정사업 성과관리 제도｣, 2013, p.16.
계획(performance planning), ② 사업 설계 및 실행(program design and execution),
③ 성과평가(performance evaluation), ④ 평가결과 활용 및 환류(feedback) 등 네 가 지 단계로 구성되는 일관적이며 순환적인 관리체제이다.25)
[성과관리의 일반적인 절차]
자료: 기획재정부 ․ 한국채권연구원, ｢2012 경제발전경험모듈화사업: 한국의 재정사업 성과관리 제도｣, 2013, p.18.
나. 성과관리를 위한 재정활동 분류
재정은 국가의 수입과 지출, 그리고 자산과 부채의 관리와 관련된 모든 활동26) 이므로, 재정활동은 다양하게 분류될 수 있다. 재정지출은 분야별, 소관별, 성질별 및 지출의무 등으로도 분류될 수 있다. 중앙정부는 2019년을 기준으로 18개의 부, 5개의 처, 17개의 청 등 55개의 소관으로 구분 되며, 이는 각각 총계 기준과 회계 ․
기금간 내부거래 및 보전거래를 제외한 총지출 기준으로 나누어 볼 수 있다.27) 또한 중앙정부의 재정지출은 7개의 성질로 구분되며, 기획재정부는 이에 따라 세출과목을 100목(인건비), 200목(물건비), 300목(이전지출), 400목(자산취득 및 운용), 500목(상 환지출), 600목(전출금등) 및 700목(예비비 및 기타)으로 나누고 있다.28) 지출의무에 따라서는 의무지출과 재량지출로 분류될 수 있다. 의무지출(mandatory expenditure) 이란 법령 등에 의해 국가의 지출의무가 명시된 지출이다. ｢국가재정법｣ 제7조제2
25) 정무위원회 수석전문위원 정순영, ｢국정평가기본법안(정부제출) 검토보고서｣, 2005, p.1.
26) 국회예산정책처 <https://www.nabo.go.kr/Sub/01Report/04_01_03_Contents.jsp>
27) 국회예산정책처, ｢2019 대한민국 재정｣, 2019, p.86.
28) 국회예산정책처, ｢2019 대한민국 재정｣, 2019, p.95.
항제4호의229)는 의무지출을 재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출로 규정하고 있다. 의무지출과 상 대되는 개념인 재량지출(discretionary expenditure)은 법률상 지출의무가 없는 지출 로서 재정지출에서 의무지출을 제외한 지출로 규정된다.30)
구 분 내 용
정부기능분류 COFOG31), 12대 분야, 16대 분야 등
소관별 분류 18개의 부, 5개의 처, 17개의 청 등 55개의 소관별 분류 소관별 프로그램 분류 등
성질별 분류 세출과목별 분류 등 지출의무별 분류 의무지출, 재량지출
정책목적별 분류 국정과제, 사회보장기본계획, 저출산고령화, 일자리 등 [재정활동 분류 기준]
이와 같이 재정활동은 다양하게 분류될 수 있으나, 성과관리를 위한 재정활동 은 프로그램 예산체계로 분류되어야 한다. 기획재정부는 프로그램 예산체계를 ‘동일 한 정책목표를 달성하기 위한 사업의 그룹인 프로그램을 통해 정책과 예산을 연계 하는 예산구조를 의미’한다고 설명하고 있다.32)
29) 제7조(국가재정운용계획의 수립 등) ②국가재정운용계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2010. 5. 17., 2016. 12. 20.>
4의2. 의무지출(재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정 되는 법정지출 및 이자지출을 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다)의 증가율 및 산출내역
4의3. 재량지출(재정지출에서 의무지출을 제외한 지출을 말한다)의 증가율에 대한 분야별 전망 과 근거 및 관리계획
30) 국회예산정책처, ｢2019 대한민국 재정｣, 2019, p.97.
31) COFOG(Classification of Function of Government)는 정부의 목적에 따라 지출을 분류하는 기능별 분류이며, IMF의 정부재정통계(GFS, Government Financial Statistics) 매뉴얼에 따르면 “일반정부단 위가 다양한 종류의 지출을 통해 달성하고자 하는 기능이나 사회 ․ 경제적 목표에 대한 상세 분 류기준이다”(IMF, GFSM 2014.(6장 부록 6.125문단))라고 규정되어 있다. COFOG는 특정 목적에 부합되는 기능별 분류이므로, 특정 기능에 대한 분석이나 정책 목적에 따른 정부 지출의 시계열 추세분석을 가능하게 하며, 상이한 정부조직 구조를 가졌더라도 이와 관계없이 국가의 일관성 있는 통계지표를 활용하여 국제 비교를 위한 자료로 활용될 수 있다.(정성호 ․ 김완희, ｢정부기능 분류(COFOG)의 체계적 고찰｣, 한국조세재정연구원, 2015.)
프로그램은 동일한 정책을 수행하는 액티비티(activity, 단위사업)의 묶음이다.
기획재정부는 프로그램은 재정당국과 각 부처가 협의하여 조정하되, 집행 및 성과 관리 범위를 실· 국별 프로그램 단위로 설정하고, 프로그램 목표달성을 위한 단위 사업은 부처의 자율성 하에서 관리한다고 밝히고 있다.33)
분야 부문 1 프로그램1 activity1(세세항 단위) activity2 activity3, 4...
프로그램2 프로그램3, 4...
부문 2 부문 3, 4..
[국가정책과 연계한 재정 프로그램 설정]
자료: 기획재정부, “정책 ․ 성과 중심의 프로그램 예산체계 도입 ‑ 재정운용의 효율성 ․ 책임성 제고 ‑ ”,
｢보도자료｣, 2004. 11. 3, p.6.
32) 기획재정부, “정책 ․ 성과 중심의 프로그램 예산체계 도입 ‑ 재정운용의 효율성 ․ 책임성 제고 ‑ ”,
｢보도자료｣, 2004, p.3.
33) 기획재정부, “정책·성과 중심의 프로그램 예산체계 도입 ‐ 재정운용의 효율성·책임성 제고 ‐ ”,
｢보도자료｣, 2004, p.6.
다. 성과관리를 위한 재정활동 측정 기준
재정활동은 본질적으로 정부의 수입과 지출활동인데,34) 국가회계35)에서는 재정 활동의 내용을 수익과 비용으로 제시하고 있다.36) 국가회계에서 비용(expenses)은 조직의 목적달성을 위하여 사용 ․ 소모된 재화 및 서비스의 가치이며, 자금의 유출 (outflow, outlay)되는 것을 의미하는 지출과 차이가 있다.37)
비용 중 특정 프로그램과 관련된 경우 원가(cost)라고 한다.38) ｢국가회계기준에 관한 규칙｣ 제31조39)는 원가를 중앙관서의 장 또는 기금관리주체가 프로그램의 목표 를 달성하고 성과를 창출하기 위하여 직접적 ․ 간접적으로 투입한 경제적 자원의 가치 로 규정하고 있다. 따라서 성과관리를 위한 재정활동은 원가로 파악되어야 한다.
34) 국회예산정책처, ｢2019 대한민국 재정｣, 2019, p.26.
35) ｢국가회계법｣
제4조(국가회계의 원칙) 국가회계는 다음 각 호의 원칙에 따라 처리되어야 한다.
2. 국가회계는 재정활동의 내용과 그 성과를 쉽게 파악할 수 있도록 충분한 정보를 제공하 고, 간단 ․ 명료하게 처리되어야 한다.
36) ｢국가회계기준에 관한 규칙｣
제1조(목적) 이 규칙은 ｢국가회계법｣ 제11조제1항에 따라 국가의 재정활동에서 발생하는 경제적 거래 등을 발생 사실에 따라 복식부기 방식으로 회계처리하는 데에 필요한 기준을 정함을 목 적으로 한다.
제5조(재무제표와 부속서류) ③ 재무제표는 국가의 재정활동에 직접적 또는 간접적으로 이해관 계를 갖는 정보이용자가 국가의 재정활동 내용을 파악하고, 합리적으로 의사결정을 할 수 있 도록 유용한 정보를 제공하는 것을 목적으로 한다.
제28조(수익의 정의와 구분) ① 수익은 국가의 재정활동과 관련하여 재화 또는 용역을 제공한 대가로 발생하거나, 직접적인 반대급부 없이 법령에 따라 납부의무가 발생한 금품의 수납 또 는 자발적인 기부금 수령 등에 따라 발생하는 순자산의 증가를 말한다.
제30조(비용의 정의와 인식기준) ① 비용은 국가의 재정활동과 관련하여 재화 또는 용역을 제공 하여 발생하거나, 직접적인 반대급부 없이 발생하는 자원 유출이나 사용 등에 따른 순자산의 감소를 말한다.
② 비용은 다음 각 호의 기준에 따라 인식한다.
1. 재화나 용역의 제공 등 국가재정활동 수행을 위하여 자산이 감소하고 그 금액을 합리적으 로 측정할 수 있을 때 또는 법령 등에 따라 지출에 대한 의무가 존재하고 그 금액을 합리 적으로 측정할 수 있을 때에 비용으로 인식
2. 과거에 자산으로 인식한 자산의 미래 경제적 효익이 감소 또는 소멸하거나 자원의 지출 없이 부채가 발생 또는 증가한 것이 명백한 때에 비용으로 인식
37) 이경섭 ․ 이종운 ․ 김헌, ｢발생주의 정부회계의 이해 및 활용｣, 정부회계학회, 2010, p.13.
38) 이경섭 ․ 이종운 ․ 김헌, ｢발생주의 정부회계의 이해 및 활용｣, 정부회계학회, 2010, p.13.
39) ｢국가회계기준에 관한 규칙｣
제31조(원가계산) ① 원가는 중앙관서의 장 또는 기금관리주체가 프로그램의 목표를 달성하고 성과를 창출하기 위하여 직접적 ․ 간접적으로 투입한 경제적 자원의 가치를 말한다.