제1절 제정사례 선정사유
앞에서 법․제도상 조례제정은 한계가 있음을 알 수 있을 뿐만 아니라 특별 법도 입법권이 확대되었다고는 하나 실제 조례제정에 있어서 한계는 여전히 존재 하는 것을 살폈듯이 실제 조례제정과정에서 한계를 살필 수 있는 사례를 선정하여 도의회가 가진 자치입법권의 실질적 권한과 한계를 알아보도록 하겠다.
본 선정사례들은 지방자치법에서 문제가 되는 법령우위의 원칙, 법률유보의 원 칙, 기관구성원리와 권한배분의 원칙에 위반되는지와 특별법과 관련하여 사무규 율의 범위가 특별법의 권한을 이양․위임한 범위를 초과하여 위법이 되는지와 자치입법권 확대와 재정여건과의 관계에서 문제점이 대두되는 사례를 기준으로 하였다. 그리고 조례제정과정에 주민참여사례에 대해서도 살펴보았다. 실제제정 사례는 법령우위의 원칙과 관련하여 이른바 초과조례가 가능한지가 문제가 되는
「제주특별자치도 학교시설의 실내공기질 관리를 위한 조례(안)」과 법률유보원 칙은 특별법의 입법방식과 관련하여 「제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례」를, 재정을 수반하는 권한이양․위임에 따른 유형으로는 「제주특별 자치도 영․유아보육시설 설치 및 운영 등에 관한 조례」를 선정하였다. 권한배 분의 원칙과 관련해서는 「제주도 주요업무 자체평가에 관한 조례」를 선정하였 고, 마지막으로 제정과정에 주민이 직접 참여하여 바람직한 입법모델로 평가되는
「제주특별자치도 주민참여 기본조례」를 선정하여 살펴보았다.
제2절 유형별 제정사례 분석
[사례 1] 「제주특별자치도 학교시설의 실내공기질 관리를 위한 조례(안)」
1. 의의
이 조례 안은 각급 학교의 실내공기의 질에 대한 유지․관리 기준을 「학교보 건법」과 그에 따른 「학교보건법 시행규칙」의 기준보다 강화하고자 하는 것으 로 법령의 규제기준보다 강화된 기준을 정하는 조례로써 이른바 초과조례에 해 당하는 것이다. 대법원은 이와 유사한 사례인 「수원시 자동차차고지확보 등에 관한 조례안」에 대하여 상위법령에 위반되어 무효라고 판시하고 있으므로 현재 이 조례 안을 조례로 제정할 수 있는가에 대하여는 부정적이다.
2. 주요내용
제1조 이 조례는 학생들의 안전과 쾌적한 생활환경을 조성하기 위하여 학교시 실에 대하여 실내공기 질 유지기준을 설정하고 이에 필요한 사항을 정함을 목적 으로 한다.
제2조 이 조례는 「유아교육법」제2조 제2호, 「초중등교육법」제2조, 「고등교 육법」제2조에 따른 각 학교의 시설물 관리에 적용한다.
제3조 실내공기 질 유지기준은 별표와 같다.
제5조․제6조학교의 장은 공기의 질을 측정하여 교육감에게 보고하며 교육감은 이를 공개한다.
제9조 교육감은 실내공기 질을 유지․개선하기 위하여 학교의 장․교사․학부 모․시민단체․관련 전문가 등으로 구성된 제주특별자치도 학교실내 공기 질 개 선협의회를 구성․운영할 수 있다.
[사례 2]「제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례」
1. 의의
이 조례 안은 제주자치도 이외의 지역에 등록된 자동차대여사업자는 제주자치 도 안에서 영업을 할 수 없도록 한 것으로 건설교통부 장관은 이러한 규정이 법 률우위 원칙과 평등의 원칙에 반한다는 주장이고 이에 대하여 도의회는 「여객 자동차운수사업법」과 특별법의 해당조문을 체계적으로 해석하면 특별법 제324 조가 위임근거규정이고 특별법의 제정취지에 따르면 평등의 원칙에도 반하지 않 는다는 입장이다. 조례안과 관련해서 현재 대법원에서 소송이 진행 중이나 자치 도내에서 달리 적용하는 조례를 만들 수 있는가에 대한 검토가 필요하다.
2. 조례제정경위
2006. 4. 3. 「제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례 안」 제출(도지사)
※ 근거법령:「여객자동차 운수사업법」제30조 및 특별법 제324조 2006. 4. 21. 도의회가 교육관광위원회 수정안으로 조례 안 의결하고 제주도지사
에게 이송
2006. 5. 12. 건설교통부장관이 도지사에게 지방자치법 제159조제1항에 따른 재 의요구를 하고 그에 따라 제주도지사가 재의요구안 제출
2006. 6. 20. 도의회가 조례 안을 원안대로 본회의에서 재의결함으로써 조례 안 확정 2006. 6. 26. 도지사가 조례 공포
2006. 7. 14. 건설교통부장관이 제주도지사에게 제소지시 2006. 7. 27. 건설교통부장관이 대법원에 소를 제기
3. 조례안내용
제1조 이 조례는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제324조의
규정에서 위임된 사항의 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제6조 택시운전경력 중 운전에 종사하지 아니한 기간이 1년 이상인 경우 그 이 전의 운전경력은 이를 제외한다.
제36조 자동차 대여사업의 등록기준을 강화한다.
:등록대수 50대 → 100대, 차고지 임대기간 2년 → 5년
제37조 제주특별자치도 이외의 지역에 등록된 자동차대여사업자는 제주특별자치 도내에서 영업을 하여서는 아니 된다.
제40조 자동차대여사업자의 대여약관 신고 시 요금 원가계산 및 기타 요금액의 산출기초를 기재한 서류를 첨부토록 한다.
제41조 여객자동차운수사업에 사용되는 차령을 현실에 맞게 조정한다.
부칙 제2항 자동차대여사업을 제주도에 등록한 자는 2007년 12월 31일까지 강화 된 등록기준에 맞추어 등록하도록 한다.
부칙 제3항 타 시도에 자동차대여사업을 등록하고 제주도안에 영업소를 설치하 여 영업하는 자동차대여사업자는 2007년 12월 31일까지 도지사에게 등록하 도록 한다.
부칙 제4항 도·내외 자동차 대여사업자는 새로운 약관을 정하여 2006년 12월31 까지 사업자 또는 조합을 통하여 신고토록 한다.
4. 재의요구내용
1) 특별법에서 위임하지 않았거나 법적근거 없는 사항을 규정
제37조제3항, 제4항 임시영업 및 차량 반환기간 축소 및 영업구역 제한과 부칙 제3조 영업소 등록에 관한 사무는,「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성 을 위한 특별법」에서 위임하지 않은 사항을 여객자동차 운수사업법령과 다르게 규정하는 것으로 조례위임 범위를 벗어난다.
제40조제2항에서 대여약관 신고 시 요금 원가계산 등 서류를 첨부토록 한 것은 법령상 자율요금제를 신고요금제도로 강화 운영하게 되는 것이므로 법적근거가 필요하다.
2) 과도한 규제로 공익을 현저히 해하는 사항을 규정
부칙 제2항에서 2007.12.31까지 강화된 등록기준을 갖추도록 한 것은 기존 사 업자에 대한 신뢰이익과 법적안정성을 위하여 경과규정을 두어야 하는데도 등록 기준대수, 차고지 임대기간 등에 있어 종전보다 2배 이상 강화된 등록기준을 갖추 도록 하면서 1년 6개월만의 유예기간을 준 것은 지나친 제약이므로, 충분한 기간 (3년 정도) 부여가 필요하다.27)
5. 도의회의 주장
1) 개정 법률과 특별법의 입법목적과 내용
이 사건 조례 안 의결의 법적 근거는 헌법 제117조 제1항, 특별법 제324조의 위임 및 지방자치법 제15조에 따른 것이고, 이념적 근거는 특별법이 목적하는 제 주특별자치도의 실질적 지방분권, 그리고 「여객자동차운수사업법」이 선점(先 占)하지 않은 영역에 대한 자치단체의 자주입법권에 기초한다. 2005. 12. 7. 개정 된 현행 여객자동차운수사업법은 법률 자체에서, 여객자동차운송사업의 면허와 등록(제5조), 자동차대여사업의 등록(제29조)을 비롯하여 종래 건설교통부장관의 권한으로 규정되어 있던 위 사업 전반에 관한 권한을 모두 시도지사에게 부여하 는 것으로 변경되었다. 특별법 제324조의 법문이 불완전하게 정리되었지만, 그 규정의 입법목적 및 내용은 제주특별자치도 지역에서의 여객자동차운수사업 전
27) 「제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례 안」 재의요구안, 제228회 제주도의회 임시회 제2 차 본회의 회의록 p.29 참조
반에 관한 권한을 제주특별자치도지사에게 이양하고자 한 것이고, 특별법 제324조 제2항은 이와 같은 제주특별자치도지사의 권한에 관한 필요한 사항을 도 조례로 정하도록 한 것이다.
2) 조례 안 제정 배경
제주도의 문화관광적 특성 및 지리적 특성으로 인하여, 다른 지역(이하 ‘육지지 역’이라고 한다)에 주사무소를 두어 그곳에 등록을 한 자동차대여사업체들이 제 주도 지역에 영업소만을 설치하고 영업을 하는 업체들이 아주 많고, 특히 성수기 에는 그러한 영업소 설치조차 하지 아니한 채, 대여 자동차의 편도이용으로 인한 15일간의 반환기간 및 1개월간의 일시적 초과수요 기간 규정을 악용하여 주사무소나 영업소 설치 지역이 아닌 곳에서 일시적 영업을 하는 대여 자동차가 몰린다.
그리하여 그러한 업체나 업체 직원들, 또는 불법 지입 차주들이 경쟁적으로 호객행위를 하고, 정식 등록 업체들의 대여요금에 미치지 않는 턱없이 낮은 가격 으로 관광객들을 유인하고는 그들에게 관리가 부실한 자동차를 대여하고, 주유량 확인문제, 공항주차요금 등의 분쟁을 계속적으로 일으켜, 제주도를 찾는 관광객 들에게 엄청난 불편을 주고 제주도의 이미지를 실추시키고 있다.
그런데 그러한 업체나 업체 직원들을 발견하더라도, 육지지역에서 등록한 업체 들에 대하여는 제주특별자치도지사의 행정권이 미치지 않아 아무런 행정처분을
그런데 그러한 업체나 업체 직원들을 발견하더라도, 육지지역에서 등록한 업체 들에 대하여는 제주특별자치도지사의 행정권이 미치지 않아 아무런 행정처분을