안권욱(지방분권경남연대 공동대표, 전 고신대 교수)
Ⅰ. 들어가는 말
읍․면․동 수준의 정치․행정적인 우리 삶의 방식 및 형태에 대한 논의가 다시 점화 된 것으로 파악된다. 그 논의과정에서 등장한 우리 삶의 방식은 크게 두 형태가 대표적 이라 할 수 있다. 그 하나는 ‘읍․면․동 자치’인데, 이는 주로 지방분권전국회의를 중심으 로 논의가 이루어지고 있다. 다른 하나는 ‘읍․면․동 주민자치회’인데, 이는 중앙정부와 정치권에서 제시되고 있는데, 최근 시민사회14)에서는 주민자치에 대한 새로운 대안모색 을 위한 논의를 이어가고 있는 것으로 언론에서 확인할 수 있다.15)
‘읍․면․동 자치’도, ‘읍․면․동 주민자치회’도 한편으로는 기본적으로 우리의 과다한 현 대의제 정치시스템에 대한 문제인식에서 출발하고 있다. 다른 한편으로, 이들 두 논 의는 읍․면․동 정치․행정과정에 주민의 권한을 더 확대․강화하자는 것에 일차적 의의를 두고 있다. 그러므로 이 두 논의는 ‘주민주권의 맥락’에서 우리의 현 정치시스템에 대한 대안으로 제시되고 있는 것이다. 따라서 이 두 논의가 추구하는 기본 가치는 ‘주민주권’
이라는 차원에서 그 맥을 같이 하고 있는 것으로 볼 수 있다.
그런데 그 기본 가치를 실현하기 위한 형식적 시스템, 정치행정과정에서 주민의 권한작동방식 등의 차원에서 양자는 뚜렷한 차이가 있는 것이 아닌가한다. 우선, 형식 적 시스템 차원의 차이점이다. ‘읍․면․동 자치’는 행정계층인 현 읍․면․동을 자치계층화하 고, 준직접민주제의 지방정부를 설치하자는 것이 그 기본 구상이다. 반면, ‘읍․면․동 주 민자치회16)’는 현 행정계층의 지위를 지속하고, 주민참여기구로서 주민자치회를 설치하 자는 것이 그 기본 설계인 것으로 파악된다. 그러므로 ‘읍․면․동 자치’는 지방자치권이 부여된 정부인데, ‘읍․면․동 주민자치회’는 자치권을 결여하고 있는 현 주민참여예산기구, 도시재생주민협의체 등과 유사한 성격의 주민참여기구이다.17)
14) ‘주민자치법제화네트워크’라는 이름으로 2021년 올해 5월에 조직화되었다.
15) 물론, 중앙정부와 정치권에서 제시하고 있는 내용과는 차별화된 새로운 주민자치 대안을 모색하는 과 정에 있는 것으로 알려져 있다.
16) 정부안과 정치권에 의해 제시된 주민자치회법안을 기준으로 하고 있다.
17) 행정안전부 주민자치회표준조례안은 제21조 제2항에서, “.... 주민자치회가 대표적 주민참여기구로서 ...
주민참여예산기구, 도시재생주민협의체 등 주민참여기구를 대체하거나...”라고 규정하여, 주민참여기구
다음은 주민의 권한작동방식 차원에서 차이점이다. ‘읍․면․동 자치’에서 주민은 읍․
면․동의 자치권에 속하는 사항을 직접 결정하는 ‘의사결정자’이다. 이는 직접민주제의 권한작동방식을 근간으로 한 것으로, 주민이 지방의회와 같은 의결기관으로서의 기능을 대신하게 되는 것이다. 반면, ‘읍․면․동 주민자치회’에서 주민은 시․군․자치구, 광역시․도 등이 결정해서 추진하는 정책사업의 시행․집행과정에 참여하는 ‘집행참여자’이다. 주민 자치회의 주요 사무 중 하나인 수탁사무에서 주민의 역할은 지방정부에서 발주한 용역 사업을 특정 민간업체가 수행하는 것과 그 본질에 있어 크게 다르지 않으며, 협의사무 에서 주민의 역할은 전문가들의 자문역할과 뚜렷한 차이를 찾기 어렵다. 주민자치회의 주민자치업무에서 주민 스스로 결정할 수 있는 공간이 다른 업무에서 비해 상대적으로 큰 것은 사실이나, 본 업무와 관련한 주민의 결정은 공법상의 구속력을 가진다고 보기 어렵다. 즉, 현 시․군․자치구가 결정한 사항들처럼 행정상의 구속력을 결여하고 있다. 그 러므로 ‘읍․면․동 주민자치회’는 주민주권강화와 직접적으로 결합하고 있는 대안적 논의 및 구상으로 보기 어렵다.
형식적 시스템의 차원에서도, 주민의 권한작동방식 차원에서도, 주민주권강화와 직접적으로 결합하고 있는 대안적 논의는 역시 ‘읍․면․동 자치’ 구상이다. 따라서 본 글 에서는 읍․면․동 수준의 정치․행정적인 우리 삶의 방식 및 형태에 대한 논의를 ‘읍․면․동 자치’를 중심으로 하고 있다.
Ⅱ. 읍․면․동 자치의 기본방향 1. 보통지방정부의 자치
읍․면․동 자치란, 해당 지역 주민들이 보통지방자치단체(local self-government for general purpose)의 법인격을 가진 지방정부를 구성하여, 자기 지역의 공동문제를 자기 부담으로 자기 스스로 결정하여 처리하는 것’으로 정의할 수 있다.
읍․면․동 자치는 읍․면․동 정부를 통해 이루어지는데, 그 정부는 기본적으로 장소적․
인적․법제적 세 요소를 근간으로 다음과 같이 구성하고 있다. 첫째, 장소적 구성요소로 서 자치구역은 읍․면․동의 지리적 공간을 자치구역으로 하고 있다. 둘째, 인적 구성요소 로서 주민은 읍․면․동 내에 주소지를 둔 자연인과 법인으로 하고 있다. 셋째, 법제적 구
임을 명확히 하고 있다. 또한 “주민자치회(제2조 1호)란 .... 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행 하는 조직을 말한다.”라고 규정하여, 주민자치활동 강화관련 사항을 결정하는 조직이라기보다는 수행하 는 조직으로 명시하고 있다.
성요소로서 읍․면․동의 자치권은 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권, 자치 계획권 등을 갖고 있다.
따라서 읍․면․동 자치는 읍․면․동의 지리적 공간을 자치구역으로 하고, 읍․면․동 내에 주소지를 둔 주민을 구성원으로 하여, 그 구역 안의 주민과 사물에 대한 자치권을 가지 고 종합자치행정을 하는 보통지방정부로서 주민 가장 가까이에 설치된 자치계층이다.
<그림 2-1> 읍․면․동 자치의 구성요소 및 개념
2. 준직접민주제의 자치
읍․면․동 자치는 준직접민주제로 특징지을 수 있다. 이는 특히, 자치기관과 주권자 인 주민에게 부여된 의결권한의 대상적 범위에서 찾을 수 있다. 읍․면․동 자치의 주요 기관은 의결․감사․집행기관 등 3개 기관이다.
우선, 의결기관이다. 읍․면․동 유권자전체를 의결기관으로 하고 있다. 유권자전체는 의결기관으로서 읍․면․동 자치권한에 속하는 모든 주요한 사항을 직접 결정한다. 그 의 결의 대상적 범위는 자치입법․조직․행정․재정․자치계획 등 자치관련 모든 주요 사항이며, 원칙적으로 제한이 없다. 이는 지방의회가 있는 경우, 즉 지방의회를 설치한 경우에도 자치관련 모든 주요 사항은 주민이 직접 결정하게 된다.18)
다음은, 감사기관이다. 사무․회계감사위원회를 감사기관으로 설치하고 있다. 사무․
18) 읍․면․동의 규모가 일정규모 이상으로 큰 경우 또는 주민의 결정으로 지방의회를 설치할 수 있겠지 만, 지방의회의 일차적 기능은 의결기능보다는 집행기관의 견제․감시 기능에 놓여 있다.
회계감사위원회는 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성된다. 그 핵심기능은 읍․면․동의 사 무와 회계에 대한 사항을 조사․분석․평가하여 주민들에게 보고하는 것에 두고 있다. 그 리고 그 사무․회계감사보고를 근간으로 주민은 읍․면․동 사업․행정과 회계를 직접 승인하 게 된다. 그러므로 사무․회계에 대한 최종적 승인권한은 주민에게 있고, 감사위원회의 기능적 권한은 읍․면․동의 사무․회계운영에 대한 조사․분석․평가에 있다. 따라서 사무․회계 감사과정 역시 직접민주제를 근간으로 하고 있는 것으로 규정할 수 있다.
그 다음은, 집행기관이다. 집행위원과 사무총장으로 집행기관을 구성하고 있다.
여기서 집행위원은 읍․면․동 단체장․행정부서의 장 등 다수의 인사로 하고 있으며, 이들 은 주민대표기관으로서 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성하고 있다. 이러한 집행위원 의 구성방식은 위원회유형의 정부와 유사하다. 이들 집행위원의 주된 기능은 주권자인 주민에 의해 결정된 사항을 집행․실행하는 것에 있다. 또한 주민의 직접결정 대상이 아 닌 사항 즉, 주민에 의해 위임된 사항에 대한 결정권한 역시 행사하게 된다. 그런데 단 체장을 포함한 집행위원은 주민의 결정으로 명예직 신분이거나 선출직 공무원의 신분으 로 직무에 임하게 된다. 여기서 명예직 신분이란, 직업으로서 그 직무를 수행하는 것이 아니므로, 급여가 없으며, 활동비만 지급된다는 것을 의미한다. 물론, 읍․면․동의 인구규 모가 크고, 그 직무가 복잡한 경우, 주민의 결정으로 선출직 공무원의 신분을 고려할 수 있을 것이다.
사무총장은 행정전문가로서 일차적 기능은 집행위원들을 보좌하고, 행정공무원의 업무수행을 전문․기술적 차원에서 지휘는 것에 있다. 사무총장은 집행위원들의 추천에 의해, 역시 주민의 직접 선거에 의해 선출․설치하고 있다. 그리고 사무총장의 신분은 임 기제 공무원으로 설치하고 있다.
각 행정부서․사업소 등의 사무직원은 지방공무원 신분의 직업공무원으로 하고, 각 읍․면․동 정부가 그 사무직원을 임용하고 있다.
<그림 2-2> 읍․면․동 자치의 기관․기구
3. 주민직접결정의 자치
1) 직접결정 방식
읍․면․동 자치의 대표적 특징은 주권자인 주민 특히 유권자전체가 최고의 자치기 관인 의결기관으로서 기능을 수행한다는 점에 있다. 그 의결기관으로서 주민의 기능수 행방식은 크게 두 가지 제도적 방식에 의존하고 있다. 그 하나는 ‘투표소투표’이고, 다 른 하나는 ‘읍․면․동 총회’이다. 즉, 이 두 방식을 수단으로 주민들은 읍․면․동 자치의 주 요 사항들을 직접 결정하게 된다.
우선, 투표소투표이다. 투표소투표는 유권자전체가 의결기관으로서, 투표를 통해 읍․면․동 정부의 의사를 직접 결정하는 직접민주제의 제도적 수단이다. 이는 주민이 투 표소의 투표행위를 통해 한편으로, 읍․면․동 정책을 최종적으로 직접 표결하여 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 읍․면․동 정부 각 기관을 구성하는 ‘주민의결권 행사’를 의미한다. 따라서 투표소투표는 읍․면․동 정부의 ‘투표소직접민주주의’로 정의할 수 있다.
다음은 읍․면․동 총회이다. 총회는 주민들이 특정 공간에 집합하여 개최되는 유권 자전체총회를 의미한다. 이 총회 역시 읍․면․동 정부의 의사를 주민이 직접 결정하는 직 접민주제의 제도적 수단이다. 여기 총회에서도 주민은 한편으로 정책을 최종적으로 직 접 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 읍․면․동 정부의 각 기관을 구성한 다. 따라서 총회는 읍․면․동 정부의 ‘총회직접민주주의’로 정의할 수 있다.
<그림 2-3> 읍․면․동 정부 의결기관으로서 주민의 의결권한 행사방식