1) 자연환경보호구역의 역할과 관리정책
□ 자연환경보호구역 관리에 대한 종합적 비젼의 결여
자연환경보호구역의 지정은 국가의 자연자산을 관리하고 자연환경보호를 위 한 하나의 중요한 수단이다. 따라서 자연환경보호구역의 지정과 관리는 자연환 경보호에 대한 전체적인 정책방향과 전략의 수립과 추진을 위한 제도적 장치가 마련되고 그 속에서 이루어져야 한다. 그동안 자연환경보전 업무는 각 부처별로 산발적으로 다루어져 왔으나 최근 자연환경보전의 중요성이 강조되고 지구환경 을 보전하려는 국제적인 압력도 강해지면서 자연환경보전은 국가의 중요한 업무 의 하나로 자리를 잡게 되었으며 체계적인 업무를 수행할 수 있게 되었다. 이에 따라 자연환경보호구역의 유형도 다양해지고, 산발적인 보호구역의 관리에서 , 그리고 종별 관리에서 자연생태계 전체에 대한 관리방향으로 변화하고 있다. 매 우 바람직한 현상이지만 아직까지는 자연환경보전이라는 큰 목표아래 자연환경
보호구역의 역할과 다양한 유형의 자연환경보호구역 관리에 대한 전체적인 방향 정립은 미흡하다고 할 수 있다. 최근 일부 보호구역의 관리와 대상물 중심에서 생태계시스템 차원에서, 그리고 보전중심의 정책의 변화에 따라 일원화되고 있 지만 새로운 변화에 따른 자연환경보호구역 관리체계 전체에 대한 조정은 이루 어지지 않고 있다. 같은 목적 보호구역의 중복지정, 중복지정에 따른 상충문제, 목표 달성의 효과보다는 부처별 업무 중심의 관리 등의 문제 등이 그 예이다.
자연환경보전에서 생태계 전체에 대한 관리는 매우 중요하다. 생태계 관리는 먹이사슬로 연결되어 있는 생물종간의 연계뿐만 아니라 서식지에 영향을 미치는 모든 토지이용과의 연계도 필요하며 사전에방적인 조치가 무엇보다 중요하다.
환경은 한번 파괴되면 회복이 거의 불가능하다는 인식을 갖고 보다 중장기적인 차원에서 자연환경보호구역의 관리체계가 확립되어야 하나 이러한 연계는 아직 까지 미흡한 편이다.
□ 자연환경보호업무의 연계성 부족
그 동안 우리나라의 자연자원52)관리는 일관성 결여와 부처별 정책적 다원주 위에 따라 관리되어 왔다. 이는 자연환경보호에 대한 정부의 정책이 그동안 부재 하였으며 담당부서도 확립되어 있지 못하였기 때문이기도 하다. 다행히 환경부 가 중앙부서로 설립되고 자연환경보전업무가 정책적으로 자리를 잡게되면서 그 동안 부처별로 산발적으로 관리하던 자연환경보전 업무는 일원화되고 있다. 이 는 무엇보다도 자연환경의 훼손과 파괴가 계속되면서 자연환경보전 업무의 중요 성이 강조되었기 때문이라 할 수 있다. 더구나 그동안 보전보다는 개발지향적으 로, 그리고 부처별 특성에 따라 정책방향이 다르게 관리가 되어오던 국립공원도 자연보전과 자원관리의 중요성이 강조되고 환경부로 이관되면서 보전중심의 정 책방향으로 전환이 되고 있다. 그러나 이러한 정책방향의 전환에 따른 실질적인 관리는 아직까지 미흡한 실정이다.53)
52) 일반적으로 자연자원은 자연자산이라는 용어로도 불리어지고 있다(자연환경법 제 5장).
생태계의 보전은 종별 관리가 아니라 생물이 서식하고 있는 서식환경 전체에 대한 관리가 필요하나 현재의 일부 보호구역은 조수보호구역내 조수보호업무 또 는 천연기념물 등 구역 내 전체의 관리가 아닌 구역 내 특정대상물 관리로 한정 하고 있다. 그 동안의 야생동식물의 관리는 생태계피라미드 전체를 총괄하지 못 한 종별관리라고 볼 수 있었다. 멸종위기 동식물 등은 환경부에서 관리를 하고 있었으나 생태계에서 가장 고층의 야생조수는 산림청에서 관리를 하였었다. 자 연생태계 동식물은 먹이사슬로 연계되어 유기적인 하나의 체계로 존재함에도 불 구하고 단편적으로 수행되었던 것이다. 1999년 야생동물보호 업무가 환경부로 이관되면서 그동안 산림청에서 관장하던 야생조수보호 업무는 환경부로 이관되 어 조수보호구역의 관리도 환경부로 이관되었다. 이러한 변화는 적어도 외견상 으로는 종별 관리에서 생물종의 통합관리라는 형태를 위하고 있다. 조수보호구 역의 대부분이 삼림지역으로 보안림지역이다. 산림지역은 산림청이 관리를 하고 있는 현 상황하에서 야생동식물의 보호관리를 위한 조수보호구역의 환경부 이 관은 구역전체의 관리가 아닌, 다시 말하면 서식지 관리가 아닌 구역 내 특정대 상물 관리로 한정하고 있는 것으로써 생태계의 보전은 종별 관리가 아니라 생물 이 서식하고 있는 서식환경 전체에 대한 관리가 필요하며 생물의 서식지 관리를 제외한 조수보호는 가능하지 않다고 하겠다.54) 산림청의 일선관리 조직과 함께 이러한 이유 등으로 산림청의 환경부로의 이관이 여러 차례 제기되어 왔으나 실 현되지 않고 있다. 부처별 조정 없이 업무의 조정차원에서도 가능하다면 검토할 필요가 있다.
다음은 자연환경 관리업무의 수평적 분산에 따른 자연자원관리 일관성 및 연 계성 부족이다. 그동안 환경부, 내무부, 건교부, 산림청, 문화관광부, 해양수산부 등 개별 법에 따라 장소별로, 목적별로 분업화되어 여러 부처에 분산되어 담당하
53) 1998년 국립공원구역 타당성조사 기준작성 연구에서는 따라 국립공원의 관리방향의 정립과 이에 따 른 각 공원별로 용도지역 구분을 조정하도록 제시하고 있다.
54) 미국의 경우 법에 따른 자연환경보호업무가 주어지면 해당 토지관리청이 담당함. 예로서 Wilderness Area 관리부처는 법에 의하여 4개 기관(NPS, FS, BLM, FWS)이 관리하고 있다.
여 오던 자연환경보호관리업무가 어느 정도 유기적인 연계체계를 갖추었다고 할 수 있으나, 아직까지 동‧식물의 천연기념물과 천연보호구역의 관리는 생태계보전 보다는 문화재 중심으로 다루고 있다. 이러한 관리 업무의 분산 자체는 문제가 아니라고 할 수 있으나 관리의 수평적 연계가 이루어지지 않는 것이 문제라고 할 수 있다. 문화유산차원에서 중요한 동식물 서식지역을 천연보호구역으로 지 정하는 것은 바람직하지만 일단 지정 후 관리는 생태계보전, 서식지 관리, 그리 고 자연환경보전 차원에서도 관리가 되어야 할 것이다. 이러한 문제는 앞서 제기 한 산림지역에서의 야생조수보호를 위한 조수보호구역의 관리와 일맥상통하는 것으로, 미국의 자연환경보호구역 관리방식인 부처별 관리를 위한 법체계가 아 닌 자연환경보호구역의 관리를 위한 법체계 하에서 실제 관리는 해당 지역관리 부서에서 담당하는 방안을 검토할 가치가 있다.
□ 지속가능한 자연자원의 활용미흡
자연환경보호구역 관리에 대한 최근의 경향은 보호구역내 자연환경의 단순한 보호에 그치지 않고, 자원의 다목적이용과 주변지역과의 연계를 통한 지역사회 의 발전을 도모하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 국립공원을 제외하고는 주변 지역과 연계개발이 전혀 고려되지 못하고 있어 폐쇄적 보호관리에 따른 자연환 경보호와 주변지역의 발전연계가 부족하다. IUCN에서는 보호지역 주변에 완충 지역을 설정하고, 지역사회요구에 보다 많은 관심을 기울일 것을 촉구하고 있으 며, 지역사회의 경제적, 사회적, 문화적 맥락에서 보호지역을 바라보고, 다목적 자원이용으로 발생하는 이해갈등을 공동으로 조정할 수 있는 새로운 접근방법의 개발을 촉구하고 있다(유네스코한국위원회, 1998:5-6).
생태계의 보전과 관련한 지연환경보호구역의 다목적 이용은 자원의 보전을 도 모하는 동시에 자연환경보호구역의 타 기능 즉, 위락적, 교육적, 학술적 기능 등 을 포함하는 것과 주변지역의 주민과의 연계발전을 도모하는 것이다. 그러나 현 재 우리나라의 자연환경보호구역의 이용과 활용은 이러한 측면에서 볼 때 매우
미흡한 편이다. 생태계보전지역이나 습지보호지역은 아직까지 역사가 미천하여 그렇다 하더라도 국립공원 관리나 천연보호구역의 관리에 있어서 교육적 기능의 프로그램은 찾아 보기가 힘들다. 더구나 주변지역의 주민은 자연환경보호구역 의 관리에 있어서 동반자로서의 인식보다는 걸림돌로서 인식을 하고 있는 경향 이 강하다.
생태계보전을 통한 지역주민의 편익을 도모하기 위해서는 첫째, 재산권 인정, 둘째, 발생편익의 배분, 셋째, 관리에 있어서 주민의 참여이다(Reid, 1997).실제 우리나라에서는 아직까지 자연환경보호구역의 지정에 따른 발생편익은 큰 편이 아니다. 오히려 개발제약으로 인한 재산가치의 하락에 따른 보상이 필요하며 재 산권은 보상없이 제약을 하고 있으며, 주민 참여는 최근에는 많이 이루어지고는 있지만 아직까지 미흡하다.