(Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung)
서 문
··· 691. 서론 : 왜 입법평가인가?
··· 702. 입법평가 : 일반론
··· 71 입법평가란 무엇인가? ··· 71 어디에 입법평가를 적용할 것인가? ··· 72 각각의 단계유형은 무엇을 가져오는가? ··· 73 지침을 향후 어떻게 계속 수립해 나갈 것인가? ··· 733. 입법평가의 세 가지 유형
··· 74 3.1 사전적 입법평가··· 74 다음 사항을 위하여 이러한 평가방법이 동원된다. ··· 74․사전적 입법평가를 위한 정형화된 질문 ··· 75
․사전적 입법평가는 ··· 75
․사전 입법평가의 업무와 질의 ··· 75
․기본적 접근방법 ··· 78
․구상(준비)단계 ··· 78
․실행단계 ··· 78
․평가단계 ··· 79 3.2 병행적 입법평가··· 81
원용된다. ··· 81
․병행적 입법평가에 대한 정형화된 질문 ··· 81
․병행적 입법평가는 ··· 81
․병행적 입법평가의 방법과 질문들 ··· 82
․기본적 접근방법 ··· 85
․구상(계획)단계 ··· 85
․실행단계 ··· 85
․평가단계 ··· 86 3.3 사후적 입법평가··· 88 이는 다음 사항을 위하여 이용된다. ··· 88
․전형화된 사후 입법평가에 관한 질문 ··· 88
․사후 입법평가는 ··· 88
․사후 입법평가의 방법과 질문 ··· 88
․기본적 접근방법 ··· 91
․구상(계획)단계 ··· 91
․실행단계 ··· 92
․평가단계 ··· 93
4. 이용자를 위한 참고사항
··· 95참 고 문 헌
··· 96(Leitfaden zur
Gesetzesfolgenabschätzung)
Prof. Dr. Carl Böhret Dr. Götz Konzendorf
www.staat-modern.de
www.verwaltungsreform-bw.de
서 문
연방과 주들에 있어서 법규범의 효용성과 그 높은 수용성은 국가 및 행정 현대화의 중요한 개혁분야이다. 여기서 설명하는 목표는 법 규정의 질을 높이면서, 규율의 밀도를 완화시키는 것이다. 입법평가는 이를 위하여 일정한 기여를 할 수 있다.
각각의 다양한 경험들로 입법평가가 성공적으로 수행될 수 있다는 것을 제시하여 주었다. 그러나 이러한 경험들에 대한 체계화 및 일반화 작업은 지금까지는 없었다. 이에 따라 연방내무부, 바덴-뷔르템베르크 (Baden-Württemberg)주내무부 그리고 슈파이어 행정대학원(Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)이 공동으로 실무지 원용으로서 입법평가 지침서(Leitfaden)와 입법평가 입문서(Handbuch) 가 나오게 되었다.
이 지침서는 이러한 내용을 가진 실무지향적인 접근(Einstieg)을 용 이하게 할 것이다. 여기에는 이해하기 쉽고 정확한 형식으로 입법평 가의 다양한 방법들과 중요한 절차단계들이 소개된다. 이 지침서는 입법평가에 대한 가장 적절한 방법과 합목적적인 범위를 선택할 수 있도록 도와줄 것이다. 이 지침서는 또한 다양한 방법의 적용시에 어 떠한 결과가 기대되는지에 관한 언급도 포함하고 있다.
입문서(Handbuch)에는 사전적, 병행적 그리고 사후적 입법평가시에 검토될 수 있는 결과들과 함께 그 방법들이 상세하게 설명되어 있다.
각각의 단계에 대한 내용설명과 평석들은 예시들과 함께 설명되고 있 다. 이 입문서는 업무참고서(Arbeithilfe)로서 시행해야 할 입법평가가 어떤 종류 그리고 어느 범위 정도가 적당한지 시간적, 재정적 기본조 건들(Rahmenbedingungen)에 적당한지 또는 항상 기존의 지식내용들
(Erkenntnisquelle)에 맞출 수 있는 권고들을 담고 있다.
입문서와 함께 입법평가 지침서(Leitfaden)의 작성은 1999년 12월 1일 에 연방정부의 ‘현대국가 - 현대행정’ 프로그램에 의해 결정된 것이다.
이 프로그램의 목표는 광범위한 개혁 속에서 국가와 사회의 혁신이다. 최 신 정보와 함께 이 프로그램에 대한 자세한 사항은 www.staat-mordern.de 에서 찾을 수 있다.
1. 서론 : 왜 입법평가인가?
입법평가(GFA)는 국가활동과 행정의 현대화라는 개혁에 커다란 기 여를 하였다. 법의 최적화(Rechtsoptimierung)를 위한 절차로서 입법평 가는 규율의 양적 완화(Vermiderung der Regelungsmenge)를 위하여, 적 은 자료를 가지고 최대의 효과를 위하여 그리고 수용성의 손실(Akzep-tanzverlusten)을 막는데 기여를 한다. 이러한 입법평가는 원칙적으로 보다 적은, 그렇지만 더 나은, 더 제한된 그리고 더욱 이해하기 쉬운 규율을 가능하게 하며, 이로써 그 준수가능성과 집행력을 장려한다.
입법평가는 가능한 한, 결과 그리고 법조문 형식의 규율의도(Regel-ungsvorhaben)에 의한 부작용(Nebenwirkung)들을 검토하고 판단할 수 있도록 도와야 한다. 현행 법규정들도 검토할 가치가 있다면 검토될 수 있다. 그 평가는 특히 법규정들에 있어서 특히 효력상 광범위한 분 야 그리고 큰 효과를 가져오는 분야에 적용되어야 한다. 이러한 평가 는 장래의 전망과 발전(사회, 환경 ; 유럽화, 세계화)을 고려해야 하고, 결과평가(Folgenabschätzung)와 관련을 가져야 한다. 이는 오늘날의 -광범위한 - 8·90년대의 법률테스트(Gesetzestest)와 심사목록(Prüfliste)의 요구사항과는 다르다.
입법평가는 입법의 정치적-행정적 과정을 지원하며 그 합리화에 기 여해야 한다. 이는 정치적 결정책임과 행위책임을 대신하는 것은 아 니다. 그것들이 정부시스템에 포함되는 방법은 여러 가지 가능성이 있는데, 예를 들면, 정치-행정 기관의 업무규칙의 지시(Anweisung)로 서 또는 새로운 형태의 규범심사기관의 지시로서 통합될 수 있다.
이 지침서는 입법평가에 대한 빠른 접근을 가능하게 할 것이다. 이 지침서는 입법평가의 예견성과 가능성에 관한 개관을 제공한다. 무릇 지침서는 입법평가가 고려되어야 하는지의 여부, 그러한 평가 없이 그냥 실행되어야 하는지의 여부 또는 선택된 절차에 한정해야 하는지 에 대한 결정을 쉽게 하도록 해야 한다. 입법평가의 구상, 실행 그리 고 가치평가를 위하여 많은 실무사례들을 실은 상세한 입문서를 준비 하였다.
이 지침서(Leitfaden)와 입법평가를 위한 입문서(Handbuch)는 독일연 방의 내무부와 바덴-뷔르템베르크 내무부의 위탁으로 슈파이어 대학 정책학과에서 만들어졌다.
입법평가 방법론의 실험과 발전에 대한 추진 및 실무지침서와 입문 서의 발행에 대하여 국내·외 자문단과 평석단에게 감사드린다.
2. 입법평가 : 일반론
입법평가란 무엇인가?
입법평가는 이미 입법 계획되거나 이미 실행중인 법에 대한, 입법의 영향을 조사하고 이를 비교하는 절차이다. 이는 다음과 같은 경우에 기여한다.
- 규율대안(Regelungsalternative)에 대한 전문적 지원의 개발(Entwicklung) 과 그 비교가능한 결과의 서술
- 비용/효용, 이해가능성과 같은 특정 기준에 의한 법안의 심사 - 시행중인 법규정에서 실제 발생된 효과에 대한 병행적, 한시적인 평
가검토(Bewährungsprüfung)
어디에 입법평가를 적용할 것인가?
입법의 여러 국면에서 세 가지 유형의 입법평가가 발생한다.
- 규율대안(Regelungsalternative)을 근거로 한 결과분석의 예견적 과정 으로서 사전적 입법평가(Prospektive GFA : pGFA)
- 법률형태를 근거로 한 예견적 과정으로서 병행적 입법평가(begleitende GFA : bGFA)
- 시행에 들어간 법률규정을 근거로 한 회고적 과정으로서 사후적 입 법평가(retrospektive GFA : rGFA).
이러한 세 가지 유형은 일상적 과정으로서 개별적으로 각각 적용될 수 있다. 다음의 표에서 각각 유형의 중요한 특성을 한눈에 보기 쉽 게 정리해 놓았다.
표 : 입법평가의 유형과 특성
평가모델 평가시점 중점요소 기대되는 성과
사전적 입법평가
(pGFA)
ㅇ의도하려는 법형 식적 규율과 규율 필요성에 대한 대 강심사
ㅇ최상적인 목표달 성을 위한 어떠한 규율대안을 약속 할 것인가
ㅇ누구에게 효력이 미치며 언제 효력 이 기대되는가
ㅇ적합한 규율대 안의 선택, 비 규율
평가모델 평가시점 중점요소 기대되는 성과
병행적 입법평가
(bGFA)
ㅇ테스트를 위한 초안 단계 및 초안심사 또는 선택된 부문
ㅇ계획된 규율이 수 범자에게 적합하고 규율영역이 적절하 며 부담경감이 최 적화되어 있는가
ㅇ초안 및 일부의 개선을 위한 확 인, 보완
사후적 입법평가
(rGFA)
ㅇ법령의 발효후 상당 한 시점, 적용경험 이 존재하는 시점
ㅇ규율목표가 달성 될 수 있는가 ㅇ개정법이 현명한가
ㅇ확정의 정도(목 표달성, 수용), 필요한 개정
각각의 단계유형은 무엇을 가져오는가?
입법평가는 정치-행정 결정자들에게 규율대안(Regelungsalternativ)의 사전적 결과에 관한 정보를 제공한다(pGFA). 입법평가는 미리 추후의 준수가능성과 법규정들에 관한 실행가능성, 그리고 기대되는 부담과 면제에 관한 정보를 제공한다(bGFA). 평가검토(Bewährungsprüfung)는 사후적 통제로서 목표달성의 정도와 수범자들에게 있어서는 시행되고 있는 법규정의 수용도를 측정한다(rGFA).
지침을 향후 어떻게 계속 수립해 나갈 것인가?
이 지침서는 세 가지 입법평가의 기본적인 특성을 설명하고 있다.
지침서는 모든 유형을 위하여 합목적적인 실마리를 제시하며, 입법평 가 실행을 위한 방법을 보여준다.
우선적으로 모든 유형별로 목표설정이 이루어지고 난 다음, 각각의 조사가 이루어질 전형적인 질문을 기입한다. 이어서 각각의 유형별로 달성된 것들이 설명되는 것이다. 그 다음은 중요한 과제와 질문에 적
합한 과정들과 도구들을 정리하는 단계가 뒤따른다. 마지막으로 지나 온 과정들을 요약하고, 도표에 설명한다. 구상단계, 실행단계 그리고 평가단계가 구분된다.
이 지침서에서 설명한 실행과정은 실무적인 경험으로부터 나온 것 이다. 모든 입법계획(Gesetzgebungsvorhaben)을 위한 과정과 도구들이 같은 정도로 적합한 것은 아니다. 이 경우에 심사기준, 과정 그리고 도구의 선택은 입법평가시에 항상 새로이 설정되어야 하며, 규율목적, 규율분야의 독자성, 조사의도 그리고 사용가능한 자료들(시간, 사람, 예산)에 맞춰서 시행된다. 그러나 이러한 유연성이 본질적 요소들을 포기하도록 유혹해서는 안 된다. 입법평가의 완전한 이용을 위하여 의도에 충실한 입안, 시행의 경우 그 엄격성 그리고 평가의 경우 수 단에 대한 전문지식들은 포기될 수 없다.
이 지침서에서 이용되는 전문적 개념, 절차 그리고 도구들은 입법평 가입문서에서 자세히 논하고 있다.
3. 입법평가의 세 가지 유형
3.1 사전적 입법평가(Prospektive GFA)
사전적 입법평가는 규율대안(Regelungsalternativ), 그에 비견되는 결과 판단 그리고 그로부터 나오는 적정한 규율가능성을 개발하는데 기여한 다. 그 근거는 규율의도(Regelungsintention)이다. 고찰방법은 사전적이다.
다음 사항을 위하여 이러한 평가방법이 동원된다.
- 법적 규율의 필요성을 조사할 때,
- 대안입법의 개발 및 개발된 대안입법의 예상결과(효과, 저항, 사회적 발달)를 사정한 후 비교적으로 평가할 때
- 대안입법의 합목적성을 확정할 때, - 최적의 대안입법을 탐색할 때
사전적 입법평가를 위한 정형화된 질문 - 한정된 분야에서 규율의 필요성이 있는가?
- 규율영역을 어떻게 설명할 수 있는가?
- 대안적으로 어느 규율가능성이 존재하는지 그리고 어느 결과들이 - 장기 적으로 - 각각 예상되는가?
- 어느 규율대안이 적정하다고 증명이 되었는가?
사전적 입법평가는
- 규율대안의 기대되는 결과들을 기재하고 평가한다.
- 발생할 지도 모르는 부담과 면제의 지적 - 규율대안의 적정한 목표달성을 근거짓는다.
- 법률 형식을 갖춘 규율의 윤곽을 그린다.
사전 입법평가의 업무와 질의
다음 장에서는 실행과정과 방법에 대한 전형적인 업무와 질의에 관련 된다.
전형적인 업무와 질의 실행과 방법
만약 법적인 영역에서 어떠한 어려움 이나, 방해, 다툼, 저항을 나타난다면, 어디에서 이 문제가 발생되었는지,
전형적인 업무와 질의 실행과 방법 문제분석이 제공된다.
이러한 분석은 규범 영역에서 분 쟁과 결점 등을 관찰함으로써 시 작되며, 그 문제점에 대한 설명요 소를 찾는 것이다(예. 산림법 영역 : 생태학적 요구사항과 여가활용 사이의 충돌)
만약 목표가 설정되어 있다면, 목 표달성을 위하여 요구되는 사항은,
목표는 목표분석을 통해 정확하게 정해지며, 정해진 목표를 위한 지원 에 어떠한 조치가 가능한 지 조사 된다(예. 산림보호단체의 설립이 효 과적이고, 질서에 맞는, 지속적인 산림에 대한 경제성을 지원하는가?) 규범 영역의 하부시스템(Subsystem)
상호간의 관계가 분석되어야 한다면,
시스템분석이 제공된다.
이러한 방법을 통해서 관련 결과 분야들이 조사되고, 그들 상호간의 종속성(상호의존)을 파악한다(예. 수 발보험계약의 규율영역에서 : 외 래진료와 입원진료와의 관계) 사전적 입법평가의 경우 모든 경
우에 - 이들 분석의 실행 이후에 - 규율대안이 개발되어야 한다. 이 를 위하여