건설교통부는 위와 같은 난개발의 방지를 위한 입법적 대안으로서 국토 건설종합계획법, 국토이용관리법 및 도시계획법의 내용을 정리하여 국토기 56) 박헌주, 전게 발제문, 21쪽 이하는 개발권제도에 관한 외국의 예로서 개발권의 공 유화(영국), 개발권을 시장에서 유통(미국), 일정용적률 이상 건축권을 국가로부터 매입하는 제도(프랑스)가 있음을 전제하고, 영국의 개발권 공유제는 토지소유자에게 기존 용도에 대한 이용권리만을 부여하며, 신규개발행위는 지방정부의 (계획)허가를 받아야 가능하고 신청이 불허되더라도 보상받을 수 없고, 미국의 개발권 양도제 (TDR)는 특정지역 토지소유주의 개발권을 규제하는 대신에 이를 다른 지역에서 행 사토록 허용하는 제도로서 개발권 양도제는 환경․생태, 농경지, 역사적 유물 등의 보전, 혐오시설 및 완충시설 등의 설치 등 29가지의 다양한 용도에 적용되며, 총 112개 TDR 프로그램 중 61개가 환경보호 목적으로 이용되고 있음을 언급하고 있 다.
본법과 국토이용및도시계획에관한법률을 제정하는 것으로 방향을 잡고 그 내용을 각각 입법예고하였다. 먼저 이와 같은 건설교통부의 입법적 대안의 내용을 분석하고, 그 문제점과 개선방안을 제시하고자 한다.
가. 국토기본법(안)
(1) 국토기본법(안)의 제정취지
건설교통부는 위에서 언급한 2000년 5월 30일의 ｢국토의 난개발 방지 종합대책｣ 및 2000년 8월 18일의 ｢21세기 국토이용체계 개편방안｣의 후 속조치 일환으로 ｢국토기본법｣제정안을 마련하고 이를 2000년 10월 18일 입법예고하였다.57)
이 법률은 국토건설종합계획법의 대체 입법이다.
그 제정취지로는 다음과 같은 사항이 제시되었다.
첫째. 21세기에 전개될 세계화, 지방화, 지식정보화에 적극 대처하고 과 거 고도경제성장과정에서 누적된 수도권에의 과도한 집중과 환경훼손 등 국토의 문제점을 극복하기 위하여 1963년 제정된 국토건설종합계획법을 폐지하고 이를 보완․발전시켜 국토기본법을 제정한다.
둘째, 동 법에는 국토에 관한 계획 및 정책을 수립․시행하고 국토를 관 리함에 있어서 지향해야 할 이념과 기본방향을 명시하고, 국토계획의 수립 과 이의 체계적인 실천을 위한 제도적 장치를 마련함으로써 국민 모두가 안정되고 편리한 삶을 영위하고 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 국토여건 을 조성하고자 한다.
위와 같은 취지를 구체화하기 위하여 총칙에 목적과 이념을 규정하였다.
국토기본법의 제정목적은(제1조) “국토에 관한 계획 및 정책을 수립․시 행하고 국토를 관리함에 있어서 지향해야 할 이념과 기본방향, 국가․지방
57) 국토기본법안은 건설교통부 홈페이지 입법예고란인 www.moct.go.kr/ LawInfo/
LawMaking에 2000년 11월 7일자로 다시 입법예고되어 그 전문이 실려있다. 인터 넷을 통하여 전문을 쉽게 찾아볼 수 있으므로 이 보고서에서는 부록에 국토기본법안 전문을 게재하지 아니한다.
자치단체 및 국민의 의무를 정하고 국토계획의 수립 및 이의 체계적인 실 천을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 국토의 건전한 발전과 국민의 복리 향상에 기여함”이다.
국토의 기본이념은(제2조) “국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산임에 비추어 국토에 관한 계획 및 정책을 수립하고 시 행함에 있어서 개발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키 고 경쟁력을 제고하며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모함”이다.
(2) 국토기본법(안)의 골격 및 주요 내용
국토기본법안은 제1장 총칙, 제2장 국토정책의 기본방향(제1절 국토의 건전한 발전, 제2절 국토의 합리적 이용 및 관리), 제3장 국토계획의 수립 등, 제4장 국토계획의 효율적 추진, 제5장 국토정보체계의 구축 등, 제6장 국토정책위원회, 제7장 보칙 등 7개장 45개 조문으로 구성되었다.
제1장은 총칙이다.
총칙은 제1조 목적, 제2조 국토의 기본이념, 제3조 국가등의 책무와 제4 조 국민의 의무로 구성되어 있다. 국토의 기본이념이 개발과 환경의 조화 를 바탕으로 국토를 균형있게 발전시키고 경쟁력을 제고하며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모함에 있음을 명시하며, (안 제2조) 국가 및 지방자치단체는 국토의 기본이념을 실현하기 위하여 필요한 계획과 정책을 수립하고 이를 시행할 의무를(제3조), 모든 국민은 국토의 기본이념을 존중하여야 하며 국가 및 지방자치단체가 시행하는 국 토에 관한 계획 및 정책에 협력하여 국토가 건전하고 지속가능하게 발전되 도록 협력할 의무를(제4조)진다.
제2장은 국토정책의 기본방향을 규정한다.
제1절은 국토의 건전한 발전에 관한 헌장이다. 국토의 균형있는 발전을 도모함(제5조), 경쟁력있는 국토여건 조성(제6조), 국민생활여건의 질적 개선(제7조), 환경친화적 국토관리(제8조), 남북교류의 증진 및 연계발전 (제9조)가 국가 및 지방자치단체의 의무로 제시된다.
제2절은 국토의 합리적 이용 및 관리에 관한 헌장이다. 토지소유권의 행 사는 공공복리에 적합하여야 하며 국가는 국토의 효율적이고 균형있는 이 용․개발 및 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있 음을 선언한다(제10조). 아울러 적성에 맞는 토지이용의 유도(제11조), 토 지의 체계적인 개발(제12조), 토지로부터 발생하는 이익의 조정(제13조), 토지거래의 투명성확보를 위한 시책의 강구(제14조), 수자원 등 국토자원 의 효율적 이용(제15조)등을 국가 및 지방자치단체의 책무라 선언한다.
제3장은 국토계획의 수립 등을 규정한다. 국토계획은 국토종합계획․도 종합계획․도시농촌계획․지역계획․부문별 계획의 5종으로 구분한다(제16 조). 국토계획의 상호관계로서 국토종합계획은 도종합계획 및 도시농촌계 획의 기본이 되며, 부문별계획과 지역계획에 우선함을(제17조), 이 법에 의한 국토종합계획은 다른 법령에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획에 우 선하며 그의 기본이 됨을 선언한다(제18조).
제19조 내지 제22조는 국토종합계획의, 제23조 내지 제25조는 도 종합 계획의 수립 절차와 그 내용을 규정한다. 제26조는 도시농촌계획에 관하 여, 제27조는 지역계획에 관하여, 제28조는 부문별 계획에 관하여 그 수립 의 원칙만을 규정한다.
제4장은 국토계획의 효율적 추진 방안을 규정한다. 제29조는 실천계획의 수립 및 평가방안으로서 중앙행정기관의 장 및 시․도지사는 국토종합계획의 내용을 소관업무와 관련한 정책 및 계획에 반영하여야 하며, 대통령령이 정 하는 바에 따라 국토종합계획을 실행하기 위한 소관별 실천계획을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 함을 규정한다. 제30조는 건설교통부장관에 게 국토종합계획의 정비의무를, 제31조는 계획간의 조정 의무를 규정하며, 제32조는 건설교통부장관에게 국토계획에 관한 처분 등의 조정권한을 규정 한다. 제33조는 지역발전협약제도를 도입한다. 중앙행정기관의 장은 국토계 획 및 국토정책의 원활한 추진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 지방자치단체의 장과 당해 지역의 발전을 위한 사업에 대하여 국가와 지방자 치단체의 투자분담, 중앙정부의 지원조건․지원기간 등에 관한 협약을 체결 할 수 있도록 하였다. 제34조는 국토발전기금의 설치 근거를 규정한다.
제5장은 국토정보체계 구축 등에 관하여 규정한다.
국가는 국토계획 또는 정책의 합리적인 수립과 집행을 위하여 지형․지 물 등의 위치 및 속성에 대한 다양한 지리정보와 도로․교통․물류․산 업․수자원․도시 등에 대한 다양한 인문․사회정보를 활용할 수 있는 국 가지리정보체계를 구축․관리하여야 할 의무를 진다(제35조). 제36조는 국토계획 및 국토이용에 관한 연차보고서의 제출 의무와 그 내용을 규정한 다. 건설교통부장관은 국토계획 또는 정책의 수립, 국토정보체계의 구축, 연차보고서의 작성 등을 위하여 필요한 때에는 미리 인구․경제․사회․문 화․교통․환경․토지이용 등을 조사할 권한을 가진다(제37조).
제6장은 국토정책위원회에 관하여 규정한다.
국토정책위원회는 국토계획과 국토의 이용과 관리에 관련되는 중요정책 을 심의하기 위하여 대통령 소속하에 설치된다(제38조). 국토정책위원회의 심의사항(제38조), 조직(제39조), 분과위원회 및 전문위원(제40조), 사무 (제41조), 운영(제42조) 등에 관하여 규정한다.
제7장은 보칙이다. 비용부담의 원칙(제43조), 측량법의 준용(제44조), 권한의 위임 및 위탁(제45조) 등이 규정되어 있다.
나. 국토이용및도시계획법(안)
(1) 국토이용및도시계획법(안)의 제정취지
건설교통부는 위에서 언급한 2000년 5월 30일의 ｢국토의 난개발 방지 종합대책｣ 및 2000년 8월 18일의 ｢21세기 국토이용체계 개편방안｣의 후 속조치 일환으로 ｢국토이용및도시계획에관한법률｣제정안을 마련하고 이를 2000년 10월 13일 입법예고하였다.58)
법제정의 기본 방향은 다음의 세가지 사항이 제시되었다.
58) 국토이용 및 도시계획에 관한 법률안은 건설교통부 홈페이지 입법예고란인 www.moct.
go.kr/ LawInfo/ LawMaking에 2000년 11월 7일자로 다시 입법예고되어 그 전문이 실려있다. 인터넷을 통하여 전문을 쉽게 찾아볼 수 있으므로 이 보고서에서는 부록에 국토이용및도시계획법안 전문을 게재하지 아니한다.
첫째, ｢선계획-후개발｣의 국토이용체계를 구축한다. ｢계획없이는 개발없 다｣는 국토이용원칙을 확립하고, 토지이용체계를 통합하여 전국토에 대하 여 도시계획 기법을 적용한다.
첫째, ｢선계획-후개발｣의 국토이용체계를 구축한다. ｢계획없이는 개발없 다｣는 국토이용원칙을 확립하고, 토지이용체계를 통합하여 전국토에 대하 여 도시계획 기법을 적용한다.