1 .학교자율화 정책의 논거
가.자율학교 정책의 도입 배경
1)시대 변화 반영
자율학교 정책의 배경에서 우선 살펴볼 점은 시대변화에 대한 인식의 공감 측면이다.
임연기(1999:13)는 지금까지의 학교가 주로 전통적인 학문중심의 교육프로그램을 제공해 왔 지만,앞으로는 산업 사회의 변화와 관련하여 직업사회에 직접 연결될 수 있는 다양한 목적의 학교들이 나타나게 될 것으로 예견하면서,다가오는 시대에 적합한 자기주도적인 인간을 가르 치기 위해서는 교육과정을 보다 유연하게 편성하고 운영할 필요가 있으며,교육내용이나 교육 평가방법 역시 다양하게 변해야 함을 강조하였다.이종태(2000:7-8)는 19세기에서 20세기 초반 에 걸쳐 확립된 공교육제도는 국민대다수에게 보편적인 교육 기회를 제공할 수 있었지만,획 일적이고 관료주의적인 제도의 운영으로 개인의 다양성과 창의성을 발전시키는 데는 한계를 지닌 것으로 진단하고,그러한 한계가 뚜렷이 가시화된 것은 20세기 후반에 다양성과 개성이 중시되는 지식정보사회로 진입하면서였다고 본다.그리하여 무엇보다 기존의 경직된 교육체제 로는 국가경쟁력의 확보가 어렵다는 인식이 확산되었으며,80년대 이후 미국을 비롯한 선진국 들이 국가적 차원의 교육개혁을 추진하는 계기가 되어 자율성과 책무성에 바탕을 둔 공교육 의 재구조화를 가져오게 된다.
1991년 교육자치제가 본격적으로 실시되고,1990년대 중반 교육행정을 혁신하기 위한 방안 으로 하교단위 책임 운영제의 시행이 제안되는 등 중앙집권적 교육통치구조를 변화시키기 위 한 다양한 움직임이 전개되었다(김민조,2003:18-20).
단위학교 자율성에 관한 논의 전개 과정이 공식화 된 것은 1980년대 중반 제5공화국의 교 육개혁심의회는 단위학교의 자율적 운영 모형으로 학교단위 책임경영제를 제안하였으나,관료 주의적 행정체계에 의하여 여전히 획일적인 지시나 통제가 이루어지고 있었다.1990년 대 중 반에 접어들면서 선언적 수준으로만 제기되었던 단위학교 운영의 자율성 확대 논의가 본격화 되고 그 구체적 방안이 현실화되기 시작하였다.1995년 당시 교육인적자원부(이하 교육부)장 관은 대통령에게 행한 보고업무에서 초․중등교육의 자율화와 다양화를 추진하고,지방화 시 대에 부응하는 방향으로 교육행정을 혁신하기 위하여 학교장 중심의 학교단위 책임운영제를 확립하겠다고 밝혔다.문민정부 이후 규제와 통제 중심의 학교 운영을 자율과 책무성에 바탕 을 둔 학교운영으로 전환하는 정책은 현재에 까지 교육제도 운영의 기조로 계속되어 오고 있 다.
2)학교교육의 다양화․특성화 추구
자율학교 제도는 현장 중심의 교육개혁을 촉진하기 위하여 등장하였다.본래 이 제도는 교 육개혁위원회가 아니라 교육부가 발안한 것(이종태,2000:7)으로 1995년 당시 대통령자문기구 교육개혁위원회가 대통령에게 보고한 이른바‘5․31교육개혁안’이 자율정책의 구체적인 계기 가 된 것으로 본다.5․31교육개혁안을 보면,‘교육의 다양화’와 ‘자율과 책무성에 바탕을 둔 학교운영’을 신교육체제의 특징으로 언급하고 있다.즉,한국에서 학교의 다양화,특성화와 기 존 교육행정 체제 개편의 논의는 1990년대 중반 5.31.교육개혁 방안 추진 이후 공식적으로 시 작되었다.
5.31교육개혁 방안은 학교 교육 전반에 걸쳐 새로운 틀을 짜기 위한 정책들을 담으려고 노 력을 하였지만 단위학교 자율성을 대폭 확대하는 학교 자율화 정책을 내놓지 않았다.아이러 니 하게도 자율학교 모형의 시발이 되는 정책제안은 1996년도 이후 교육인적자원부가 내부적 으로 논의하여 “탈규제 학교(regulation-freeschool)”의 형태로 제안되고 있다.새로운 학교모형 의 명칭에서 알 수 있듯이,교육부는 지시와 규제 위주의 교육행정 및 법령 체계를 근본적으로 탈피하는 것이 학교 개혁의 출발점이 되는 것임을 스스로 인정하고 있다.
현행 교육법령 체계에서,교육과학기술부(이하 교과부)장관은 포괄적인 성격의 지도 및 감 독권을 가지고 있다.이러한 지도 및 감독 권한 중 초등 및 중등 교육에 대한 권한을 행정권 한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 의하여 시·도 교육감에게 대부분 위임하고 있다.이러한 이 유로 자율학교가 일반학교와 다르게 학교 운영의 자율성을 부여 받기 위해서는 학교 운영에 관한 법적 근거가 특별히 마련되어야 가능하다.이를 위하여 교육부는 특별법을 제정하여 포 괄적인 범위의 학교 운영에 관한 근거를 규정하는 방식 대신에 초·중등교육법에 학교 운영의 특례로 법적 근거를 만드는 방식을 선택하였다.
이러한 탈규제학교 운영 계획은 1997년에 이르러 당시 교육개혁 추진의 하나로 교육관련 법령 체계를 개편하고자 종래의 교육법을 교육기본법,초·중등교육법,고등교육법으로 분리 개편하는 과정에서 초·중등교육법에 반영되었다.이는 이후 1998년 2월에 초·중등교육법시행 령이 제정될 때에는 탈규제학교의 명칭 대신 자율학교의 명칭으로 공식적으로 제도화 되었다.
여기서 특이한 것은 특례 규정을 초·중등교육법 끝 부분에 보칙의 형태로 규정함으로써 새로 운 제도의 실험적·한시적 성격과 전반적인 교육행정 체제 개편 논의를 유보하는 듯 한 정책 적 입장을 보이고 있다는 것이다.
1998 2월 초․중등교육법시행령이 제정되고 여기에 ‘자율학교’가 공식적인 용어로 등장한 이후 이 해 8월에 ‘자율학교 시범운영 계획’이 발표되었다.이 자율학교 시범운영(안)은 기본 적으로 초․중등 교육법 제 61조의 내용을 전부 적용한다는 것을 전제로 만들어진 것이었다.
지정 대상 학교에 제한을 두지 않았고,권장사항으로 학교헌장을 제정․공포하게 하였으며, 시범운영 학교에 매년 3천만 원씩 특별교부금을 지급하고 교사에게는 월 0.1121점씩 가산점을 부여하도록 하였다.
그러나 이 시범운영(안)은 이후 상당히 조정,축소되었다.교감의 자격은 종전처럼 유자격자
로 하였으며,학년도와 수업연한,학년제에 관한 규정도 적용을 유보하기로 하였다.또 시범학 교 지정 대상도 의무교육 단계인 초․중학교는 제외되었고 실업계 고등학교도 대상에서 제외 되었다.또 자율학교 교사에 대한 승진가산점 부여나 공문서 보고의무 면제 계획도 백지화되 었다.
개정된 초·중등교육법과 동법시행령에 의하여,교육부가 1998년 8월에 발표한 자율학교 시 범 운영 계획은 처음 발상 단계에서 보인 완전 탈규제학교와는 달리 상당히 신중한 내용으로 구성되어 있었다.이는 자율학교 제도의 도입으로 학교 운영에 대해 폭넓은 자율성을 부여하 는 것은 시행 초기에 상당히 파장을 일으킬 것으로 판단하였기 때문으로 보인다.법령의 기본 취지와는 달리,교육부는 자율학교가 기존의 교육행정의 지도 및 감독 체계에서 벗어나 독립 적인 학교 운영을 목표로 하는 것이어서 자칫 교육행정의 안정성을 흔들고 학교 현장에 상당 한 혼란을 줄 수 있음을 우려한 것이다.
실제로 이러한 의도를 반영하여 교육부는 최초 시행 시기에 시범 운영의 대상학교를 특성 화 학교 및 예·체능 특수목적 고등학교에 제한하여 시행하였다.초기 자율학교 제도는 1999년 3월부터 2002년 2월까지 3년간 시범 운영 기간을 거치는 데,최초 14개 학교를 지정한 자율학 교는 2000년도에 애니메이션 고등학교 1개교를 추가로 지정하고,2001년에는 통합형 고등학교 5개교를 추가로 지정하여 전체 20개 학교로 확대되었다.3년간의 자율학교 시범 운영에 대해 서는 교육부에서 한국교육개발원에 정책연구(2001,이종태 외)를 의뢰하여 시범운영 종합평가 및 제도화 방안에 대해 검토하였다.
교육부에서는 시범 운영 종합평가 결과를 토대로 자율학교 제도 개선 방안을 2001.12발표하 였다.이 방안에 의하여,교육부는 자율학교 지정기간을 종전 3년에서 5년으로 연장하고,자율 학교 지정 권한을 시·도교육감에게 위임하였다.그러나 교육부는 자율학교의 지정 권한을 시·
도교육감에게 위임을 하고 있지만,평준화 실시 지역의 고등학교의 자율학교 지정에 대해서는 유보적인 입장을 보였다.구체적으로,이러한 정책은 초·중등교육법시행령 제105조 제3항에 단서 조항으로 “제77조 제2항의 규정에 의하여 교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지 역의 후기 고등학교를 자율학교로 지정하고자 하는 경우에는 미리 교육인적자원부 장관과 협 의하여야 한다”고 규정되어 고교평준화 지역에서 시·도교육감의 자율학교 확대에 대하여 제 한을 가하고 있다.
자율학교 지정 권한이 시·도교육감에게 위임된 이후,자율학교 운영 유형은 다양화되고,대 상학교 수는 점진적으로 확대되었으며 2008.3.현재,일반학교 중에서 농·어촌에 소재하는 농 어촌학교 및 통합형 중․고등학교 117개교,직업교육 특성화 중․고등학교 60개교,특수목적 예체능 중․고등학교 19개교,열린교육,수준별 교육과정 자율학교 1개교,교육감 인정 자율학 교 24개교,그리고 교장 초빙 공모제 관련 자율학교 42개교(초등학교 15개교)등을 포함하여
자율학교 지정 권한이 시·도교육감에게 위임된 이후,자율학교 운영 유형은 다양화되고,대 상학교 수는 점진적으로 확대되었으며 2008.3.현재,일반학교 중에서 농·어촌에 소재하는 농 어촌학교 및 통합형 중․고등학교 117개교,직업교육 특성화 중․고등학교 60개교,특수목적 예체능 중․고등학교 19개교,열린교육,수준별 교육과정 자율학교 1개교,교육감 인정 자율학 교 24개교,그리고 교장 초빙 공모제 관련 자율학교 42개교(초등학교 15개교)등을 포함하여