행정부내 (예산)조정의 주체는 연방재무성이 아니라, 1921년 예산회 계법에 의해 창설된 예산실(Bureau of the Budget)인바, 예산실은 본래 연방재무성에 소속되어 있었지만, 1939년부터 대통령실(Executive Office of the President) 직속기관으로 소속을 변경하여 그 기능을 강화 하고 있으며, 1970년부터는 그 명칭도 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)로 개칭하였다. OMB의 장은 대통령 직속기관으로 서 상원의 자문과 동의를 얻어 대통령이 임명하며, 대통령의 지휘를 받아 예산관리업무를 수행한다.48)
46) 31 U.S.C. 1106(a).
47) 31 U.S.C. 1106(b).
48) 31 USC §502; 박종수, 재정관련 법령체계의 개편방안에 관한 연구, 2003. 7, 한국 법제연구원, 76면 이하.
행정부내 조정절차는 지속적으로 변화해왔지만 그 본질적 내용은 다음과 같다. 예컨대 1986년도(1985. 10. 1. ~ 1986. 9. 30.) 예산은 1984년 에 행정부에 의해 준비되어 1985년에 의회에서 심의․의결하게 되는 데, 일반적으로 예산편성작업은 새로운 회계연도의 개시일인 매년 10월 1일의 18개월 전인 그 전년도의 봄부터 시작된다. 즉, 연초에 대통령과 OMB는 예산편성의 목표와 방향(예산편성지침)을 설정하여 각 부처와 독립규제위원회들에 시달하면, 각 행정단위들은 7~8월경 예산안에 포 함될 사업계획과 자금소요를 추정하여 상세한 예산추계요구서를 예산 관리처에 제출한다. 이렇게 제출된 예산추계요구서에 대하여 OMB는 그 해 가을에 검토위원회를 구성하여 외부전문가의 자문을 거쳐 요구 된 각각의 사업내용을 검토하고 각 부처의 요구를 조정하게 된다. 행 정부내 예산조정절차의 핵심은 바로 여기에 있다. 이렇게 검토되어진 예산추계요구서들은 다시 각 행정단위들에 보내지고 동시에 대통령에 게도 제출되며, 대통령은 12월에 최종 예산안을 확정한다. 그 기간 동 안 각 부처 등 행정단위들에게는 대통령에 대한 최종 의견제출의 기 회가 부여된다. 대통령은 확정된 예산안을 그 다음해 2월초까지 의회에 제출한다.
이러한 일반적인 예산과정에 대한 예외는 정보기관예산과 국방성예 산에 대하여 허용되고 있다. 국방성예산의 경우 다른 일반적인 경우 와 가장 중요한 차이는 모든 예산검토에 앞서 합동참모부(Joint Chiefs of Staff, JCS)에 의한 프로그램계획이 선행된다는 점과 예산검토와 국 방예산의 (내부적) 확정에 있어서 예산관리처와 국방성 수뇌와의 밀접 한 관계에 있다. 국방성의 예산추계요구서 수립에 있어서의 중요한 차이는 국방예산에 있어서 적용되고 있는 이른바 ‘프로그래밍계획예 산시스템(Programming-Planning-Budgeting System, PPBS)’에서 일부 찾 을 수 있다.49)
49) 모든 연방기관에 대하여 획일적으로 PPBS를 적용하던 것은 1971년에 종식되었다.
이에 대해서는 Heun, Das Budgetrecht im Rerierungssystem der USA, 1989, S. 28 참조.
제2 절 대통령예산안
(2) OMB의 조정역할
만약 어떤 독립관청이 합리적인 수준을 넘는 예산요구를 하면 물론 OMB에 의해서 세밀한 삭감이 가해지긴 하겠지만, 결과에 있어서 당 해 독립관청에 대한 지출승인은 더 적정한 증액률을 요구한 다른 독 립관청의 지출승인보다 큰 폭으로 증가하는 것을 볼 수 있다. 전체적 으로 매 회계연도의 예산변경은 여러 가지 요소에 달려있는데, 그러 한 요소에는 경제적 여건 외에도 행정청 대표자의 정치적 직감과 수 완 및 직업정신, 행정부내 및 의회에 대한 연계성, 여론과 로비에 의 한 뒷받침, 정책우선순위와 대통령에 의한 뒷받침 등이 속한다.
독립관청의 예산요구에 대하여 단호한 삭감조치가 일차적 타당성심사 를 할 주무부서가 아니라 OMB에 의해서 이루어진다는 것을 보면 행정 부내 예산절차에 있어서의 OMB의 위상을 여실히 보여준다고 말할 수 있다. 단지 놀라운 것은 OMB가 널리 각 부서를 통할해 포괄적으로 (특 정목적을 위해서는 아니지만) 예산금액항목을 축소시킬 수 있다는 점이 다. OMB의 이러한 역할은 경제전체적 관점과 거시적 우선순위결정의 우 위의 측면에서는 부합하지만, 이른바 대통령의 수족인 OMB가 예산을 수 단으로 하여 행정작용을 미세조정하는 것과는 부합하지 않는 면이 있다.
이와 같은 개별 예산요수에 대한 직접적인 영향력 외에도 OMB의 입법명료화기능이라는 간접적 효과도 점차 그 중요성을 더해가고 있 다. 이는 본래 예산통제의 관점에서 반영된 것인데, 이에 따르면 각 주무부서와 독립관청의 모든 법(제․개정)안과 의회입법계획에 대한 모든 의견제출은 OMB의 사전심의와 동의를 요한다. OMB는 이러한 법률통제를 통해 이미 사전적 시점에 예산증액시도를 차단할 수 있다.
그러나 예산에 대한 대통령과 OMB의 통제가 전혀 흠결이 없는 것 은 아니다.50) 즉, 의회예산요구와 사법부예산요구는 아무런 심의․검
50) L. Fisher, Constitutional Conflicts between Congress and the President, 1985, S. 226 ff.
토의 기회를 거침이 없이 그대로 대통령예산에 수용된다. 또 몇몇 독 립관청은 OMB 및 대통령의 심의․검토에서 제외되어 있기도 하다.
또한 몇몇 독립관청들에 대하여 OMB와 의회에 동시에 예산요구서를 제출하도록 하는 규정들도 대통령의 결정여지를 제한하고 있다. 그밖 에 대통령은 예산편성에 있어서 수권프로그램으로 구성된 이른바 ‘통 제불가(uncontrollables)’ 사항에 대해서는 사실상 영향력을 행사할 수 없다. 여기에서 예산의 역할은 수권입법에 의해 필요로 하는 지출을 추계하는 데에 그친다. 그러한 경우 실질적 법률은 그 (지출)승인을 자동적으로 수반한다. 그러나 대통령에게는 동시에 이 법률의 개정을 제한할 가능성이 열려있다. 그밖에 이른바 예산외(off-Budget) 행정기 관과 사업은 개념상 예산편성과정에서 영향받지 않는다.
대통령예산안은 1차적으로 전체 집행부의 내적 조정과 의회에서의 전체 예산절차의 기초를 형성하는 데에서 그 의미를 찾을 수 있다. 왜냐하면 예산의 심의․확정과 개별 세출예산안(Appropriation Bill)은 대통령의 예산안으로부터 출발하기 때문이다.