외국의 사례에서 볼 수 있듯이. 일반적으로 귀화과정은 ‘단기체류-영주권-시민권’ 이라는 사회통합의 경로를 따르고 있다. 특히 미국 등 이민사회에서는 입국과 함께 영주권이 주어지 는 경우가 많으며, 대체적으로 귀화라는 궁극적인 사회통합의 목표점이 단계적인 과정을 통 해 성취되고 있다.
그러나 우리나라의 외국인 정책은 전통적으로 한국인과의 엄격한 구분을 통해서 사회통제 를 이루는 방향에서 유지되었고, 한국사회에 거의 완전한 동화가 이루어진 극히 예외적인 외 국인에 한하여 귀화를 허락해왔다. 최근 영주권제도의 도입에도 불구하고 현행 우리나라의 사회복지제도는 영주권자에게 특별한 혜택을 제공하지 않아 즉, 영주권을 취득하더라도 특 별히 체감할 수 있는 특혜가 없어, 영주권제도의 활성화와 외국인 이주자의 사회통합이라는 목표에 기여를 하지 못하고 있는 상황이다. 이제 현재의 영주권제도와 귀화제도를 이주자의 사회통합이라는 과정에 놓인 연속적 단계로서 위치 지우는 제도적 조정이 필요하다. 특히 영 주권 전치주의 도입을 예정하고 있는 상황에서 영주권자에 대한 사회적 처우의 기본방향과 사회정책을 정비하는 것이 시급하다. 본 연구에서 검토한 외국 사례는 이러한 정책과제에 적 지 않은 시사점과 쟁점을 제공해주고 있다.
본 연구에서 미국과 일본, 독일의 비시민권자에 대한 사회복지정책 사례를 검토한 결과, 우 선 확인된 사실은 사회보험제도와 공공부조 및 사회서비스의 적용에서 중요한 원리적 차이
가 있다는 점이다. 사회보험은 일반적으로 기여적 급여제도(contributory benefit programs)로 서 사회보험제도의 재원이 가입자가 납부한 보험료에 의해 충당되며, 따라서 보험료를 납부 하는 가입자에 대해서 급여자격이 부여된다. 반면에 사회복지서비스나 저소득층을 지원하는 공공부조제도는 그 재원이 일반조세에서 충당되며 수혜자는 특별한 사전적 기여가 없이 수 급자격을 얻게 된다. 따라서 대부분의 선진 국가에서는 일반적으로 사회보험에 대해서는 내 외국인의 구분 없이 가입자격을 부여한다. 사회보험 가입에서 시민권자와 영주권자의 구분 이 없으며, 취업 목적의 한시적 체류자는 근로자를 대상으로 하는 실업보험이나 산재보험은 물론 다른 모든 사회보험의 가입 대상이 된다. 우리나라의 경우에도 외국인을 사회보험의 대 상으로 포함하고 있으나 국민연금의 경우에는 상호주의 원칙에 따라 적용을 제한하고 있다.
사회복지서비스제도나 공공부조와 같은 비기여적 복지급여의 경우에는 독일과 같은 많은 유럽의 선진산업국가들에서는 영주권자나 영주가 예상되는 외국인들에 대해서 시민권자와 동등한 자격을 부여한다. 그러나 미국의 경우 영주권자에 대해 비기여적 급여의 자격을 일정 정도 제한하고 있다. 미국은 영주권자에 대해서는 노인과 장애인에 대한 공공부조 급여인 SSI의 수급자격을 주지 않으며 다른 급여는 일정 거주기간을 지난 후에 수급자격을 부여한 다. 또한 미국은 이민자에 대한 지원에서 이민자의 스폰서의 의무를 증대하는 방식의 통제를 강화하기도 한다. 그러나 미국에서도 응급이나 비상재해, 급식이나 교육과 같은 필수적인 위 기지원 서비스에 대해서는 영주권자는 물론 불법체류자까지도 지원을 하고 있다. 일본의 경 우, 내외국인 비차별의 원칙을 천명하고는 있지만 비기여적 급여에서는 영주권자에 대해 일 부 지원을 하고 긴급의료지원의 경우 불법체류자도 대상으로 포함한다. 단 아동복지, 노인복 지, 장애인복지 등 사회복지서비스의 경우에는 적법한 체류 외국인 모두에 대해 지원을 하고 있다. 우리나라의 경우에는 공공부조와 사회서비스에서 영주권자를 포함한 외국인에 대한 급여 적용 조항이 전혀 없고, 결혼이민여성에 대해서만 급여가 제공되고 있는 실정이다.
이상과 같은 외국인 대상 사회복지정책의 국가 간 비교를 통해 우리나라 외국인 대상 사회 정책의 발전방향에 대한 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 기여적 급여제도인 사회보험의 경우에 는 우리나라도 외국인을 사회보험의 대상으로 포함하고 있다. 이러한 점에서 사회보험 가입 의 법적 자격이라는 측면에서는 내외국인의 차별이 없다고 할 수 있다. 단, 국민연금의 외국 인 적용은 외국인의 본국법이 대한민국 국민에게 적용되어야 그 외국인에 대해서도 국민연 금을 적용하는 상호주의 원칙에 따라 이루어지고 있다. 그러나 근로시기의 기여금 납부를 통 해 은퇴시기의 노후소득을 보장한다는 국민연금의 목적을 고려할 때 이러한 상호주의 원칙 의 유지에 대해서 재검토할 필요가 있다. 특히 비시민권자가 국민연금을 통해 노후소득보장 을 받지 못할 경우 궁극적으로는 일반조세를 통한 지원의 대상으로 될 수 있다는 점을 고려
하면 국적 취득에 관계없이 국민연금의 가입자격을 부여하는 방향으로의 전향적인 검토가 필요하다. 또한 여타 사회보험의 경우에는 외국인에 대한 법적인 자격의 부여에서 더 나아가 외국인의 실질적인 가입을 촉진하는 노력이 중요하다.
둘째, 시민권자에게만 한정하는 비기여적 사회복지급여를 영주권자에게까지 확대하는 방 향으로 정책 개선이 필요하다. 우리나라의 현행제도는 대부분의 사회복지급여가 시민권자에 게만 제공되도록 되어 있는 반면, 일본, 독일 등의 제도는 영주권자를 시민권자와 동등하게 대우하는 원리에 서 있다. 미국의 경우, 1996년 복지개혁 이후 영주권자에 대한 공공부조급 여를 제한하고 있지만, 대부분의 제도에서 5년의 거주기간을 지난 영주권자는 시민권자와 동 등한 처우를 하고 있다. 특히 우리나라의 이민정책이 영주권제도의 활성화를 필요로 하는 단 계에 있음을 고려할 때 결혼이민자 이외의 영주권자에 대해서 공공부조 급여를 확대하는 노 력이 시급하게 이루어질 필요가 있다. 영주권자의 사회복지급여 적용은 영주권자에 대한 인 센티브로 작용하여 영주권자의 확대에 기여할 것이며, 이를 통해 외국 이주자의 사회통합을 촉진할 것이다.
비시민권자에 대한 사회복지급여의 확대에 대해서는 몇 가지 반대론이 존재한다. 첫째, 이 민자에 대해 관대한 급여를 제공할 경우 사회복지급여가 가난한 외국이민자들을 끌어들이는 자석과 같은 역할을 할 것이라는 주장이 존재한다. 둘째, 비시민권자가 복지급여 수급자의 큰 비중을 차지하여 납세자의 부담을 증가시키게 되면 전체 복지제도와 개방적 이민정책에 대 한 사회적 지지가 약화될 수 있다는 지적도 제기된다. 마지막으로 복지급여를 시민권자에게 만 제한하는 것이 귀화와 사회통합을 촉진하는 인센티브로 작용할 것이라는 의견도 있다 (Aleinikoff and Klusmeyer, 2002).
그러나 복지급여를 시민권자로 제한하는 것은 상당한 논란을 불러일으킬 수 있다. 무엇보 다도 영주권자는 납세를 하는 등 국가에 대한 의무와 기여를 수행하지만, 다른 사회 구성원 에게 주어지는 혜택에서는 배제되는 차별을 겪게 된다. 이러한 점 때문에 선진 외국에서는 내외국인에 대한 사회복지급여에서의 비차별의 원칙을 천명하고 있다. 둘째, 비시민권자에 대해 공공부조 급여 등을 제한하는 것은 이들의 사회통합을 제약할 가능성이 있다. 외국이민 자들은 시민권자에 비해 빈곤할 가능성이 높은데 이들에 대해 기초생활보장이나 의료, 교육 등 필수적인 사회서비스를 지원하지 않을 경우, 이민자 가족의 자녀들은 건강, 학업 등 주요 한 발달 영역에서 지체되거나 문제를 안게 된다. 또 보육, 고용지원 등의 다양한 사회서비스 는 이민자의 취업과 근로를 지원하는 기능을 하는 바, 이들 서비스에 대한 비시민권자의 접 근권을 제한하는 것은 이들의 경제적 통합을 어렵게 할 수 있다. 셋째, 비시민권자에 대한 급 여 제한이 시민권자 아동에 대한 급여제한으로 전이될 가능성이 크다. 이는 비시민권자가 시
민권자 자녀를 양육하는 가족에서 발생하는 문제로 부모의 급여 제한은 같은 가족 내에 있는 자녀의 복지를 위협하기 때문이다(Aleinikoff and Klusmeyer, 2002).
이렇게 비시민권자에 대한 사회복지급여의 확대에는 찬성과 반대론이 존재하나, 국가간 비교연구의 결과에 따르면 영주권자 혹은 영주가 예상되는 외국인에 대한 급여 제한은 이주 외국인의 사회통합을 촉진하기 보다는 늦추는 효과가 있으며, 영주권자에 대한 지원이 시민 권 취득의 중요성을 훼손하지 않는다(Aleinikoff and Klusmeyer, 2002). 이러한 결과 등을 고 려할 때 외국인 대상 사회정책 발전의 첫 단계로서 우선 영주권자에 대한 사회복지급여를 확 장하는 것이 필요한 것으로 보인다. 현 단계 영주권자에 대한 복지급여의 확장은 영주권 전 치주의 도입의 실효성을 제고한다는 점에서 우리나라 이민정책과의 관계에서 보아도 시의적
이렇게 비시민권자에 대한 사회복지급여의 확대에는 찬성과 반대론이 존재하나, 국가간 비교연구의 결과에 따르면 영주권자 혹은 영주가 예상되는 외국인에 대한 급여 제한은 이주 외국인의 사회통합을 촉진하기 보다는 늦추는 효과가 있으며, 영주권자에 대한 지원이 시민 권 취득의 중요성을 훼손하지 않는다(Aleinikoff and Klusmeyer, 2002). 이러한 결과 등을 고 려할 때 외국인 대상 사회정책 발전의 첫 단계로서 우선 영주권자에 대한 사회복지급여를 확 장하는 것이 필요한 것으로 보인다. 현 단계 영주권자에 대한 복지급여의 확장은 영주권 전 치주의 도입의 실효성을 제고한다는 점에서 우리나라 이민정책과의 관계에서 보아도 시의적