1. 정책목표와 접근방식의 재설정
변화하는 국내외 경제여건에 능동적으로 대응하여 국가경쟁력을 제고하고 주민들의 삶의 질을 제고하기 위해서는 수도권 정책의 기
102 수도권 규제에 대한 재인식
본목표를 재설정하고 그에 맞는 접근방식을 택해야 한다.
21세기 성장의 핵심은 지식기반산업이며 이러한 산업은 연구 ․ 개 발 집약적이기 때문에 고급두뇌의 집적과 국제적 교류가 산업 발전 에 결정적인 요소이다. 국제적 협력관계를 주도해 갈 소양과 첨단기 술을 개발해 갈 지식과 경험을 가진 고급두뇌들을 유치할 공간은 대 도시권일 수밖에 없으며, 특히 수도권의 역할이 중요하다. 물론 이 들 산업과 고급두뇌들의 유치에 필요한 다양한 조건을 정책적으로 조성할 수는 없더라도 최소한 정책이 장애요인이 되지 않아야 할 것 이다. 또한 지식기반 산업시대에도 일부 제조업과 서비스업은 여전 히 중요하며 이들 산업의 발전에 기업서비스가 중요한 관건이다. 수 도권은 이러한 기업서비스의 생산성이 높은 지역이다. 또한 수도권 은 소규모 벤처기업의 인큐베이터로서 이상적인 공간이다. 끝으로 수도권은 우리 국민의 거의 절반이 모여 사는 생활공간이다. 이들의 삶의 질을 높이기 위해서는 주택, 교통, 교육, 환경, 문화, 소비, 각종 공공서비스의 양과 질을 지속적으로 확충해야 한다. 수도권 삶의 질 제고는 지식기반산업의 발전, 경제의 세계화 추세와 상승작용을 일 으킬 것이다. 수도권이 일하기 좋은 장소일 뿐 아니라 살기 좋고, 즐 기기 좋은 도시가 될 때 국제적인 인재들이 수도권에 모여 새로운 정보와 지식을 교류하려고 할 것이며, 이 다양한 정보와 지식을 바 탕으로 첨단산업의 발전, 국제기능의 제고 등을 도모할 수 있을 것 이기 때문이다.
수도권이 이러한 기능을 수행할 수 있는 여건을 조성하고 지원하 는 것이 수도권 정책의 새로운 방향이 되어야 할 것이다. 이러한 정 책방향을 실천하기 위해서는 수도권 집중의 물리적 억제라는 과거 의 접근방식에서 벗어나 수도권 대도시권의 기능을 제고하는 데 정 책역량을 집중하고 이를 실행할 수 있는 행정체제를 구축해야 한다.
제 5 장 수도권 규제의 개선방안 103
그러나 수도권의 기능강화를 위한 정책전환은 정치적 변수에 좌우 되며 수도권의 번영이 지방의 발전기회를 박탈한다는 비수도권의 현실적 박탈감을 해소하지 않고는 실현하기 어렵다. 따라서 수도권 과 비수도권 사이의 관계가 zero-sum game이 아니라는 사실을 설 득하는 일이 정책전환의 관건이다. 이러한 설득을 토대로 실질적인 분권화를 통한 자생적인 지역발전을 유도하고 지원하는 것이 또 하 나의 축이 되어야 할 것이다. 끝으로 서울과 수도권이 지닌 우수한 자산과 도시시설을 홍보하는 종합전략을 강화하여 국제적 지역 브 랜드를 구축하는 일도 중요하다(OECD, 2005, p.18).
2. 근본적인 정책개선 방안
(1) 수도권 과밀문제 완화와 도시기능 제고
수도권 과밀문제의 본질은 인구규모에 있지 않다. 앞으로 인구성 장이 둔화 또는 정체되더라도 도시기능의 제고를 위한 노력은 지속 되어야 한다. 이를 위해서는 환경오염, 교통혼잡, 주택부족 등 개별 적인 문제의 원인을 치유해야 한다. 환경오염을 줄이기 위해서는 직 접규제와 경제적 유인제도를 적절히 사용해야 한다. 정부가 추진하 고 있는 ‘수도권 대기질 개선 특별대책’은 바람직한 방향이다. 이 밖 에 대기오염의 가장 큰 원인인 경유 차량의 감축을 위한 지속적인 노력도 필요하다. 수도권 환경문제는 광역 대도시권의 문제이므로 서울, 인천, 경기 등 수도권 광역자치단체간 협력체제의 구축과 환 경개선을 위한 공공사업 추진이 요구된다.
교통혼잡을 줄이기 위해서는 승용차 사용을 억제하고 대중교통체 계를 개선하는 일이 중요하다. 승용차 사용을 억제하기 위한 수단으 로 혼잡통행료가 효과적이라는 사실은 2003년 2월부터 하루에 5파
104 수도권 규제에 대한 재인식
운드의 도심 혼잡통행료 징수를 통해 교통혼잡이 현저히 감소하였 으며 이러한 성공을 토대로 혼잡통행료 징수구역 확대를 추진하고 있는 런던의 경험이 시사하는 바가 크다. 물론 현재 남산 1,3호 터널 에 적용되는 혼잡통행료 징수제도를 확대하려면 정치적 어려움이 따를 것이므로 보완대책을 함께 마련해야 할 것이다. 서울시가 2004 년 9월부터 단행한 대중교통 체계 개편은 버스의 수송효율을 높이 는 데 기여한 것으로 평가된다(서울시정개발연구원, 2005).26) 혼잡통 행료 징수를 확대하는 동시에 급행버스 서비스(Bus Rapid Transit:
BRT)를 시행하면 혼잡통행료를 통해 교통혼잡을 완화하고 통행료 징수액을 BRT 시행을 위한 재원으로 사용하여 사회후생을 극대화 할 수 있을 것이다(김태승 외, 2004).
주거수준 제고와 주택가격 안정을 위해서는 현재의 수요억제책에 집착하기보다 소비자들이 원하는 다양한 규모와 유형의 주택과 공 공서비스를 갖춘 주거지가 수요가 있는 곳에 공급될 수 있도록 공급 제도를 개편하는 일이 가장 중요하다. 결론적으로 이른바 수도권 과 밀문제는 인구증감과 관계없이 발생할 수 있고 해결해야 하며, 인구 분산보다 훨씬 효과적인 해법이 있다는 것이다. 그러한 노력의 주체 는 직접적인 이해 당사자인 수도권 시도와 기초자치단체가 되어야 한다.
(2) 분권화를 통한 자생적 지역발전 촉진
국가균형발전은 매력적인 정치구호이다. 그러나 지역격차는 어느 나라에나 있는 정도의 문제이다. 지역격차의 완화는 지구화의 진전 과 함께 점점 어려워지고 있다. 국가시책보다는 세계경제 여건이 자
26) 버스 승객의 증가 중 어느 정도가 승용차 이용으로부터 버스로 전환된 것인지에 대 해서는 추가적인 분석이 필요하다.
제 5 장 수도권 규제의 개선방안 105
본의 이동은 물론이고 경우에 따라서는 노동의 이동까지를 좌우하 는 세상이라는 냉정한 현실에 대한 인식이 필요하다. 중요한 것은 각 지역이 지역발전을 주도하고 중앙정부가 지방의 노력을 지원하 되 결과를 수용한다는 원칙을 정립하는 일이다.
이를 위해서는 권한과 재원의 실질적인 분권화가 필수적이다. 정 부는 지방분권을 주장하고 있지만 교육과 경찰 등 기본적인 지방서 비스에 대한 지방정부의 권한은 미미하며 재원조달 역시 중앙재정 에 크게 의존하고 있다. 이러한 상황에서는 실질적인 지방자치가 불 가능하다. 또한 지방자치의 역사가 짧은 우리나라에서 지방자치에 대한 낮은 신뢰가 분권화를 어렵게 만드는 것이 현실이다. 그러나 실수까지도 용인하는 전향적인 태도가 성공적인 지방자치를 앞당기 는 길이기도 하다.
지역발전의 핵심은 분권화이다. 중앙정부의 권한이 지방으로 대 폭 이양된다면 수도가 어디에 있느냐는 지금처럼 중요하지 않을 것 이다. 반면에 중앙집권적인 정부 행태를 그대로 둔다면 정부의 소재 지가 어디이든 본질적인 차이가 없을 것이다. 프랑스의 경험도 물리 적인 지역균형정책보다 분권화가 근본적인 해결책이었음을 보여준 다(Renaud, 2004). 실제로 행정중심복합도시 건설과 공공기관 이전 보다는 고용기회와 주택, 교육 및 기타 공공서비스를 갖춘 기업도시 를 유치하는 것이 지역경제 활성화에 더 효과적일 것이다. 어차피 국가기관 혹은 공공기관들을 지방으로 이전한다고 해도 추가적인 직접고용창출은 기대할 수 없으며 지역경제에 미치는 효과는 인구 유입에 따른 서비스업 파급효과 정도에 그칠 뿐이기 때문이다. 이처 럼 이미 존재하는 경제기반을 지역간 재분배하는 방식보다는 새로 운 경제기반을 지방에 창출하는 것이 훨씬 효과적이다. 특히 일자리 창출의 필요성이 높은 현실에서 자족적 기업도시 건설은 중앙정부
106 수도권 규제에 대한 재인식
와 지자체, 민간의 협력사업으로 추진할 가치가 있다. 기업도시 사 업은 보다 적극적으로 추진되어야 하며 사업성을 높이기 위한 적절 한 지원이 강구되어야 할 것이다. 정부가 추진중인 지역혁신체계 구 축과 함께 낙후지역에 대한 전략산업의 집중지원도 필요하다. 그러 나 기업도시든 지역혁신체계 구축이든 전략산업 개발이든 그 주체 는 지방정부여야 하고 중앙정부는 촉진자Facilitator와 지원자라는 보 완적인 역할을 담당해야 한다.
한편 수도권이 지방의 발전을 위해 추가적인 노력을 해야 되느냐 에 대해서는 논란의 여지가 있다. 물론 수도권의 경제활동에서 창출 되는 소득의 일부가 조세로 징수되고 그 일부가 지방재정조정제도 를 통해 지방에 배분되고 있다. 그러나 지방정부와의 유대 강화를 통한 기술적 지원, 또는 경기도가 추진하고 있는 인접도와의 합동 개발사업을 통한 지원 등을 통해 신뢰를 구축하는 것은 바람직한 일 이라고 생각된다.
(3) 수도권정비계획법 폐지 및 계획적 관리체제 도입
장기적으로 수도권정비계획법을 폐지하고 수도권 광역자치단체에 의한 계획적 관리체계를 도입하는 것이 바람직하다. 앞에서 강조한 바와 같이 수도권 정책의 새로운 목표를 내부적으로는 수도권의 기 업환경과 삶의 질을 개선하고 밖으로는 국가경제의 경쟁력을 제고 하는 데 둔다면 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치 를 유도하기 위한 수도권정비계획법은 정당화되기 어렵기 때문이다.
이를 위해서는 현행의 하향식 수도권정비계획을 중앙과 수도권 광 역지방자치단체들이 공동으로 수립하는 수도권계획으로 전환하고 광역자치단체들이 조례를 통해 기반시설과 환경을 함께 감안한 체 계적인 계획적 관리를 수행할 수 있도록 계획권한을 분권화하되 교