이 장에서는 앞에서 살펴본 산지관리제도와 산지관리 현황을 기초로 하여, 산지관리에 대 한 문제점을 살펴본다. 산지관리의 문제점은 현행 ｢산지관리법｣에서 규정하고 있는 산지의 개념과 산지보전 개념을 검토한다. 이를 기초로 산지관리제도의 기본 틀을 구성하고 있는 보전산지와 준보전산지의 구분체계가 갖고 있는 문제점을 분석한다. 아울러 산지보전의 중 요 수단인 산지전용허가제도의 내재적 문제점과 산지개발기준의 문제점을 분석한다.
1. 산지와 산지보전 개념의 문제
1) 산지와 산림 개념의 미분화
산지와 관련된 용어에는 산지, 산림, 임야 등이 있다. ｢산지관리법｣에서는 산지 를 입목죽이 집단으로 자라고 있는 토지로 규정하고 있고, 과수원, 도로, 하천 등 은 산지의 범위에서 제외시키고 있다. 이러한 ｢산지관리법｣의 산지 정의는 임업 생산이라는 차원에서 정의가 되면서, 광범위한 산지의 범주가 개별 필지인 ‘나무 가 자라는 토지’라는 범주에서 벗어나지 못하는 개념적 한계를 가지고 있다.20)
｢산지관리법｣에서는 산지를 지목 상 ‘임야’를 ‘산지’로 규정하지 않고 ‘입목․죽 이 자라는 토지’와 그 안에 있는 소택지, 임도 등으로 규정하고 있다. 그러나 산지전 용기준 등 실제의 산지관리기준은 필지 단위의 지목 상 임야를 기준으로 하고 있어,
20) 우리나라의 산림(山林)이란 용어는 “산에 있는 숲”, 또는 “산과 숲”이라는 개념으로 나타내고 있다.
산림의 영문표기인 Forest란 교목류, 관목류 등의 식물과 기타 동물들이 살아가는 군집으로 정의된 다. “A forest is a community of trees, other plants, and animals which live in and thrive on the forest environment” (encyclopedia of env'tal science & engineering)
대부분의 개발행위는 산지의 범주에 속할 수 없도록 되어 있다. 산지의 이용 및 관
제 4 장∙산지관리제도의 문제점 분석 65
산지담당 공무원을 대상으로 산지, 농지, 초지의 개념 구분에 대한 설문조사를 실시한 결과 응답한 공무원의 35.5%가 농지와 산지의 구분이 불명확하여 업무 처리에 애로를 겪고 있다고 응답하고 있다.
<표 4-2> 산지․농지․초지의 모호한 개념으로 업무 혼선 발생 경험
구분 있다 없다 무응답 전체
응답자수 (비율) 59 (35.5) 105 (63.3) 2 (1.2) 166
2) 제한적 산지보전 개념과 산지보전체계
현행의 산지보전체계는 우선 보전산지와 준보전산지로 구분하여 보전해야 할 산지와 개발해도 좋은 산지를 구분하고, 그 다음 보전산지에서 개발이 가능한 용 도를 산지전용허가 기준으로 규정해 놓고 있다. 그러나 이들 제도를 들여다보면, 산지 보전의 구체적 대상과 타당성에 대한 의문이 제기된다.
이러한 산지보전에 대한 의문사항을 기초로 현행 산지보전체계의 근본적인 문 제점을 검토하기로 한다.
<표 4-3> 현행 산지보전에 관한 의문사항
▪ 무엇이 산지보전인가, 산지에 아무런 개발이 이루어지지 않는 상태가 보전인가?
▪ 산지 보전의 대상이 무엇인가, 무엇을 보전하는가?
▪ 산지에 개발이 이루어지면 개발의 면적이나 성격에 관계없이 더 이상 산지가 아닌가?
어느 정도까지 개발되는 것이 개발인가?
산지의 일부에 개발이 이루어졌을 경우 그 필지 전체가 다 산지가 아니어야 하는가?
▪ 보전산지에서는 전용만 있고 개발은 없어야 하는가?
▪ 그렇다면 보전산지 내에서의 산지전용이 허용되는 용도가 왜 규정되어야 하는가?
▪ 산지에서 개발이 이루어진 토지는 어떻게 관리되어야 하는가?
▪ 산지를 어떻게 관리하는 것이 제대로 된 보전인가?
보전산지와 준보전산지로 구분하여 개발해도 좋은 산지와 보전해야 할 산지를 구분한 현행의 산지구분체계는 일종의 용도지역에 준하는 권역단위의 산지관리 체계이다. 한편, 산지전용허가제도는 산지를 보전할 목적으로 산지 내의 개발을 최소화하기 위하여 마련된 제도이다. 따라서 보전산지의 경우 공익용산지 내에 서 허용되는 용도와 임업용산지에서 허용되는 용도를 열거하고 있다.
따라서 보전산지에서 이루어지는 개발행위는 보전산지체계 내에서 관리되어 야 하나, 산지전용허가제도를 통하여 필지 단위로 관리하는 문제가 있다. 이는 산지를 개념적으로 개별 필지의 지목 중심으로 관리하는 데에서 기인하는 문제 라고 할 수 있다. 즉, 보전산지로 지정되어 있어도, 주변의 보전산지 전체와는 관 계없이 조금이라도 개발을 해야 하는 산지는 산지전용절차를 거쳐야한다. 산지 전용이라는 용어가 시사하는 바와 같이, 전용된 산지는 더 이상 산지가 아니고, 개발지로 간주되어 ｢산지관리법｣ 적용대상에서 배제된다. 이로 인해 일단 산지 전용허가를 받고 나면, 주변지역의 산지와 관계없이 보전대상에서 제외되어, 개 별법 규정에 의해 허가받은 한도 내에서 최대한도의 이용과 개발을 하게 됨에 따라 보전적 측면의 사후적 산지관리가 제도적으로 불가능해진다.
그렇다면 보전산지에서 산지전용이 허용되는 개발은 모두 산림과 양립 불가능 한 용도인가 하는 문제이다. 임업용산지나 공익용산지 중에서 산지전용이 허용 되는 용도의 상당부분은 공익상 필요한 공공시설이거나 산지의 효용을 높이기 위해 필요한 부대시설 또는 부속용도적 성격을 가진 것이다. 즉, 국방․군사시설 의 설치, 사방시설․하천․제방 그 밖에 이에 준하는 국토보전시설의 설치, 도로 등의 공공용시설, 산림보호․산림자원의 보전 및 증식을 위한 시설, 임도․산림 경영관리사 등 산림경영과 관련된 시설,21) 수목원․자연휴양림․산림욕장․탐 방로․등산로, 200평 미만의 농림어업인주택 및 그 부대시설 등22)이 허용된다.
또 다른 예로서, 공공의 이익 증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되어
21) 임도․운재로 및 작업로, 1만㎡ 미만의 임산물생산시설 또는 집하시설, 3천㎡미만의 임산물 가공․
건조․보관시설, 1천㎡ 미만의 임업용기자재 보관시설 및 임산물 전시 판매시설, 200㎡미만의 산림 경영관리사(산지관리법 시행령 제12조 제1항)
22) 법 제12조, 시행령 제12조
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산지의 개발을 엄격하게 규제하는 ‘산지전용제한지역’ 안에서는 국방․군사시설의 설치, 사방시설․하천․제방 그 밖에 이에 준하는 국토보전시설의 설치, 도로 등의 공공용시설, 산림보호․산림자원의 보전 및 증식을 위한 시설 등이 허용된다.23) 산 지전용제한지역 내에서 산지전용이 허가되는 시설물의 상당부분은 산지보전시설 및 산림자원 이용시설이다.24) 그럼에도 불구하고 이러한 용도로 이용하고 개발하는 것을 위하여 산지전용 절차를 밟도록 하고, 산지의 범주에서 배제하는 것이 오히려 산지보전에는 부정적인 영향을 미치게 된다.
<표 4-4> 2004년도 보전산지 지정․변경지정 및 해제기준
보전산지 해제대상
가. 보전산지 전용허가․협의․신고한 산지로서 다음 각호의 1에 해당하는 경우 1) 보전산지 전용허가를 받아 산지를 다른 용지로 변경한 경우
2) 산지전용 신고 후 다른 용지로 변경한 경우 ․누에사육시설․농기계수리시설․농기계창고 ․농축수산물의 창고․집하장 또는 그 부대시설 ․농림어업인의 주택 및 그 부대시설
․임산물 건조 보관시설, 비료․농약․기계 등 임업용 기자재 보관시설 및 임업및산촌 진흥촉진에관한법률시행령에 의한 임산물 소득원 지원대상품목의 생산․가공․유 통․시설로 보전산지 해제 필요성이 인정되는 시설
나. 개별법률에 의해 지정된 임업용산지 또는 공익용산지가 해제된 경우로 다음의 1에 해당되는 산지 ․특정목적으로 지정되기 전 준보전산지였던 산지
․주변이 모두 준보전산지로 둘러싸인 산지
․도로․농경지 또는 준보전산지와 연접되어있고 경사 21도 미만인 산지
․산지관리법령상의 임업용산지 또는 공익용산지 구분기준에 해당되지 않는다고 인정 되는 지역
산림청에서 발표한 ｢2004년도 보전산지 지정 변경지정 및 해제기준｣을 보면, 보 전산지 전용허가를 받아 산지를 다른 용지로 변경한 경우와 산지전용신고를 하고 산지를 다른 용도로 변경한 경우 등은 보전산지에서 해제되는 것으로 되어 있다.
이와 같이 보전산지 내에 속해 있음에도 불구하고 단위 시설물이 입지해 있는 필지는 보전산지에서 해제함으로써, 보전산지 내에 점적으로 개발된 토지에 대
23) 산지관리법 제10조, 시행령 베10조, 시행규칙 제6조
24) 국토보전시설, 도로 등의 공공용 시설, 산림보호․산림자원의 보전 및 증식을 위한 시설, 임도․산림 경영관리사, 수목원․자연휴양림․산림욕장․탐방로․등산로, 200평미만의 농림어업인주택, 누에 사육시설, 농기계수리시설, 농기계 창고, 농축산물 창고 및 집하장, 묘지관련 시설 등
한 사후 관리가 이루어질 수 없는 근본적인 문제가 발생한다. 이는 전용된 산지 주변의 생태환경과 산림경관을 동반 훼손시키는 결과를 초래한다. <그림 4-1>은 파주시의 공익임지와 생산임지 내에서 전용된 필지를 도면상에 표시한 것이다.
전용규모가 소규모인 것은 도면에서 거의 식별이 되지 않는다. 도면에서 식별이 가능한 사례를 보면, 붉은색 점은 임업용산지에서, 파란색 점은 공익용산지에서
전용규모가 소규모인 것은 도면에서 거의 식별이 되지 않는다. 도면에서 식별이 가능한 사례를 보면, 붉은색 점은 임업용산지에서, 파란색 점은 공익용산지에서