｢임촉법｣의 입법취지에 따라 사유림의 경영구조 개선을 위해 임업정책 적으로 추진해 온 시책은 협업경영과 대리경영을 육성‧지원하는 것이었다.
그런데 협업경영은 더 이상 현행 임정목표의 대상이 되지 못하고 있다.3 대리경영은 농업생산에 있어서 위탁경영 또는 대리경작과 유사한 형태이
3 사유림 경영구조 개선의 양 축으로 도입되었던 협업경영과 대리경영 중 대리경 영은 아직 산림청 훈령에 기초한 대리경영규정을 갖고 있을 뿐 아니라 대리경 영예산사업이 실시되고 있지만, 협업경영은 이전에 있던 협업경영규정이 사라 졌고 정책적 지원도 없어졌다.
지만, 농작업의 일부만 담당하는 위탁경영이나 행정처분적 성격을 갖는 대 리경작과는 달리 대리경영 계약기간을 10년을 기본으로 하는 자율적 장기 계약을 하는 점에서 산지이용을 위임하는 일종의 임대차 또는 사용대차로 볼 수도 있다.
2.1. 대리경영 운영실태 2.1.1. 제도 내용
대리경영 제도는 ｢임촉법｣의 위임규정에 따라 산림청 훈령 1157호로 제정된 ｢대리경영 실시 등에 관한 규정｣(이하 대리경영규정)에 근거하고 있다. 여기서 대리경영이란 자본이나 기술이 부족하여 스스로 임업을 경영 하기 어려운 사유림 소유자와 체결한 계약에 따라 대리경영자가 행하는 임 업경영을 말한다.
｢임촉법｣ 시행령 제6조 제1항에 따르면, 대리경영을 할 수 있는 자(대리 경영자)는 ① 임업인, ② 산림조합 및 산림조합중앙회, ③ 시장‧군수 또는 구청장, ④ 지방산림청장 또는 지방산림국유림관리소장, ⑤ 임업분야의 학 과가 설치된 대학, ⑥ 그 밖에 산림경영을 주업무로 하는 법인 중 하나에 속해야 한다.
대리경영자가 담당하는 대리경영사업의 내용은 다음과 같다(대리경영규 정 제4조).
① 산림조사 및 산림경영계획 작성
② 산림경영계획에 반영된 산림사업의 실행
③ 보조금의 신청, 수령 등 각종 행정서비스 대행
④ 산림보호 예찰, 임목 생육상황 파악 등 일반관리 활동
⑤ 산림경영 관련 기술‧정보 등의 제공
⑥ 그 밖에 산림소유자가 위탁하는 사업
대리경영 계약기간은 10년을 기본으로 하되, 상호 협의하여 기간을 조정 할 수 있다(대리경영규정 제6조 제2항). 대리경영자의 의무사항으로는 대 리경영 계약체결 또는 계약해지 후 1개월 이내에 시장‧군수 또는 구청장에 게 신고해야 하는 규정이 있다(대리경영규정 제7조 제1항). 나아가 대리경 영규정 제13조가 규정한 대리경영자의 의무사항은 다음과 같다.
첫째, 대리경영자는 계약대상 산림에 대한 산림사업 및 일반적 산림관리 등의 계약사항을 이행해야 한다.
둘째, 대리경영자는 계약체결 후 산림소유자에게 ① 대상임지에 대한 산 림경영계획 작성 내용과 ② 대상임지에 대한 산림경영지도 활동계획 사항 을 알려야 한다.
셋째, 대리경영자가 대리경영사업을 실시할 때는 산림소유자에게 다음 의 사항을 알려주어야 한다.
1. 사업대상 필지 및 작업구역 선정
2. 사업실시 계획(사업종류, 사업물량, 실시시기 등) 3. 사업실행 후 사업실시 결과
4. 입목벌채 등 수익사업의 경우, 생산경비, 수익금, 수수료 및 판매방법
｢임촉법｣ 시행령 제6조 제2항에 따르면, 산림청과 지방자치단체는 대리 경영에 대하여 필요한 지원을 할 수 있다. 지원을 받은 대리경영 사유림의 소재지 관할 지방자치단체장은 해당 연도의 대리경영 현황을 다음 해 2월 말까지 산림청장에게 보고해야 한다.
2.1.2. 대리경영 현황
사유림의 대리경영제도는 1999년에 도입되어 2000년부터 대리경영계약 이 이루어지고 있고, 대리경영 지원을 목적으로 하는 산림사업인 대리경영 예산사업은 2009년부터 실시되고 있다. 2009년 이전에는 대리경영 지원을 직접적인 목적으로 하는 예산사업은 없었으나, 각종 산림사업을 실시할 때 대리경영 임지를 포함하거나 이를 우선사업지구로 선정하는 형태로 지원
이 이루어졌고, 이런 형태의 지원은 현재에도 계속되고 있다.
<표 2-6>에 누계로 나타난 대리경영계약면적은 2013년 기준 56만 2,190ha로 2010년의 사유림면적 433만 7,880ha를 기준으로 계약임지의 비 율을 추정해보면 약 13%가 된다. 이로써 사유림의 산주들 중 스스로 산림 을 경영할 능력이 없거나 경영할 의사가 없어 대리경영에 위탁한 자가 적 지 않음을 알 수 있다.
표 2-6. 대리경영 계약면적 및 사업실적
단위: ha
구분 2009 2010 2011 2012 2013
계약면적 당해연도 21,045 27,816 26,681 28,336 22,036 누계 457,321 485,137 511,818 540,154 562,190 사업실적 당해연도 16,165 15,937 14,029 19,763 14,048 누계 144,388 160,325 174,354 194,117 208,165 대리경영예산사업(당해) 2,000 8,945 8,546 9,731 13,848 자료: 산림청 및 산림조합중앙회 내부자료.
대리경영계약을 체결한 대리경영임지의 산림이 조림되거나 경제적 가치 를 높이는 형태로 가꾸어지기 위해서는 산림사업의 대상이 되어야 하는데,
<표 2-6>에 나타난 내용을 보면 산림사업으로부터 한 해라도 지원받은 대 리경영임지가 2013년에 37%에 불과하다. 이는 나머지 63%의 대리경영임 지는 계약만 되었지 실제로는 방치되고 있음을 보여주는 것이다.4
2009년 대리경영예산사업이 도입된 이후 해마다 신규로 대리경영계약을 체결하는 면적에 대한 대리경영예산사업 대상면적의 비율관계는 2009년의 9.5%에서 2013년의 62.8%로 지속적으로 증가했다. 2013년의 경우 대리경 영임지에 실시한 산림사업의 98.6%가 대리경영예산사업이었다. 이는 대리 경영임지에 대한 산림사업이 대리경영예산사업으로 대체‧통합되는 경향을
4 다년간 지원을 받은 임지도 포함되어 있기 때문에 실제로는 이보다 더 높을 수 있다.
보여주는 것이다. 결국 대리경영예산사업은 확대되고 있지만, 대리경영임 지에 대한 산림사업 총량은 늘어나지 않고 있는 것이다.
임업인 설문조사를 통해 나타난 대리경영 현황을 보면, ‘산주로서 대리 경영계약을 체결한 적이 있다’가 14%, ‘대리경영자로 산림사업을 대행한 경우가 있다’가 5%로 나타났다<그림 2-1>.5 이는 전체 사유림의 약 13%
정도가 대리경영계약 상태에 있다는 현황을 방증하는 결과라 할 수 있다.
그림 2-1. 대리경영 체결 경험 여부
자료: 한국농촌경제연구원 설문결과(2014).
2.1.3. 사유림 대리경영에 대한 평가
대리경영은 우리나라 사유림 경영의 특수한 형태로서 전체 사유림의 약 13%가 이러한 경영체계하에 놓일 정도로 중요한 위치를 점하고 있다. 그 런데 임업경영 측면에서 볼 때, 대리경영은 정상적인 경영, 특히 정상적인 사적 경영이라 보기 어렵다 할 수 있다. 대리경영은 기본적으로 자가경영
5 임업인 설문의 구성에 대해서는 후술한다(제2장 2.2.).
으로 충분한 수익이 생기지 않고, 또한 산지를 임대하려고 해도 수익성이 낮아 이를 임차하려는 임차인을 찾을 수 없는 상황 속에서 정부의 산림사 업에 근거하여 타인(대리경영자)을 통해 산림을 가꾸고 목재를 생산하는 경영 형태이다. 대리경영을 위탁하는 산림소유자는 목재생산을 통해 수익 을 얻겠다기보다는 정부의 산림사업 도움으로 숲을 가꾸어 개인소유 산지 의 자산가치를 유지하는 데 주된 관심이 있다 할 수 있다.
대리경영이 이루어지는 임업경제 여건은 산지이용의 결과로 나타나는 임업소득 수준을 통해 간접적으로 파악할 수 있는데, 전반적으로 임업소득 수준이 (농업소득보다) 낮고,6 육림‧벌목업과 채취업에서는 연도별 소득변동 격차가 심하게 나타난다<표 2-7>. 임업경영의 핵심인 육림‧벌목업의 경우, 임가당 임업소득이 2010년 이후 급격하게 감소해 2010년의 1,054만 1,000 원에서 2012년 163만 4,000원으로까지 떨어졌다. 2013년에 649만 2,000원 으로 부분 반등했지만, 여전히 평균 임업소득(831만 5,000원)보다 낮은 수 준이다. 임가들의 낮은 임업소득은 임업인 설문조사에서도 확인되었는데, 임업인 및 산주들이 자신들의 소유산지에서 지난 10년 동안 임업경영을 통해 소득을 얻은 경험이 있는 경우가 62%, 소득을 얻은 경험이 없는 경 우가 37%가 되는 것으로 조사되었다<그림 2-2>.7 요컨대 현재와 같은 임 업소득 수준하에서 육림‧벌목업은 경제성 있는 임업경영이 불가능하고 육 림업에 대한 산지임차 수요도 거의 없는 상태라 할 수 있다.
6 농가당 평균 농업소득은 2010년 1,009만 8,000원, 2013년 1,003만 5,000원으로 나타났다(농식품부, 농림축산식품 주요통계 2014).
7 동일한 설문을 2011년 3월 여론조사기관 갤럽(Gallup)이 1,520명의 산주를 대상 으로 실시하였는데, 여기서는 ‘소득을 얻은 경험이 있다’가 29.2%, ‘없다’가 70.8%로 나타났다. 이것은 일반 산주의 경우에는 임업경영에 참가하지 않는 비 율이 높기 때문에 임업경영인을 주된 대상으로 한 설문조사보다 임업소득을 얻 는 비율이 낮게 나타난 것이라 판단된다. 갤럽(2011), p.36 참조.
표 2-7. 임업경영 업종별 임업소득
단위: 천 원
자료: 산림청. 임업통계연보. 각 연도.
그림 2-2. 지난 10년간 임업소득을 얻은 경험 여부
자료: 한국농촌경제연구원 설문결과(2014).
이러한 임업경영 현실하에서 대리경영은 국가의 산림육성정책이 사유림 영역에 통용되는 메커니즘에 해당한다 할 수 있다. 이 메커니즘의 구조는 다음과 같이 정리할 수 있다.
① 산림소유자는 어떠한 비용도 지불하지 않고 자신의 산림이 조림‧육 림되고 목재로 생산되게 할 수 있다.
② 대리경영자는 대리경영임지에 투입되는 산림사업예산으로 자신의 노 력 대가를 보상받는다.
③ 국가는 대리경영(제도 및 사업)을 통해 사유림의 산림을 임업정책적 목적에 부합하게 육성할 수 있다.
구분 육림/
벌목업 채취업 밤나무 수실류 버섯
재배업 조경업 기타
재배업 평균
2010 10,541 11,363 6,462 5,528 3,049 17,214 7,300 7,699 2011 6,597 6,919 5,546 5,193 3,845 23,574 9,081 8,055 2012 1,634 8,853 8,867 5,612 3,182 23,114 7,179 8,487 2013 6,492 1,958 6,111 6,408 1,069 24,917 9,362 8,315
한마디로 대리경영은 시장메커니즘이 제대로 작동하지 않는 육림‧목재
한마디로 대리경영은 시장메커니즘이 제대로 작동하지 않는 육림‧목재