우리나라의 토지제도가 건축자유를 바탕으로 대단히 방만하게 운영되 고 있음에도 불구하고 국민이 피부로 느끼는 규제는 대단히 강하다. 그 중요한 이유의 하나가 유사법령의 난립에 있다. 법령의 난립으로 인해 중복규제가 이루어지거나 절차상의 혼선을 빚는 경우가 허다하기 때문이 다. 법령난립의 현황은 앞에서 이미 논의하였지만 한가지 단적인 사례를 다시 꼽아보면 독일의 경우 도시계획과 개발이 건설법전(Baugesetzbuch) 이라고 하는 단일법령에 의해 관리되고 있다. 그런데 우리나라에서는 도 시계획 및 개발과 관련된 법령이 7개나되고 개발의 유형은 16가지나 된 다. 그러면서도 정작 신도시 개발에 적합한 법령은 하나도 없어서 법 적 용시에 편법이 동원되고 있는 실정이다. 그런가 하면 규정이 불투명하여 부패와 민원의 온상이 되고 있다. 선진 토지제도의 정립을 위해서는 확 실하게 개선되어야 할 부분이다. 고쳐져야 할 주요내용은 다음과 같다.
▴ 현행의 도시계획법과 국토이용관리법의 토지이용 규제내용을 통폐 합하여 도시 및 농촌계획법을 제정함으로써 도시와 농촌지역의 토 지에 대한 일관된 관리체계를 갖추도록 한다.
▴ 도시계획법상의 도시개발관련규정과 도시개발관련 특별법을 통합하 여 단일법으로서의 도시개발법을 제정하도록 한다. 현재 정부에서 입법 추진하고 있는 도시개발법은 도시계획법상의 도시개발사업만 을 관리대상으로 하고 있다는 점에서 개선의 여지가 크다.
▴ 현재 80여개의 법령에 규정되어 있는 220여개의 지역․지구․구역 을 체계화하여 중복지정․상충․혼란 등을 방지하고 제도의 투명성 을 제고하도록 한다.
▴ 기존 토지관련 법령상의 모호한 규정을 정밀 보완하여 일선 공무원 의 자의적 해석․오해의 소지를 없애고 국민의 법령 접근성을 높이 도록 한다.
▴ 정부의 토지관련 제도 및 정책에 대한 상세한 기준과 해설을 담는 정책지침을 적극적으로 활용하고 이를 공개하여 투명행정이 이루어 질 수 있도록 한다.
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지속가능한 국토관리방안
邊 秉 卨 (한국환경정책․평가연구원 책임연구원)
< 목 차 >
Ⅰ. 서 론 ··· 51
Ⅱ. 지속가능한 국토관리의 개념 ··· 52 1. 국토개발과 환경보전 현황 및 여건변화 ··· 52 2. 지속가능한 국토관리의 개념 ··· 54
Ⅲ. 지속가능한 국토관리의 기본전제 ··· 56 1. 환경용량을 고려한 국토개발 ··· 56 2. 토지의 계획적 이용․관리 ··· 56 3. 소극적 관리에서 적극적 관리로의 전환 ··· 57
Ⅳ. 지속가능한 국토관리방안 ··· 58 1. 생태적 국토조성 ··· 58 2. 환경보전을 위한 제도의 도입 ··· 68 3. 지속가능한 국토이용을 위한 실행프로그램의 개발 ··· 71 4. 통일을 대비한 남북환경관리방안 ··· 75
Ⅴ. 결 론 ··· 77
제1분과 주제2
Ⅰ. 서 론
우리 나라 국토개발정책은 늘어나는 인구, 팽창하는 경제에 대처하기 위한 임시방편을 마련하는 것으로 점철되었다. 좁은땅 위에 많은 인구를 수용하기 위하여 고층․고밀화를 추진하고 개발가능한 녹지를 시가지로 교체시키는 반복된 행위, 그리고 하천을 복개하여 도로를 만드는 것이 곧 개발을 상징했다.
그러나 이러한 노력에도 불구하고 급속히 늘어나는 인구와 경제수요를 감당할 수 없었다. 질을 무시한 양적 팽창으로 인해 환경의 질은 오히려 악화되었을 뿐이다. 그로 인해 우리의 국토는 중병에 걸려 있다. 성장기 에 충분한 기반시설이 공급되지 못했고 기존시가지의 유지관리가 제대로 이루어지지 못했기 때문에 생긴 병이다.
여기에 고밀화․고층화로 대변되는 재개발․재건축을 통한 시가지 교 체과정이 겹쳐지면서 국토환경은 더욱 악화되고 있다. 그렇지 않아도 부 족한 기반시설을 더욱 부족하게 하는 사태가 벌어진 것이다. 도시미관과 경사지와 같은 지형의 특징과는 상관없이 획일적인 아파트를 대량으로 공급하는 물량위주의 개발방식은 국토계획의 종합성과 균형감을 무시한 채 주민요구와 건설업자의 이익만을 지나치게 고려한 것이다. 이밖에 업 무시설 일변도의 도심재개발사업은 도시의 역사성 및 경관 등과 조화를 이루지 못하고 있으며, 대단위 아파트건설 일변도의 주택개발재개발사업 과 재건축사업은 사회계층과 건축유형의 적절한 혼합을 가로막는 부정적 인 결과를 가져왔다.
1990년대는 개발정책의 악영향이 도시지역에서 그치질 않고 농촌환경 의 악화로까지 확산된 시기이기도하다. 준농림지역의 높은 용적률은 경 직된 모습의 콘크리트 덩어리들을 논밭가운데 자리잡게 만들어, 농촌 고
유의 문화뿐만 아니라 농업자체를 파괴하는데 일조했고 나아가 농촌지역 사회에 사회적 괴리감을 야기시키고 있다.
이처럼 1960년대 이후부터 현재에 이르기까지 급격한 산업화․도시화 를 겪어 오는 동안, 우리 나라 국토개발정책은 양적 목표를 달성하기 위 한 수단으로 활용되었다.
이와 같은 상황하에서 본 연구는 현행 국토관리를 환경보전적 측면에 서 검토하여 국토의 지속가능한 관리방안을 모색하고자 한다.
Ⅱ. 지속가능한 국토관리의 개념
1. 국토개발과 환경보전 현황 및 여건변화
개발사업은 본질적으로 자연환경을 인공환경으로 변화시키는 과정이다.
더욱이 도시화․산업화가 진전되어 개발수요가 급증하게 되면서 도시환 경의 질을 개선하기보다는 시설확충이나 신규사업의 확충에 중점을 두고 개발이 이루어졌다. 산업기반의 구축, 교통망의 형성, 수자원 개발, 공업 단지나 도로․택지 등의 개발이 이루어지는 과정에서 농지가 공장용지나 주택용지로 전환되고 산림이 개간되며 하천과 바다가 매립․간척되면서 직접적으로 국토 환경에 심각한 영향을 미쳤다.1)
우리나라의 국토개발은 1970년대 초부터 국토를 종합적인 시각에서 관 리하고자 국토종합개발계획을 수립․시행해오고 있다. 이시기는 거점개 발 방식을 기초로 대규모 공업기반의 구축․정비와 사회간접자본의 확충 을 기본목표로 하고 있다. 거점개발 방식의 추진으로 경부축 중심으로
1) 황희연, 1998, 환경친화적 국토이용을 위한 제도개선과 실천전략, 경남개발 30, 경 남개발연구원, 110.
인구와 산업시설이 집중되어 지역간 격차가 발생하고, 기존의 경공업 중 심의 산업구조가 수출지향적 공해다발형 중화학공업 중심으로 변하면서 환경오염이 심화되기 시작하였다.
제2차 국토종합개발계획은 “지역간 균형개발과 안보적 차원에서 인구 의 지방정착 유도, 산업기반시설 확충으로 개발가능성의 전국적 확대, 국 민생활환경의 종합적 정비확충으로 복지수준 향상, 국토부존자원의 개발 과 자연환경의 보전” 등을 기본목표로 하고 있다. 그러나 이러한 목표에 서 보다 중점을 두었던 것은 경제성장과 개발이며, 환경기반시설의 확충 은 환경오염을 근본적으로 예방하거나 처리하는데는 미흡하였다.
제3차 국토종합개발계획에서부터는 환경적 문제점들을 시정하기 위해
“지방분산형 개발방식”을 채택하면서, 환경부문에 관한 정책기조 면에서 어느 정도의 개선이 이루어졌다. 예를 들어, 정책기조 속에 “개발과 보전 은 우리의 노력에 따라서 양립할 수 있으며 그래야만 지속적인 개발이 가능하다”는 내용이 선언적이나마 포함되어 있다. 이러한 정책기조는 계 획수립 단계부터 환경보전 대책을 강구함으로써 개발과 환경보존의 조화 를 이루도록 하고 분야별로 환경보전을 위한 고려사항을 작성하여 각 부 문계획에 반영하여 실질적인 보전과 개발의 조화를 도모하도록 하였다.
하지만 지금까지의 개발과정은 국토이용이나 기반시설을 위한 계획에 환 경인자를 고려하는 체계적인 노력이 미흡했다.2)
특히, 21세기 환경의 시대를 맞아 국제적으로 각종 환경협약이 체결되 고 있고 지구환경문제에 대한 공동의 책임이 강조되면서 환경규제에 따 른 무역제한 조치로 이어지고 있다. 우리나라도 예외는 아니어서 오존층 보호를 위한 몬트리올 의정서, 해양오염 방지 협약, 멸종위기야생동식물 종의 국제교역에 관한 협약, 기후협약 등 환경과 관련된 압력을 받고 있
2) 황희연, 1998, 전게논문, 111.