제1장에서 살펴본 바와 같이 본 연구는 7년 단위 중기 연구과제로, 3년 단위 2주기 연구로 이뤄졌다. 1주기 연구기간 동안 사각지대와 부적정 지 출의 개념을 유형화하고 사회보장 모니터링 틀을 만드는데 상당한 시간 을 투입했으며, 이러한 이론적 배경에 근거한 사회보장 모니터링 틀을 사 업군에 적용하는 것이 2주기 연구의 목적이다. 본 연구는 2주기 연구의 2 년차로 기존에 개발된 사각지대와 부적정 지출의 통합적 접근을 고려한 사회보장 모니터링 틀을 방과후돌봄서비스에 적용하기 위한 것이다.
그러나 임완섭, 황남희 외(2019)와 임완섭, 김태완 외(2018) 등에서 개발된 모니터링 틀은 현금 급여에 적합한 것으로 사회서비스에 적용하 는 데는 한계가 있다. 즉 현금 급여의 경우 적격성 여부와 수급자 여부를 기준으로 사각지대와 부적정 지출 모니터링 틀을 구성하는데 반해, 방과 후돌봄서비스를 포함하는 사회서비스는 욕구에 기반을 둔 보편서비스로 확대되었기 때문에 대상 선정 기준은 단순한 ‘소득 및 자산’에서 벗어나
‘필요(need)와 욕구(wants), 수요’와 결합하고 있기 때문이다.
예를 들면, 초등돌봄교실의 대상 선정기준은 초등학교에 재학 중이며, 맞벌이ㆍ저소득ㆍ한부모가족 등 돌봄이 반드시 필요한 저학년이다. 방과 후학교연계형 돌봄교실의 선정 기준 역시 초등학교에 재학 중이며, 방과 후학교를 이용함으로써 오후돌봄을 이용하지 않은 고학년으로, 맞벌이ㆍ 저소득ㆍ한부모가족 등 돌봄이 반드시 필요한 경우에 한정한다. 이 경우 대상 선정 기준은 가구 유형(맞벌이, 한부모 등)과 소득 기준(저소득)이 단순 나열된 형태로 결합 방식은 아니다.
또한 다함께돌봄센터 역시 돌봄이 필요한 만 6~12세 초등학생 아동이 대상이며, 소득 수준과 무관하다. 단, 지방자치단체는 지역 여건을 고려
제2장 방과후돌봄서비스의 사각지대와 부적정 지출 모니터링 틀 89
하여 맞벌이ㆍ한부모ㆍ저소득 등의 이용 우선순위를 둘 수 있다. 이 역시 돌봄의 필요를 기준으로 하며 소득 기준은 일부 병합될 수 있지만, 반드 시 포함되는 조건은 아니다. 이에 비해 청소년방과후아카데미와 지역아 동센터는 비교적 저소득층을 대상으로 한다는 공통점이 있다. 이들 제도 는 소득 기준과 돌봄 필요가 결합된 대상 선정 기준을 충족해야 한다.
이러한 제도적 특성을 반영하여 본 연구에서 방과후돌봄서비스 사각지 대와 부적정 지출에 대한 모니터링 틀은 다음과 같이 수정･보완하였다.
먼저 모니터링 틀은 ‘돌봄 욕구’와 ‘이용’을 기준으로 4개의 영역으로 구 분한다.11)
초등돌봄교실과 방과후학교연계형 돌봄교실, 다함께돌봄센터는 방과 후돌봄 반드시 필요한 아동에게 돌봄서비스를 제공한다. 이 때 ‘돌봄이 반드시 필요(need)’하다는 것은 학교 정규교육을 마친 방과후에 가정에 서 자녀를 돌봐줄 부모가 없음을 뜻하는 것으로, 맞벌이 혹은 경제활동을 하고 있는 한부모가족이 대표적이다. 그러나 돌봄이 필요하다고 해서 방 과후돌봄서비스에 대한 욕구(wants)가 있다고 단정하기는 어렵다.
가까운 거리에 있는 조부모나 친인척, 혹은 가사 일을 대리하는 가사도 우미 등이 방과후에 자녀를 돌봐줄 수도 있고, 학부모 및 자녀의 선호에 따라 방과후돌봄서비스가 아닌 학원을 이용할 수도 있다.
이를 측정하기 위해서 본 연구에서는 방과후돌봄서비스의 이용을 또 다른 한 축으로 살펴본다. 방과후돌봄서비스는 학교 정규교육 이후에 공 공부문에서 제공하는 ‘돌봄서비스’이다. 이는 가정 내 부모 및 조부모(친 인척 포함)로 인해 필요하지 않을 수도 있고, 학부모 및 자녀의 선호에 따 라 필요하지만 이용하지 않을 수도 있다. 대표적인 예로, 방과후돌봄 공
11) 임완섭, 김태완 외(2018), 임완섭, 황남희 외(2019)는 사각지대와 부적정 지출의 통합적 접근을 저소득층 노인에 대한 현금급여와 주거급여에 적용하면서 ‘대상 적격성’과 ‘급여 수급’을 기준으로 유형화하였다.
90 사회보장 분야 사각지대 축소와 부적정 지출 관리 방안 연구 - 방과후돌봄서비스를 중심으로
백을 해소하기 위해 공공부문에서 제공하는 방과후돌봄서비스 보다 방과 후학교 혹은 학원을 이용하는 경우가 있다.
〔그림 2-7〕 방과후돌봄서비스의 사각지대와 부정수급 모니터링 툴
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먼저 모니터링 틀은 대상 적격성과 서비스 수급을 기준으로 4가지로 유형화한다. Ⅰ영역은 방과후돌봄이 필요한 아동이 방과후돌봄서비스를 이용하는 경우이다. 방과후돌봄서비스를 이용하기 위해서는 제도별 대상 선정 기준을 충족해야 하는데, 이 때 대상 선정 기준은 제도별로 차이가 있다. 이 영역은 표면상 사각지대 이슈는 없지만 개인 및 가정의 돌봄 욕 구와 급여의 구성 간 괴리로 사각지대가 발생할 가능성이 있다. 이에 대 한 대응 방안은 아동 및 가족의 욕구에 비례하여 필요한 만큼 방과후돌봄 서비스를 추가로 제공해야 한다.
제2장 방과후돌봄서비스의 사각지대와 부적정 지출 모니터링 틀 91
Ⅱ영역은 방과후돌봄서비스가 필요하지 않지만 현재 서비스를 이용하 는 경우이다. 방과후돌봄 필요하지 않은 대표적인 사례는 ‘저소득 홑벌이 가족’ 혹은 ‘조부모가 동거하는 가족’이다. 이 경우에는 소득 기준 혹은 맞벌이 기준을 충족하여 제도적인 측면에서는 방과후돌봄이 필요하다고 판단하지만, 실제로는 방과후돌봄이 필요하지 않다. 따라서 방과후돌봄 필요하지 않은 대상자에게 방과후돌봄서비스를 제공한다는 측면에서는 전형적인 ‘부적정 지출’에 해당한다.
Ⅲ영역은 방과후돌봄서비스가 필요하지 않지만, 서비스를 이용하지 않 는 경우다. 이는 두 가지 측면을 고려해야 하는데, 가정 내에서 방과후돌 봄을 제공할 다른 자원(예, 조부모)이 있어서 실제로 방과후돌봄이 필요 하지 않으며, 방과후돌봄서비스를 이용할 의사가 없는 경우이다. 이런 경 우 표면상 사각지대와 부적정 지출의 이슈는 없는 것처럼 보이지만, 만약 대한민국 국적이 없거나 주소지(시군구 기준)와 거주지가 상이하여 돌봄 의 필요성에 대한 욕구 조사조차 제한된다면, 가장 취약한 대상에게 방과 후돌봄서비스가 제한될 가능성이 있다. 이는 대상자 선정 기준 및 방과후 돌봄 수요조사 양쪽에서 배제될 수 있다는 측면에서 ‘적격’을 판정하는 기준으로 인해 사각지대가 발생할 우려가 있다.
마지막으로 Ⅳ영역은 ‘방과후돌봄이 필요하지만 방과후돌봄서비스를 이용하지 않는’다는 점에서 전형적인 복지사각지대의 우려가 있다. 특히 방과후돌봄서비스의 대상 선정 기준을 충족하고 있음에도 불구하고 방과 후돌봄서비스를 이용하지 않는 경우도 있다. 이 경우는 방과후돌봄서비 스에 대한 학부모 혹은 자녀의 선호에 따른 자발적 선택일 수 있으나, 방 과후돌봄서비스의 이용 시간 및 제공기관의 접근성 문제, 언어적인 문제 등으로 관련 정보의 부족 문제가 발생할 수도 있다. 어떠한 이유이든 행 정 측면에서는 실질적인 복지 사각지대가 아닌지 사유를 확인하거나 공
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공부문의 방과후돌봄서비스에서 선제적으로 이용 권한을 부여할 필요가 있다.
한편, 임완섭, 황남희 외(2019)에서 제시한 바에 따라 부적정 지출은 고의성(고의, 비고의)과 행위 주체(수급자, 공급자)에 따라 4가지 유형으 로 구분하였으나, 본 연구에서는 방과후돌봄서비스에 적용할 수 있도록 수정ㆍ보완하였다. 방과후돌봄서비스는 돌봄 필요에 따른 보편적인 서비 스로 확대되었으므로 부적정 지출의 유형화 분석틀 역시 ‘수급자’를 ‘이 용자’로 변경하고, 사회서비스의 특성을 고려하여 이용자와 공급자(주로, 서비스 제공자)의 공모를 추가하였다. 이러한 공모는 대상 선정 기준 등 에 대한 이해가 부족한 이용자의 실수와 공급자의 이용 유도 등이 결합할 수 있다는 점에서 고의 여부를 명확하게 구분할 수 없다.
방과후돌봄서비스는 고의성이 없으나 이용자 혹은 이용자와 공급자가 결합해서 부적정 지출을 유발할 가능성이 있다. 우리나라의 사회보장 급 여는 ‘신청주의’ 방식을 채택하고 있으므로, 부적정 지출에서 이용자를 배제할 수는 없다. 다만, 돌봄이 필요하지 않음에도 불구하고 서비스 제 공자가 무료로 학습을 지원하거나 급ㆍ간식을 제공하고, 주말 및 방학 기 간 중 캠프 활동을 제공한다고 할 때 학부모들이 거절할 이유는 없다. 특 히 민간부문 공급자는 정원 및 현원 기준을 충족해야 하므로, 일정 수 이 상 아동의 이용과 출석에 대한 필요가 있다.
혹은 공급자는 대상 선정 기준을 명확하게 인지하고 있어 적정하게 운 영하고자 하나, 자녀의 친구 등이 이용을 원하는 경우 대상 선정 기준으 로 인해 이용이 제한되는 경우가 발생할 수도 있다. 이런 경우, 공급자는 일반 아동의 범위 내에서 돌봄이 필요하지는 않지만 이용하기를 원하는 아동의 이용을 허용할 수도 있고, 하나의 방과후돌봄서비스를 이용한 후
혹은 공급자는 대상 선정 기준을 명확하게 인지하고 있어 적정하게 운 영하고자 하나, 자녀의 친구 등이 이용을 원하는 경우 대상 선정 기준으 로 인해 이용이 제한되는 경우가 발생할 수도 있다. 이런 경우, 공급자는 일반 아동의 범위 내에서 돌봄이 필요하지는 않지만 이용하기를 원하는 아동의 이용을 허용할 수도 있고, 하나의 방과후돌봄서비스를 이용한 후