미국 금융감독시스템의 변화

3-1-1 미국 금융개혁법 제정 배경

3.1.1.1 금융감독시스템 개편 논의

미국은 금융위기가 닥치자 바로 금융감독시스템의 개편논의에 들어갔다. 첫 째로 부시 행정부의 개편안(Blueprint of 2008)으로 부시 행정부의 블루프린트 는 금융위기에 대한 정부의 즉각적인 대책이라기보다는 금융위기의 파급효과 를 고려하지 않은 장기적인 금융개혁 구상이라는 점에서 이후 Dodd-Frank Act 에서 감독제도 개편방향을 가늠하는 중요한 지침이 된다고 볼 수 있다. 이는 비록 블루프린트가 금융위기가 본격적으로 발발하기 3달 전에 공표가 되었고 이미 1년여 전부터 미국 재무부가 각계의 의견을 모으고 연구와 논의를 거쳐 결

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9-론지은 것이라는 점에서 의미를 부여해야 한다. 아울러 부시 행정부의 말기에 채택됨에 따라 현실적인 타협안보다 장기적 관점에서 미국 금융시스템의 청사 진을 제시했다고도 볼 수 있다. 이는 블루프린트가 단기과제, 중기과제, 장기과 제를 구분해서 제시하였으며 정권 태생적 한계를 감안하여 이후 개편안에서 논 의되어야 할 다양한 문제를 정리하여 공개적인 논의의 장을 마련했다는 점에서 도 미루어 볼 수 있다. 블루프린트는 단기과제로 모기지시장의 투명성제고와 FRB의 유동성공급 기능개선 등을 제안했으며, 이는 당시 진행 중이던 금융위 기의 조짐에 대응하기 위한 정부의 조치방안이었다고 보인다. 중기과제는 연방 차원에서의 지급결제기능에 대한 인가와 감독, SEC와 CFTC의 통합, Thrifs에 대한 연방인가제도의 철폐가 있다. 장기과제는 금융시스템 안정성 관리기구, 건전성 감독기구와 영업행위 감독기구로 구성되는 감독시스템의 개편안을 제시 하였다. ³¹⁾금융시스템 안정성 관리는 FRB에 부여하고자 하였고, 은행업과 보 험업에 대한 연방차원에서의 인가 및 감독은 통합되는 연방감독기구에서 수 행하는 방안을 제시하였다. 둘째로 연방의회 특별위원회 보고서(COP Report)가 있다. 금융감독체계에 대한 근본적인 개혁이 필요하다는 의견을 바탕으로, 연방 의회는 2008년 10월 특별위원회 (Congressional Oversight Panel)를 구성하고 기존 감독체계의 문제점과 개선방안에 대한 보고서를 제출하도록 하였다. 금융 소비자보호기구 운영에 관한 대통령 자문위원인 Elizabeth Warren 교수가 주도 한 COP 보고서는 오바마 행정부가 정권을 인수받기 전 과도기에 의회에서 채택된 보고서라는 점에서, 그리고 외부자문위원들로 구성된 의회 특별위원회의 보고서라는 점에서 의미 있는 보고서로 평가된다. COP 보고서는 금융개혁과 관 련하여 개선이 필요한 8개 분야를 제시하였으며. 동 보고서는 시스템리스크 관리 를 위한 특별기구의 설치를 권고하였다. 기존 금융감독시스템의 문제점과 관련 하여 COP 보고서는 감독제도의 구조적인 문제점에 대하여는 인정하지 않았으며 대신 감독기구들이 사용할 수 있는 감독수단을 적절히 활용하지 못했으며 또 필 요한 감독수단을 행사하는 데 실패했다고 지적하였다. 셋째로 오바마 행정부의 개편안(White Paper of 2009)이 있다. 오바마 행정부의 출범 직후 재무부는 기 존의 블루프린트 개혁안에서 많이 후퇴하였지만 실현 가능성이 큰 개선안을 화 이트페이퍼로 발표하였다. 이는 블루프린트와 달리 감독시스템 이외에도 다양한

31) 이정두 2012 『미국 금융위기의 경험에 따른 금융감독법제의 형성과 시사점』

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0-방향의 개혁방안을 포함하였다. 그리고 장기적 관점에서의 감독기구 통폐합 및 연방 보험감독기구의 설립을 포기한 점은 현 정권에서 실현 가능한 과제들을 중 심으로 작성한 결과라고 본다. 감독기구와 관련하여 화이트 페이퍼는 FRB의 금 융시장 감독권한을 강화하고. 금융시장 안전성을 관리할 수 있는 (FSOC), 통합 은행감독기구인(NBS), 연방 보험관련기관인 Office of National Insurance(ONI) 그리고 금융소비자보호기관인 Consumer Financial Protection Agency(CFPA)의 설립을 제안하였다. 현 정부의 개혁안인 만큼 이러한 화이트 페이퍼의 개혁방 안은 도드 프랭크법안에 의해 상당부문 실현되었다. 마지막으로 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act의 입법이다. 대공황 시에 형 성되어 큰 변화 없이 유지되어 온 금융감독제도를 금융위기를 이유로 획기적으 로 개편하고자 했던 초기의 의지와 달리 도드 프랭크법의 금융감독제도 개혁은 더 많은 감독기구의 신설과 이에 대한 더 많은 권한 부여로 볼 수 있다. 이러 한 결과는 블루프린트를 거쳐 화이트페이퍼에 이르기까지 각종 정파적 의견대 립과 금융회사를 대변하는 로비가 엄청나게 있었음을 고려한다면 충분히 예견 가능한 것이었다. 특히 금융소비자 보호 확대와 금융감독기구의 권한 강화라는 해결책은 선거를 의식한 정당 및 정치인에서부터, 생사의 기로에 선 기존 감독기 관, 최대한 기존 시스템을 유지하려는 피규제 금융기관을 포함한 다양한 이해 관계를 가진 유권자까지 만족시킬 수 있는 타협안이 되었다고 봐야 할 것이다.

3.1.1.2 금융 감독법안 제정 배경³²⁾

금융개혁법 이전 미국의 금융감독시스템은 중복 감독과 감독 공백 등 다양한 문제를 내포하고 있었다. 미국의 예금취급기관은 통화감독청(OCC), 연방준비 은행(FRB),연방예금보험공(FDIC),저축기관감독청(OTS),전국신용조합연합회 (NCUA) 등 다섯 개 연방감독기관과 50개 주 정부 감독기관의 통제를 받았다.

2007년 6월 미국의 핸리 폴슨(Henry paulson) 재무장관은 미국 금융감독시스템 의 선진화를 위해 청사진을 준비하여 발표하였다. 2008년 3월 발표된 청사진에 의 하면 단기적으로 주택금융 감독강화를 위한 주택금융위원회 설립을 추진하였

32) 정찬우,서병호,신보성,오영수 『미국금융개혁법의 주요내용및 시사점』2010,9 한국금융연구원

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1-다. 중기적으로는 주법 은행 감독권한의 연방정부 이관, 보험사에 대한 연방 감독기구 설립, 증권 및 선물감독기관 통합 등을 추진하고, 장기적으로는 연방 정부 차원의 감독기구를 금융시장 안정기구, 건전성 감독기구, 영업행위 감독 기구의 3개축으로 개편하는 내용이다. 그러나 이후 글로벌 금융위기를 겪으면 서 금융감독시스템 문제가 부각되어 우선 금융시스템 전반을 관리 ․ 감독할 수 있는 기관의 부재로 거시건전성 감독이 제대로 이루어지지 않았다는 비판이 제 기되고 투자은행, 헤지펀드, 장외파생상품 등 그림자금융에 대한 감독의 공백이 글로벌 금융위기를 촉발했다는 지적을 받았다. 시스템적으로 중요한 금융회사 (SIFI)에 대한 감독 및 정리절차 미비 등으로 대규모의 공적자금 지원이 불가 피해졌다. 또한, 일반 금융소비자들이 금융시장 정보를 충분히 이해하지 못한 상태에서 투자에 나선 결과, 위험투자 손실에 따른 금융소비자 피해 및 인원이 급증하였다.

2009년 6월 재무부는 금융시스템의 신뢰를 회복하기 위한 금융규제개혁안을 발표하였다. 금융규제개혁안은 감독규제 강화, 금융시장에 대한 포괄적 감독체계 확립, 소비자와 투자자 보호 대책 강화, 정부의 금융위기 관리수단 확충, 국제적 자본규제 및 공조체계 강화 등을 위한 방안을 포함하고 있다. 그리고 재무부의 의견을 반영한 하원 안과 상원 안이 각각 하원과 상원을 통과하였고, 양원 조정 위원회를 조정을 거쳐 2010년 7월 금융개혁법이 제정되었다. 2009년 12월 하원 안 (Wall Street Reform and Consumer Protection Act)이 하원을 통과했고, 2010년 5월 상원 안(Restoring American Financial Stability Act of 2010)이 상원을 통과하였다. 그리고 2010년 6월 상원과 하원의 조정위원회가 최종 통합법안에 합의했고 2010년 7월 양원의 가결과 대통령의 서명으로 금융개혁법이 발효되었다.

3-1-2금융개혁법(도드 프랭크법)의 주요 내용³³⁾

3.1.2.1금융감독시스템 개편

미국은 금융개혁법에서 많은 조직의 변화가 있었다. 우선 금융감독체제 변화에

33) 정찬우,서병호,신보성,오영수 『미국금융개혁법의 주요내용및 시사점』2010,9 한국금융연구원

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2-대한 [그림 3-1]을 살펴보고 변경된 구조를 파악한 후 세부적인 면을 살펴보기로 한 다.

[그림 3-1] 미국의 금융 감독 체제 변화

미국의 금융시스템은 아주 복잡하다. 따라서 위와 같은 체제로 변화함에 따 라 규제기구는 다음 표3-1과 표 3-2와 같다.

[표 3-1] 예금금융기관 및 지주회사에 대한 규제기구

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3-[표 3-2] 연방시장 규제기구

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1) 금융안정감시위원회(Financial Stability Oversight Council 이하 FSOC) 신설

(1) 설치목적

미국 금융안정에 대한 위험요소를 파악하고 시장규율을 촉진하는 한편 미국 금융시스템에 대한 위협에 대응한다. 이에 따라 ① 대규모 상호 관련은행 지주 회사 혹은 비은행 금융회사의 중대한 재무적 어려움, 금융실패, 또는 계속적 활동에서 발생할 수 있거나 금융서비스 시장 외에서 발생할 수 있는 미국의 금융 안정에 대한 위험에 대처한다. ② 금융실패가 있는 경우 정부가 손실을 보전하여 줄 것이라고 기대하는 대규모 은행 지주회사 및 비은행 금융기관의 주주, 채권자 및 거래 상대방의 인식을 제거함으로 시장규율을 촉진한다. ③ 미국의 금융안정을 저해하는 위협에 대처한다.

(2) 기능과 운영구조

① FSOC는 금융감독기관 사이의 정보공유 및 업무협조를 위한 총괄 조정기능 을 하며, 동시에 금융시장 및 금융산업 전반의 시스템리스크 관리를 담당한다.

② FSOC는 10명의 위원과 5명의 보조위원으로 구성되며, FSOC를 보좌하기 위한 금융조사국(Office of Financial Research)을 신설한다. FSOC를 보좌하기 위해 금융조사국을 재무부 내에 설치하되, 임기 6년의 금융조사국장은 대통령이 상 원의 인가를 거쳐 임명하며, 금융조사국은 시스템리스크와 관련된 금융통계 및 정보를 수집하여 분석하고, 정책대응 보고서를 작성하는 것이 임무이다. FSOC에는 재무부장관이 의장으로 참가하며, FRB, OCC, FDIC, 증권거래위원회(SEC) 상 품선물거래위원회(CFTC), 연방주택금융청(FHFA), CFPB, NCUA의 수장 및 대통령 이 임명하는 민간 보험전문가 등 위원으로 구성된다. 또 폭 넓은 의견 수렴과 정책조율 기능 재고를 위하여 금융감독 유관기구의 책임자에 대하여 의결권 없는 참석권을 부여한다. ③ FSOC는 시스템리스크 관리를 위해 보고서 요구, SIFI 지 정 및 규제강화 권고, 중요 지급결제기관 지정 및 정보요구 등의 권한을 가진

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5-다. FSOC는 시스템리스크를 조사 ․ 관리할 의무가 있으며, 동 업무의 수행을 위 해 미국에서 영업하는 모든 금융회사로 하여금 관련 보고서를 작성하도록 요구 할 수 있다. FSOC는 의장을 포함한 위원 2/3 이상의 찬성을 통해 금융회사를 SIFI로 지정할 수 있다. ④ 한편 FSOC는 직접적인 감독권한은 제한되어 있고 임무 역시 금융시장 정보 분석과 다른 금융감독기관에 대한 권고안 마련으로 국한되어 있다. 그리고 매년 업무성과를 의회에 보고할 의무가 있으며, 감사원 (General Accounting Office)의 감사 대상이다.

(3) 정보수집권한

필요하다고 인정되는 경우 금융조사국 등 위원회를 구성하고 있는 기관 및 연 방보험국에게 각종 통계 정보를 수취하고 그 제출을 요구할 수 있다. 또 금 융조사국을 통하여 비 은행 금융회사 또는 은행지주회사로 하여금 그들이 참가하 는 금융활동 또는 금융시장 혹은 그 자체가 금융안정에 위험이 되는 정도를 평 가하기 위하여 정기적, 비정기적으로 보고를 의무화 할 수 있다. 또 미국의 비은 행 금융회사의 금융활동이 이행 여부를 결정하기 곤란한 경우 당해 비은행 지 주회사가 연방 준비제도 이사회의 감독대상이 되는지 여부만을 결정할 목적으로 검사를 요구할 수 있다.

(4) 조사연구기능

체계적 위험을 축소시키기 위하여 각종 제한이 경제에 미치는 영향에 대하여 조사연구를 하여야 한다.

2) 재무부 금융조사국(OFR)의 신설

(1) 법적 지위 및 운영구조

도드-프랭크법은 FSOC의 방대한 업무를 지원하기 위하여 재무부 내에 금융조사국