공무원이란 공적업무를 담당하는 자를 지칭하는 말로써 여기서 공적 업무란 공공업무 (public work)를 의미하는 것으로 이러한 공공업무는 일반적으로 공공행정기관에서 행 하고 있는 업무이다. 따라서 공무원이란 공공기관에 근무하면서 공공적인 업무를 수행 하고 있는 사람이라고 정의할 수 있다. 이러한 공무원의 역할과는 별개로 현대 행정은 관료위주가 아닌 시민위주라고 흔히들 말해지고 있다. 그러나, 이 말 또한 시민이 주인 이어야 주장으로까지 전개되긴 하지만, 이것은 이상적인 생각일 뿐 행정의 주역은 어디 까지나 관료일 수밖에 없다.66) 따라서 이하에서 살펴보는 것과 같이 정책을 입안, 결정 그리고 집행하는 공무원들은 어떤 변수에 따라 그들의 공무원인식을 달리하는지에 관한 선행연구를 고찰하는 것도 의미있는 일이라 하겠다.
우선, 김광웅(1986)은 공공업무를 수행하는 공무원의 자질에 대한 연구를 실시했는데 특히, 자질의 차원을 직무능력적 차원과 행동성향적 차원으로 구분하여 전자에는 지식, 기술, 기능 및 적성을 포함시키고 후자에는 성격과 가치관을 포함시켜 보았다.
그는 공무원의 직무능력 및 행동성향을 파악하기 위해 지방공무원과 중앙공무원의 두 경우에 있어서 담당하는 직무에 따라서 직무능력이 어느 정도 차이가 나는가를 조사
65) 고충석, “제주지역 계층구조논의, 어떻게 접근할 것인가?”, 제주도의회보, 2003(17) 66) 김광웅, 「관료와 발전」, 평민사, 1986.
했는데 공무원의 학력과 나이, 근무연수에 따라 직무능력의 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.67) 즉, 대졸출신 공무원의 직무능력이 고졸출신보다 우수한 것으로 나타났는 데, 이는 직무능력 은 결과로서 나타나는 업적이라기보다는 어린 시절부터의 교육을 통 해서 축적되어 온 인간의 기본적인 능력요소이기 때문에 교육에 따른 능력의 차이가 뚜 렷이 나타난다고 보았다.
또한 공무원의 능력이 35-39세 사이에서 가장 활발하게 발휘되고 있음을 알 수 있 다. 이는 어느 정도의 공무원 생활을 한 뒤에 공무원 개개인의 능력이 신장되고 있음을 보여주며 교육과 훈련에 의한 능력개발도 이루어지고 있음을 시사하고 있다. 따라서 공 무원인식은 공무원의 학력과 나이, 근무연수에 따라 서로 다른 차이를 보이고 있음을 알 수 있다.
양영철(1992)은 제주도 지방공무원들의 지역개발과 주민참여에 관한 태도분석에서 제주도 공무원을 대상으로 현재와 미래의 제주개발의 상태를 진단하고 지속적인 발전을 위한 중심적 지역정책 산업선정과 주민참여 방안 등의 견해를 들어보았다. 특히, 그는 지역정책형성과 집행에 직접 관여하거나 중심적 위치에 있는 공무원을 대상으로 직급의 하한선을 7급으로 하였다. 즉, 우리나라의 행정은 주사행정이라고 할 정도로 주사급이 지역정책의 자료수집과 대안마련 등에서 차지하는 비중이 매우 크며, 실제로 시군에 있 어서 차석이상의 직책을 맡고 있는 것만 보아 일단 지역정책에 깊게 관여한다고 점을 감안했다 하겠다.
연구결과, 제주지역 공무원은 제주도개발에 있어 중점개발대상 산업을 선정함에 있어 직급, 근무지, 재직기간에 따라 공무원 인식이 달라지고 있다는 것을 밝혀냈다.68) 즉, 직급이 상위직일수록 관광산업과 밀감 등 과수업을 병행하여 추진하여야 한다는 반응이 높게 나타나고 있는데, 특히 7급과 4급은 2배 이상의 차이를 나타내는 것을 알 수 있다.
직급이 높을수록 정책결정에 대한 권한이 많기 때문에 제주지역 개발정책은 일정동안 관광업과 밀감업을 주요 정책 산업으로 육성되어질 것으로 예상하였다. 또한 근무처로 보면 광역자치단체에 근무하는 공무원보다 시군 등 기초자치단체에 근무하는 공무원들 이 관광산업과 밀감업을 제주지역 주력산업으로 육성하여야 한다는 반응을 보이고 있 다. 이것은 제주지역의 산업구조의 입지로 볼 때 당연한 결과로 보았다. 마지막으로 재
67) 김광웅, “관료의 자질”, 평민사, 1986.
68) 양영철, “제주도 지방공무원들의 지역개발과 주민참여에 관한 태도분석”, 1992.
직기간에 있어서는 10년 이하와 25년 이상의 공무원들이 관광과 밀감을 지역주력산업 으로 추진해야 한다는 의견이 훨씬 많게 나타나고 있다. 위의 연구에서는 제주개발에 관한 공무원인식을 연구하고 있는데 직급이나 근무지, 재직기간에 따라 공무원인식이 서로 다르다는 것을 밝혀냈다.
고대만 외(2002)는 공무원의 의식전환과 태도변화에 관한 연구에서는 제주지방 공 무원의 자질을 향상시키기 위해 지방공무원교육의 실태를 분석해 보았는데, 제주도 공 무원교육훈련에 참여한 제주 지방공무원을 대상으로 하여 설문조사를 실시하였다. 이에 따르면 공무원은 직급 ,학력에 따라 교육훈련의 필요성에 인식차이를 보이고 있으며, 또 한 직급별, 직렬별, 근무지별, 학력별, 참여횟수에 따라 교과목 편성에 훈련생 요구반영 도 인식에서 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.69)
또한 교육과정이 실제 업무 수행시 도움이 된다고 생각하는가 하는 질문에 직급별, 근무지별, 참여횟수 별로 유의미한 차이를 나타내는 것으로 조사결과 분석되었다. 교육 훈련 이해정도에서는 나이가 많을수록, 훈련 참가 횟수가 많을수록 이해정도가 높은 것 으로 조사되었다. 따라서 이 연구에서는 지방공무원을 대상으로 공무원의 의식전환과 태도변화에 관한 연구를 진행했는데, 인구통계학적으로 직급이나, 근무지, 나이 등에 따 라 공무원인식이 차이를 보이고 있다고 분석하고 있다.
안성수 외(2002)는 자치행정의 성과에 대한 공무원과 시민의 인식비교에서 자치단 체의 행정서비스 성과를 보다 객관적으로 측정하고 활용하기 위해서는 서비스의 직접 수혜자인 시민과 서비스의 직접 공급자인 공무원의 인식과 경험을 비교 분석하기 위한 모형정립과 두 집단간의 행정서비스 분야별 만족, 불만족 요인 및 개선사항들을 파악하 기 위해 이를 토대로 연구를 진행하였다. 그 결과 개인특성변수로는 교육정도가 높은 공무원일수록 현재의 관광분야에 대한 만족도가 낮았으며, 교육정도가 낮을수록 만족도 가 높은 것으로 분석되었다.70) 위 연구에서는 특히, 공무원의 교육정도에 따라 공무원 인식은 서로 달라질 수 있다는 점을 분석하였다.
이상윤 외(1995)는 공무원이 플렉스타임제의 도입에 대한 현재 공무원의 심리적 위치에 대한 평가를 해보았다. 우선 공무원들 자신들은 이 제도의 기대편익과 비용을 각각 어떻게 인지하고 있는가, 그리고, 어디에서 찬성, 반대자간에 이해가 엇갈리고 있
69) 고대만 외, “공무원의 의식전환과 태도변화에 관한 연구”, 제주발전연구원, 2002.
70) 안성수 외, “자치행정의 성과에 대한 공무원과 시민의 인식비교”, 한국행정연구, 2002.
는가, 어떤 곳을 적용곤란 영역으로 할 수 있는가, 마지막으로 누가 반대하는가, 이들의 속인적 특성과 그 이유는 무엇인가에 대해 연구를 진행하였다. 플렉스타임제 도입에 거 부적 혹은 호의적일 것인가에 대한 분석결과에서는 직위, 성, 나이, 재직기간, 학력 등의 변수를 대상으로 연구를 실시했는데, 그 중에서도 재직기간과의 관계에서 뚜렷한 특징 을 발견하고 있다.
즉, 재직기간이 오랜 공무원일수록 이 제도의 도입에 보다 더 반대의 입장을 표명하 고 있다는 것이다. 이러한 경향은 상당히 안정적이고, 플렉스타임제 도입과 재직기간 사 이에 존재하는 부정적 관계에 관한 이와 같은 결과는 제도의 도입검토를 가정하는 경우 교육 및 자발적 참여와 관련하여 많은 시사점을 주는 대목이라고 보았다.71) 또한 나이 는 직위보다 뚜렷한 결과를 보였다. 나이가 많다는 점이 도입거부와 같은 부정적 태도 에 보다 적극적으로 관계하는 듯하다. 반대자들의 경우는 연령이 높아질수록, 그 비율도 높아지고 있다고 분석하였다. 따라서 위 연구에서는 공무원인식에 영향을 미치는 변인 으로 재직기간과 나이를 들고 있으며, 이에 따라 공무원인식이 달라질 수 있다는 점을 알 수 있다.
이상의 연구결과에서 보듯, 공무원인식은 사례에 따라, 그리고 자신이 속해있는 근무 지나 근무기간, 직급, 직렬, 학력, 나이에 따라 또한 자신의 이해관계와 맞물려 다양한 의견을 피력하고 있음을 알 수 있다. 그리고 행정구역개편은 행정의 능률성, 도시와 농 촌의 균형발전, 주민의 삶의 질 향상, 지역이기주의 해소라는 거시적 관점에서 개편문제 를 다루어야 할 것으로 판단된다.
따라서 본 연구에서는 일반주민이 아닌 행정의 공급자로서의 제주지역 공무원을 대상 으로 행정구역개편이라는 조직의 큰 변화에 관료집단은 어떻게 반응하고 어떠한 인식차 이를 갖고 있는지를 살펴보았다. 관료집단은 공적업무수행을 위해 월등한 정보와 업무 처리경험과 축적된 지식 등을 가지고 있다. 이런 연유로 행정구역개편에 관한 공무원의 인식차이는 어떻게 나타나는지 알아보는데 연구의 목적이 있다 하겠다. 특히, 제주지역 행정구역개편에 관해 논의를 좁혀, 공무원을 대상으로 변인화할 수 있는 직급과 근무지, 근무기간에 따라 어떠한 인식차이를 갖고 있는지를 살펴보도록 하겠다.
71) 이상윤 외, “플렉스타임제의 도입”, 한국행정학보, 1995. 가을.
제 3 절 제주지역 행정구역 현황