3.1. 개념 정립
◦ “맞춤형 농정”이란 정부가 정책 수혜자(농업경영체)의 유형별로 정책 프 로그램을 메뉴 방식으로 제시하고, 이에 근거하여 농업경영체가 스스로 의 발전 단계에 따라 정책 프로그램을 차별적으로 선택할 수 있도록 하 는 농정 추진 방식을 말한다.
- 농업인 개개인에게 정책을 맞춘다는 의미보다는 유형별로 차별적인 정책을 제시하여 이를 농업인이 선택하도록 한다는 의미가 된다.
- 농가 특성을 반영한 형태가 “농가 맞춤형”이며, 지역농업의 특성을 반 영한 “지역 맞춤형”으로 확장될 수 있다.
◦ “맞춤형 농정”은 현행 정책수단(제도, 투융자)을 수요자 입장에서 종합적 으로 점검하여 부족한 부분을 보완‧개선함으로써 정책의 만족도와 실효 성을 증진시키고자 하는 정책추진방식이다.
◦ “맞춤형 농정”은 농정 추진 방식의 혁신이며, 현행 정책수단(제도, 투융 자)을 수요자 입장에서 종합적으로 점검하여 부족한 부분을 보완‧개선함 으로써 정책의 만족도와 실효성을 증진시키고자 하는 정책추진방식이다.
3.2. 농업구조정책의 체계화
◦ 맞춤형 농정의 추진은 농업구조정책을 완성하고 체계화하는 차원에서도 필요하다 할 수 있는데, 이는 다음과 같은 내용을 갖는다.
3.2.1. 농업의 기능을 분담하는 체계의 확립
◦ 농업의 국민경제적 기능은 국민의 식량 공급, 국토자원 및 환경의 보전, 농촌인력의 고용과 소득기회 제공, 농촌사회의 규모와 기능 유지 등으로 구분되며, 이러한 기능을 원활히 수행하기 위해서는 지역별 및 농가 유형 별로 적절하게 일을 분담해야 할 필요가 있다.
- 예를 들어 식량안보 기능은 전업농가가 주도적으로 담당해야 할 기능 이기 때문에 농업진흥지역 안의 전업농가는 산업적인 측면에서 경제 적 효율성이 강조되지만, 진흥지역 밖의 겸업농가가 담당하게 되는 고용 창출이나 농촌사회 유지 등의 역할도 중요한 것이 된다.
- 농업‧농촌의 다원적 기능을 수행하기 위해서는 영세농의 무리한 이 농․탈농 촉진보다는 다수의 농가를 유지하면서 적절하게 일을 분담 하는 체계가 바람직하다.
그림 2-1. 농업의 국민경제적 역할과 분담 체계
① 국민식량의 안정적․효율적 공급 ② 국토 자원, 환경의 유지와 보전 ③ 농촌인력의 고용, 소득기회 제공 ④ 농촌사회의 규모와 기능 유지 전업농가,
농업진흥 지역
겸․부업농가, 농업진흥지역 밖
3.2.2. 다양한 경영주체를 육성하는 제도의 확립
◦ 우리 농업의 근간은 가족농(family farm)이며 앞으로도 가족농 체제가 발 전할 것이지만, 농가 이외의 다양한 농업경영체가 서로 경쟁하면서 공존 하는 시스템이 정착되어야 한다.
- 상속농가의 후계자뿐만 아니라 신규 인력이 창업농으로 정착할 수 있 도록 진입장벽을 완화하고, 산업자본과 기술이 원활하게 농업에 유입 될 수 있도록 하는 제도 개선이 필요하다.
- 기존에 ‘사람’ 단위로 지원된 정책을 ‘경영’ 단위로 전환하고 각종 정책자금을 종합자금화함으로써 경쟁을 통하여 경영 능력이 우수한 전업농에게 농지를 비롯한 자원이 집적될 수 있는 여건을 조성해야 한다.
- 생산조직을 적극 장려하고, 농업법인은 기업적 농업경영체로서 중소 기업 수준의 정책적 배려가 필요하며, 협업경영뿐만 아니라 농산물의 생산‧유통의 과정에서 가족농과 협력하는 보완 관계로 발전할 수 있 도록 관련 제도가 정비되어야 한다.
그림 2-2. 농업인력과 농업경영체 육성의 체계
상속후계자 가 족 농 전 업 농
영 농 조 직
농 업 법 인 (협동화)
(법인화) (전문화)
창업후계자
3.2.3. 농가의 발전 단계별로 정책수단을 차별화하는 체계의 확립
3.3. 맞춤형 농정의 추진 원칙
◦ 목표의 명확성 : 정책 프로그램의 목표와 방향이 명확하게 설정되어야 한다. 정책의 목표가 명확하지 않으면 수단이나 방법이 구체화될 수 없으 며, 시행 과정에서 혼선을 초래할 수 있으므로 목표와 방향이 뚜렷해야 한다.
◦ 수단의 차별성 : 산업정책과 복지정책으로 나누어 정책 프로그램이 명확 하게 구분되어야 한다. 효율성을 추구하는 산업정책과 형평성이 핵심인 복지정책이 동시에 추진되기 위해서는 정책 프로그램이 명확하게 구분되 어야 한다.
◦ 대상의 배타성 : 경영체 유형별로 배타적인 정책 프로그램을 적용함으로 써 상충성과 중복성을 배제해야 한다. 정책 프로그램이 배타적으로 적용 되지 않으면 맞춤형 농정의 본래 의미를 상실하는 것이며, 예산 낭비를 초래하게 된다.
◦ 적용의 형평성 : 정책 프로그램의 적용이 불균형하지 않도록 양적 또는 질적인 측면에서 형평성을 추구해야 한다. 그동안 전업농의 산업정책 중 심이었기 때문에 영세고령농가에 대한 방책이 미흡하며, 따라서 농정 차 원의 복지정책 프로그램 개발이 긴요하다.
◦ 선택의 자율성 : 농업인 스스로가 필요한 정책 프로그램을 선택하는 체 계를 확립해야 한다. 정부의 시혜적인 지원이 아니라 수혜자인 농업인이 선택하는 자율성을 기본으로 해야 한다.
3.4. 맞춤형 농정의 실시 조건
3.4.1. 정책 수립의 단계와 내용
◦ “맞춤형 농정”의 규모 설정: 농업경영체에게 직접 지원할 수 있는 투융자 사업의 범위와 내용 및 규모를 설정한다.
◦ 생산정책과 복지정책의 구분: 현행 농림사업의 성격을 구분하고 보완되 어야 할 추가적인 정책 프로그램을 개발한다. 특히 농정 차원의 복지정책 프로그램을 개발할 필요가 있다.
◦ 기본적(core) 프로그램과 선택적(option) 프로그램의 구분: 정부가 지원하는 기 본적 정책수단과 추가적으로 농업경영체가 선택 가능한 메뉴를 제시한다.
- 직불제 예시: 기본적 지원(고정직불) + 선택적 지원(변동직불)
◦ 의무 참여와 자율 참여의 구분: 특정시책에 대한 의무 사항을 부여한다.
- 의무 참여 사업: 보조금 지원의 부가조건(예: 생산조정) - 자율 참여 사업: 각종 융자사업
3.4.2. 농업경영체 유형 구분
◦ 농업인이 아니라 농업경영체의 유형 구분이 요구되는데, 농업경영체로서 현재의 경영 실태와 미래의 발전 가능성을 고려한 농가 유형 구분이 필 요하다.
- 기존에 사용되어 온 농가 유형과 어느 정도의 연계성을 확보해야 하 며, 농업경영체 유형 구분(대분류)은 가능한 한 최소화하는 것이 바람 직하다.
- 일차로 구분한 농가 유형이 고정적이지 않고 경영 실적에 따라 소속 집단 변경 가능하도록 유연성을 확보해야 한다.
◦ 농가의 유형화를 위해서도 단계적인 구분이 필요하다.
① 제1단계(농업경영체 여부): 농산물 판매액 기준
- 농업인 정의에 의한 경영규모 하한보다 상향조정(예: 연간 500만원)하여
“자급형”과 “판매형”으로 구분
② 제2단계(경영체 성격): 농업경영의 발전 가능성 기준
- 경영주 연령, 영농자산 규모, 가족 구성, 기간종사자 유무, 후계자 참여 등을 고려하여 “전업형”과 “부업형”으로 구분
③ 제3단계(정책 대상): 농업경영체 단위의 (총)소득 기준
- 정부지원과 공적부조의 필요성에 따른 “자립형”과 “보호형”으로 구분
그림 2-3. 정책수단별 농가 유형 구분 모식도
른 메뉴화로 선택의 폭을 넓힌다.
- 영농시설자금(농지, 시설 등), 운영자금, 경영 안정자금 등으로 구분
(4) 행정조직 설치
◦ 농림부에 “맞춤형 농정팀” 구성하여 중앙정부 차원에서 맞춤형 농정 업 무를 기획하고 총괄한다.
◦ 지자체에 “맞춤형농정담당” 설치하여 도와 시․군 단위로 맞춤형 농정의 집행기구 역할을 하도록 한다.
제 3 장
유형화를 위한 농가구성 실태 분석
1. 농가구성 현황
◦ 여기서는 농가 유형화를 위한 사전 작업으로 농가구성 실태와 농가 분포 변화에 대하여 간략히 정리한다. 농가구성 실태 및 추이 분석을 위해 농 림부에서 발간하는 농림업 주요 통계와 통계청에서 전체 농가를 대상으 로 조사된 1995년, 2000년 농업총조사를 이용한다.
1.1. 농가 분포 변화
◦ <그림 3-1>은 1990년 이후 각 연도의 총 농가 수에 대한 경지규모별 농가 수의 비중을 나타낸다. 1.5ha 이상의 농가 비중은 증가 추세를 보이고 있 다. 특히 3.0ha 이상의 농가 비중은 상대적으로 계속 증가하는 추세를 뚜 렷이 나타내고 있다. 또한 0.5ha 미만의 영세농가의 비중도 증가하는 양 상을 나타내고 있다. 반면, 0.5∼1.5ha 농가 비중은 하락하는 추세를 보이 고 있다.
- 3.0ha 이상의 대규모 농가의 비중과 0.5ha 미만의 영세 농가 비중은 증 가하는 반면, 중간규모 계층(0.5-1.5ha)의 비중은 감소하고 있다는 점에
서 경지규모 계층이 양극화 되었다고 볼 수 있다. 이렇게 대농층이 비 대해지는 것은 농업구조 개선의 결과로 볼 수 있다.
◦ 농가인구구조의 변화를 살펴보기 위해 <그림 3-2>은 1990년 이후 연령별 농가인구 분포의 추이를 나타낸다. 19세 이하의 젊은 계층이 총 농가인구 에서 차지하는 비중은 감소하고 있는 반면, 60세 이상의 고령층의 비중은 빠르게 증가하고 있다. 20-49세 농가인구의 비중도 2000년 이후 급격히 감소하고 있다. 고령농가인구(60세 이상) 증가율과 젊은 농가 인구(19세 이하) 감소율의 차이는 현격히 벌어지고 있다. 50대 농가인구비중은 상대 적으로 큰 변화 없이 유지되었으나, 2000년 이후 서서히 감소 추세를 나 타내고 있다.
그림 3-1. 경작규모별 농가의 분포 추이
0 10 20 30 40 50 60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도
농가 비중(%)
0.5-1.5ha
0.5ha미만
1.5-3.0ha
3.0ha이상
주: 경지 없는 농가 제외
자료: 농림부, 『농림업 주요통계 2005』
그림 3-2. 연령별 농가인구 분포 추이
10 15 20 25 30 35 40 45
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도
농가 비중(%)
60세 이상
20-49세
19세 이하
50-59세
자료: 농림부, 『농림업 주요통계 2005』
◦ 농가의 소득 분포 추이를 살펴보기 위해 우리나라 전체 농가를 대상으로 조사된 농업총조사 자료를 이용한다. 농업총조사 자료는 5년마다 조사‧
발표되므로 현재 이용 가능한 최근 자료인 1995년과 2000년의 통계를 이
발표되므로 현재 이용 가능한 최근 자료인 1995년과 2000년의 통계를 이