제44회 ASEAN 경제장관회의
1. 대한민국 1)
해외 농업 ․ 농정 포커스
주요 국가의 수자원
확보․ 이용현황과 정책방향 *
김 선 주
(건국대학교 사회환경시스템공학과 교수)
적으로 물의 편중이 심하다는 것이다(환경부, 2006).
우리나라의 생활, 공업 및 농업용수의 공급을 위한 하천수 취수율은 36%로 OECD국 가에서도 높은 수준이고 높은 물 이용률은 가뭄의 심도에 따른 물이용에 큰 취약성을 가지게 되며, 많은 물 사용에 따른 수질관리의 어려움도 초래하고 있다. 특히 수도권 지역인 한강과 안성천 유역의 경우 1인당 수자원 사용가능량이 각각 863㎥, 581㎥ 인 반면, 낙동강, 금강의 경우는 1인당 수자원 사용가능량이 각각 2,355㎥, 2207㎥ 등 유 역별로 수자원량의 지역적 편중이 매우 심한 것을 알 수 있다.
지역적 수자원량의 편중현상은 우리나라의 지형적 특징에서 비롯된다. 우리나라는 국토의 65%가 산악지형이고, 토양의 표토층이 얇아 유역의 보수능력이 적고, 하천의 경사가 급하여 홍수가 일시에 유출되고 갈수기에는 유출량이 적어 유량변동계수(최대 유량과 최소유량의 비)가 300～400 정도로서 유럽의 평야지역 국가와 비교하여 10배 이상일 정도로 수자원을 효율적으로 이용하기 위해서는 많은 하드웨어적인 시설 투자 가 이뤄져야 가능함을 알 수 있다.
그림 1 국가별 하천수 취수율
자료 : Comprehensive assessment of the freshwater resources of the world(SEI, 1997).
기후적인 특성으로 우리나라의 연강수량은 2/3가 홍수기인 6～9월의 장마와 태풍기 간에 집중되고, 갈수기인 11월부터 익년 4월까지 6개월간은 연강수량의 1/5에 불과하
기 때문에 하천유량의 변동이 매우 커 물을 이용하는 측면인 이수와 물에 의한 피해 를 저감하기 위한 치수 노력이 다른 나라에 비해 매우 가혹하다. 따라서 하천정비계획 에 의거 하천의 개수가 이루어지는 경우 과거에 비해 하천의 제방이 더욱 높아지고 홍수부지가 넓어지는 이유이다.
지난 100년간의 연강수량은 약간 증가하고 있는 경향이 있으며 1960년대 이후 연강 수량의 변동 폭이 커져 가뭄과 홍수의 크기가 갈수록 증가하는 추세로 기존 수자원 시설물의 용수공급과 홍수방어능력을 취약하게 하는 원인으로 작용하고 있다.
그림 2 우리나라 연평균 강수량의 경년변화
연 강 수 량(mm)
2,000 1,800
1,600
1,400
1,200 1,000
800
600
연강수량 5년이동평균 평균(‘05-’03) 변동경향
1903 1913 1923 1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993 2003 연도
자료 : 수자원장기종합계획(2006, 건설교통부).
1.2. 우리나라의 수자원 개발 현황
수자원 계획이 수립되기 이전 1960년대 초반까지는 농업용수 확보와 수력개발을 위주 로 하는 단일목적댐이 몇 개 있었을 뿐이고 대규모 다목적댐은 전무하였다. 이 후에 지속 적인 수자원의 확보를 목적으로 소양강, 충주 등 15개 다목적댐에서 연간 108억㎥의 용 수공급이 이뤄지고 있다. 농업용수의 개발은 소규모 농업용수 공급을 위한 농업생산기반 정비를 추진하였고 이후 간척사업에 의한 담수호 개발 및 중규모의 농업용수 개발 사업 을 추진하였으며 최근에는 다목적 농촌용수를 목적으로 수자원을 개발하고 있다.
1.2.1. 1960년대 수자원개발
1960년대에는 국토개발이 본격화되면서 농업용 목적과 발전을 목적으로 섬진강 다
목적 댐 준공되었고, 치수 위주의 하천법이 제정됨에 따라 하천정비계획의 방식도 하 천의 환경, 이용측면 보다는 홍수를 배제, 방어할 수 있는 하천의 모습으로 정비가 되 었다. 농업용수의 경우 가뭄걱정 없는 전천후 농업을 지향하여 양수장, 지하수 등 소 규모시설 중심의 농업용수개발을 추진하였다.
1.2.2. 1970년대 수자원개발
수자원개발 10개년 계획(1970～1980) 수립을 통해 소양강댐 및 안동댐, 대청댐 등 다 목적댐과 광역상수도가 건설되어 생활용수 및 공업용수의 공급의 불균형을 어느 정도 해소하게 되었다. 농업용수의 경우 외국차관 도입에 의한 대단위농업종합개발사업과 수리시설 내한능력 조사에 의한 항구적인 농업용수개발 추진되었다.
1.2.3. 1980년대 수자원개발
1980년 수자원종합개발계획(1981～2001) 수립에 의해 충주댐, 합천댐, 주암댐 등과 수도권 및 기타 지역의 광역상수도 건설이 추진되었고, 수자원 관리에서 수질관리의 필요성이 부각되었다. 농업용수 개발 사업에서는 비교적 수혜구역이 넓은 중규모 급 의 농촌용수 개발 사업이 추진되었다. 특히 농업용수개발 10개년계획(’82～’91)을 수립 하여 신규용수개발에 역점을 두어 추진하였다.
1.2.4. 1990년대 수자원개발
1990년 수자원장기종합계획(1991～2001) 수립으로 밀양댐, 부안댐 등 중소규모 다목 적댐의 건설과 하천정비 시 하천환경 개념이 처음으로 제시되었으며, 하천과 저수지 수질관리의 중요성이 수자원 정책에 반영되었으며, 수자원 관리와 보전이라는 비구조 물적 계획을 처음으로 수자원계획에 포함하였다. 농업용수의 경우는 농어촌발전특별 조치법에 의한 농어촌용수 개념의 재정립하게 되었으며 1994년 영호남지역에 발생한 극심한 가뭄을 계기로 농어촌용수개발 10개년 계획(1995)과 농어촌용수이용합리화계 획(1999)을 수립하여 체계적인 농업용수 개발을 추진하였다.
1.2.5. 2000년대 수자원개발
수자원장기종합계획(2001) 수립으로 수요관리정책 및 수자원의 효율적 이용에 관하여 정책을 강화시키는 계기를 만들었다. 농업용수개발의 경우 농정여건 변화 등을 감안 새 로운 농업생산기반정비 중장기계획(’02년 5월)을 수립하여 진흥지역 중심의 용수개발 및 밭용수, 환경용수 등 다목적 농촌용수개발을 목적으로 농업수자원 개발을 추진하고 있다.
1.3. 우리나라의 수자원 개발 현안
우리나라 수자원 개발정책은 지금까지 유역을 기반으로 하는 수자원개발보다는 시 군의 지역을 위주로 하는 단일 용수공급체계로 개발되어 왔다. 또한 한강, 금강, 낙동 강, 영산강 등 4대강 별로 유출되어 이용될 수 있는 수자원량은 한정되어 있다. 따라 서 생활‧공업용수의 경우 용수공급 대상지역의 인구수에 비례하여 많아지거나 줄어든 다면 가장 이상적인 수자원의 이용방법일 것이다. 하지만 우리나라의 수자원 개발 정 책은 유역간의 수자원이동은 불가능한 구조로 고착되어 왔기 때문에 결국, 용수의 부 익부 빈익빈 현상은 당분간 지속될 것이고, 지역 간의 용수공급의 불균형을 최소화 할 수 있는 수자원정책이 우선 필요로 할 것이다.
또한 단일한 용수 계통상에 수원개발에 따른 상‧하류 지역 간 갈등, 개발 지역 주민 들의 합의형성 등이 수자원개발에 많은 지장을 초래하고 있으며, 수리권과 관련한 지 자체간 갈등은 신규 수자원 개발에 있어 더 큰 어려움을 초래하고 있다.
농업용수가 포함된 농업수자원의 현안은 생활‧공업용수와는 다른 이유이지만 현상 은 비슷하다. 과거의 농업생산기반정비사업을 통해 개발된 수원공(저수지, 양수장 등) 은 1960년 이후 수자원량의 양적증가를 목표로 급수면적 확대위주의 개발사업을 추진 하면서 수요자(농업용지) 중심보다는 공급자(수원공) 위주의 농지확대 개발방법으로 추진하였다. 따라서 수원공에 연결되어 있는 농경지는 가뭄기간에도 농업용수를 공급 할 수 있는 100% 완전 수리답이지만 같은 지역에서도 수원공에 포함되어 있지 않은 농경지는 가뭄에 매우 취약할 수밖에 없으며 농업용수 분야에서도 용수의 부익부 빈 익빈 현상이 지속적으로 발생하고 있다.
1.4. 농업용 수리시설 현황
우리나라의 농업용수 공급을 위한 수리시설은 기본적으로 저수지 중심 관개체계로 구성되고 있다. 반면에 우리와 유사한 일본은 하천수 이용 중심으로 농업용수 공급원 을 가지고 있다. <표 1>에서 보는 바와 같이 우리나라 수리시설물에서 관개하는 논 의 면적을 시설물별로 살펴보면 2009년 말, 현재 수리답 중 56.2%는 저수지, 24.9%는 양수장·양배수장·배수장, 10.2%는 보, 5.5%는 관정을 통해 물 공급이 이루어지고 있다.
결국 하천(소하천 포함) 취수로 볼 수 있는 양수장, 양배수장, 배수장 그리고 취입보 관개를 합치면 하천 취수 비중은 전체 수리답의 약 35%를 차지한다. 또한 전체 농경 지 중에서 농어촌공사관할구역만을 대상으로 볼 경우에는 용수공급면적의 65.5%가 저수지에 의해 관개되고 있음을 알 수 있다.
표 1 수리시설별 수리답 면적
단위 : 개소, ha, %
구분 저수지 양수장 양배수장 배수장 보 집수
암거 관정 기타
시설 계
시 군
수원공수 14,206 3,188 18 184 13,954 2,372 22,075 - 55,997
수리답 면적
112,326 (39.3)
31,901 (11.2)
1,917 (0.7)
792 (0.3)
69,917 (24.5)
11,747 (4.1)
44,421 (15.5)
12,656 (4.4)
285,680 (100.0) 공
사
수원공수 3,363 3,342 105 630 4,160 324 1,403 - 13,327
수리답 면적
340,983 (65.5)
137,567 (26.4)
28,575
(5.5) - 12,625 (2.4)
979 (0.2)
63
(0.0) - 520,795 (100.0)
계
수원공수 17,569 6,530 123 814 18,114 2,696 23,478 - 69,324
수리답 면적
453,310 (56.2)
169,468 (21.0)
30,492 (3.8)
792 (0.1)
82,543 (10.2)
12,726 (1.6)
44,485 (5.5)
12,656 (1.6)
806,475 (100.0) 자료 : 농림수산식품부·농촌공사, 2010 농업생산기반정비사업통계연보.
농지면적 중 수리답 면적은 <표 2>에서 보는 바와 같이 1995년 90만 6,828ha에서 2000년 88만 444ha, 2008년 83만 1,553ha로 줄었으나 전체 논 면적 또한 같은 기간 120 만 5,867ha에서 114만 9,041ha, 104만 5,991ha로 감소함으로써 수리답 비율은 75.2%에 서 76.6%, 79.5%로 계속 증가하였다.
수리답은 수리시설의 관리주체에 따라 한국농어촌공사 관할구역과 시‧군 관할구역 으로 구분되는데, 농어촌공사 관할구역의 수리답 면적은 1995년 50만 4,318ha에서 2007년 53만 2,436ha로 계속 증가추세를 나타내다가 2008년 53만 8ha로 감소한 반면, 시‧군 관할구역의 수리답 면적은 2008년까지 계속 감소추세를 나타냈다. 수리답 전체 면적에서 차지하는 농어촌공사 관할 구역 수리답의 비중은 1995년 55.6%에서 2008년 63.7%로 계속 증가하였다.
농업용수가 공급되는 수리답 면적은 한발빈도 평년을 기준으로 한 것으로서 표 3에 서 보는바와 같이 10년 이상 빈도의 한발에 견딜 수 있는 수리답은 2008년 49만 6,231ha로 전체 수리답 면적 83만 1,533ha의 59.7%를 차지하며, 평년 빈도의 수리답이 20만 370ha로 24.1%, 3년 빈도 수리답 비중은 8.8%, 5년 빈도 수리답 비중은 4.7%, 7년 빈도 수리답 비중은 2.7%였다. 수리시설 유형별로 한발빈도의 비중을 고찰하면 양배 수장의 경우 10년 빈도의 한발에 견디는 수리답 비중이 90%를 넘고, 저수지와 양수장 은 그 비중이 65%를 차지하며, 보‧집수암거‧관정은 33∼36%였다. 우리나라의 농업요 수 관개시스템은 저수지 중심이다. 이러한 물 공급 시스템 구성은 주작물이 논벼의 물 이용 패턴에 기인한다.
표 2 수리시설 유형별·경과연수별 현황
단위: 개소
구 분 계 30년 미만
(’78 이후)
30-50년 (’58-’77)
50년 이상
(’57 이전) 수혜면적
시설 수 % 시설 수 % 시설 수 % 시설 수 % (ha)
계 69,899 100.0 32,462 46.4 19,831 28.4 17,606 25.2 826,940.1
저 수 지 17,699 100.0 1,225 6.9 5,531 31.3 10,943 61.8 470,269.1
양 수 장 6,307 100.0 4,688 74.3 1,399 22.2 220 3.5 162,351.8
양배수장 120 100.0 84 70.0 20 16.7 16 13.3 25,808.4
배 수 장 712 100.0 669 94.0 35 4.9 8 1.1 10,570.2
취 입 보 18,005 100.0 4,887 27.1 7,805 43.4 5,313 29.5 93,573.0
집수암거 2,870 100.0 902 31.4 1,844 64.3 124 4.3 14,341.3
관 정 22,593 100.0 19,919 88.2 2,639 11.6 35 0.2 50,026.3
방 조 제 1,593 100.0 88 5.5 558 35.0 947 59.5
우리나라는 하천취수를 위주로 하는 일본과 달리 저수지에 의한 관개가 중심인데, 10년 빈도 수리안전답 비율이 낮고, 노후화된 농업용 수리시설의 비중이 높으며, 소규 모 시설이 많을 뿐 아니라 토공 수로의 비중이 높다는 문제를 안고 있다. 결국 10년 빈도 수리안전답 비율이 낮다는 것은 그만큼 농업용수 공급이 충분하지 않다는 것을 의미한다. 농업용수의 공급 확대가 필요하나 농업용 수리시설을 신규로 확충하기는 현실적으로 쉽지 않은 실정이다. 따라서 공급관리 측면에서 기존 시설을 최대한 효율 적으로 활용하고 수요관리 축면에서 농업용수의 수요량과 누수에 의한 손실량을 줄이 는 물 절약 방안을 강구할 필요가 있다. 또한 노후화된 농업용 수리시설이 많다는 것 은 수리시설의 개보수 필요성이 크다는 것을 의미한다.
1.5. 농업용수 미래 전망
최근 농업용저수지 둑 높이기 사업으로 기능과 역할에 변화가 발생하고 있다. 과거 농업용저수지가 관개라는 단일 기능만 가지고 있다가 추가적인 수자원을 확보함으로써 기존의 관개용수뿐만 아니라 4대강 본류 및 지류의 하천유지 용수를 공급하고, 나아가 수질개선을 위한 용수로 활용할 수 있다. 또한 기존 농업용 관개용수가 관개기인 5～9 월에 집중된 반면에 하천유지 용수의 공급은 갈수기에 발생할 가능성이 많으므로, 저수 지 수자원을 연중 활용할 수 있는 계획을 수립할 필요성이 제기되고 있다. 수자원에 대 한 개념의 변화와 더불어 수자원의 다원적 활용 및 운영의 중요성이 강조되고 있다.