농촌 거버넌스와 관련된 제도적 문제 - 농어촌정책, 현장에서 길을 묻다 : 제7차 농어촌지역정책포럼

4.2. 계획 제도

4.3. 거버넌스 조직의 기능과 권한을 규율하는 제도

5. 결론을 대신하여

농촌정책 현장에서 거버넌스의 구조와 기능

김 정 섭 (한국농촌경제연구원)

1. 서론

지방자치단체, 주민, 지역사회의 자발적 결사체, 경제활동을 영위하는 사업 체 등 농어촌 지역사회의 여러 주체들이 집합적인(collective) 방식으로 지역의 문제를 해결하거나 필요를 충족하는 방식, 즉 거버넌스(governance)는 농촌 발 전 정책에서도 핵심 주제 가운데 하나이다. 지역발전 정책에서 거버넌스를 개 선하려고 ‘지역에 기반을 둔 동반자 관계(area-based partnership)’를 창출하고 지원하는 전략이 1990년대부터 최근까지 OECD 국가들에서 널리 확산되었고 (OECD, 2001), 우리나라도 그 대열에서 예외라고 보기는 어렵다. 농촌 발전이 라는 맥락에서 ‘동반자 관계’란 무엇인가? ‘동반자 관계는 법적 구속력이 있는 환경 또는 공식적인 합의에 기초하여 많은 기관들 사이에서 이루어지는 공식 적인 협력, 협력적 직무 관계, 계획에 대한 상호 호혜적인 수용 등의 체계’라고 정의된다(OECD, 1990: Moseley(2003)에서 재인용). 동반자 관계를 그것보다 는 유연하게 일종의 과정(process)으로 정의하는 이도 있다. “동반자 관계는 일 반적으로 공유된 이슈에 대응하거나 특정한 결과물을 낳기 위한 수단으로서 공동의 의제 또는 공유된 목표를 중심에 두고 연합한 형태의 이해관계를 동원 해내는 조직들 상호 간의 배치(arrangement)를 낳는 과정이라고 정의할 수 있 다(James, 2002: Moseley(2003)에서 재인용).” 어떻게 정의하든 농촌 지역에서 출현하는 동반자 관계에는 중앙정부 부처, 특정한 사업을 수행하는 정부 기구

는 거버넌스가 출현하였고 그 결과는 어떠했는지를 분석할 것이다. 그것을 토 대로 농촌 정책에서 바람직한 거버넌스 형성과 관련하여 논의할 쟁점들을 도 출하고 몇 가지 제언을 제시하면서 글을 맺을 것이다.

2. 농촌 지역사회 발전 모델 유형과 거버넌스

다양한 이해당사자들이 각자의 목표를 갖고 지역의 자원을 활용하거나 관리 하는 각자의 방식을 갖고 관여하기 때문에, 농촌 지역사회 발전을 위한 어떤 기획은 각기 다양한 결과를 낳을 수 있다. 따라서 농촌 지역사회 발전 모델은 여러 가지 방식으로 유형화된다. 이 글에서는 특히 지역사회 발전을 위한 여러 노력들을 이끌어가는 공동체로서의 지역사회에 초점을 맞추고, 그 과정을 주 도하는 주된 이해당사자가 누구이며 그런 과정의 결과로 지역 주민들에게는 무엇이 남겨지는가를 중심으로 지역사회 발전 모델을 ‘외부이식형(imposed form)’, ‘외부유도형(direced form)’, ‘자조형(self-help form)’ 등 세 가지 형태로 유형화한 Matarrita-Cascante와 Brennan(2012)의 논의를 따라가며 우리나라 농 촌 정책에서의 동반자 관계 문제에 대한 논의의 단초를 찾아볼 것이다.

외부이식형 농촌 지역사회 발전 모델에서는, 지역사회를 주민들이 생존이나 발전에 필요한 주된 기능을 확보하기 위해 재화나 서비스를 교환하는 장소라 고 이해한다. 이 관점에서는 대개 인프라 구조 또는 기술을 개발함으로써 물리 적 경제적 발전을 도모하고 그 결과로 지역사회의 생활여건을 개선하려는 노 력에 초점을 기울인다. 이런 유형의 농촌 지역사회 발전 프로젝트나 전략은 본 질적으로 기술적인 것 또는 민간부문 기업 및 정부 기관과의 협약에 관심을 갖 는 경우가 많다. 이때 지역사회를 발전시키는 주체는 주민들의 삶을 가능하게 (또는 더 편리하게) 만들 수 있는 자산을 지역사회에 제공하는 자이다. 도로 건 설, 외부로부터의 기업 유치, 국가시설(기관) 유치 등을 주 내용으로 하는 전략

수 있는 것으로 보인다.

이 불분명하게 설정되는 경우가 많다는 비판도 있었다(김정섭 송미령, 2007).

그 구성이나 운영 면에서도 형식적인 수준에 머무는 경우가 많다는 비판도 있 었다(박주영 송미령, 2006). 이후 균형발전특별회계가 광역 지역발전특별회계 로 개편되면서 신활력사업을 매개로 한 동반자 관계 조직 형성 노력은 지속되 지 못하고 크게 위축되었다. 중앙정부의 보조금 사업을 핵심으로 하는 농촌 지 역사회 발전 전략은 태생적으로 ‘외부유도형 모델’로 기울 수밖에 없는 한계를 지닌다. 그 보조금 사업과 결부되어 출현하는 동반자 관계 조직도 정책 사업의 실행 기간이 지나면 지속되기 어려울 수밖에 없는 것인지도 모른다.

3. 농촌 발전 정책에서 등장한 거버넌스 조직

우리나라에서 정부가 지방자치단체의 농정 영역과 활동을 체계적으로 규율 하기 시작한 것은 ‘농업 농촌기본법(2000년 1월 1일 시행)’을 마련하면서부터 라 할 수 있다. 중앙정부, 광역지방자치단체, 기초지방자치단체로 이어지는 각 급 행정기관마다 ‘농어업 농어촌 및 식품산업 발전계획’을 수립하고 실천하는 것을 골자로 하는 계획 제도가 마련된 것이다. 중앙정부가 국가 수준의 계획을 수립하고 실천함에 있어, 지방자치단체도 그에 부응하는 동시에 각기 여건에 맞는 농정을 계획적으로 펼치게 하자는 취지였다. 그 배경에는 1995년에 시작 된 지방자치제가 있었다. 10년 남짓 지난 지금 지방 농정은 국가 수준의 농정 목표에 부합하는 동시에 지방 고유의 요구(needs)에 부응하고 있는가?

2000년대 들어서는 ‘농어업 농어촌 및 식품산업 기본법’뿐만 아니라 ‘농어 업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법’, ‘균형발전특별법’

등 지방 농정 추진체계를 규정하는 법규들이 등장하고 그와 맞물린 재정 및 행 정 사무 절차가 정립되면서 지방 농정이 매우 중요한 영역으로 부각된 것은 분 명하다. 그러나 여러 상위 법규가 계획 제도를 매개로 각기 지방 농정을 규율

하고 있지만 기능 면에서 중복되고 실효성이 부족하거나 비효과적으로 작동하 고 있다는 비판도 있다. 다른 한편으로는 법규에 규정된 것과는 달리 실제로는 보조금을 중심으로 한 예산 제도의 운용에 있어 지방분권이 미흡한 수준이며, 지방 농정을 기획하고 실행할 중요한 조건인 지방 거버넌스(governance)가 충 분히 형성되어 있지 않다는 지적도 있다(김정섭 등, 2011).

앞 절에서 언급한 몇몇 사례 외에도 최근 우리 농촌 현장에서는 다양한 형태 의 거버넌스 조직들이 출현하고 있다. 어떤 것은 종래와 같이 특정한 중앙정부 보조금 사업을 계획하거나 실행하려는 목적으로 만들어지기도 하고, 다른 어떤 것은 지방자치단체와 지역사회의 민관 협력 관계 속에서 특정 보조금 사업에 대응하는 방식이 아닌 상설적 형태의 기구로 만들어지기도 한다. 최근에는 농 업회의소 등과 같이 상당히 포괄적인 내용을 다루는 대의기구를 지향하는 거 버넌스 조직을 건설하려는 노력도 나타나고 있다. 각 거버넌스 조직이 활동하 는 공간적 범위도 마을에서부터 시 군 혹은 시 도에 이르기까지 다양해지고 있으며, 기능 면에서는 대의적 기능만을 수행하는 것에서 구체적인 프로젝트 실행 과정에 조력하는 기능을 수행하는 것에 이르기까지 다양한 형태의 거버 넌스 조직들이 나타나고 있다. 농촌 발전과 관련된 거버넌스 조직의 전체적인 배치와 지형을 공간적 범위, 주요 기능, 정부 정책사업과의 관련성 등의 제 측 면에서 조망해본다.

지역에서는 자생적인 협동조합들과 주민들이 네트워크를 형성해가고 있다. 농 촌관광 분야의 비즈니스가 발달한 곳에서는 ‘ㅇㅇ군 농촌체험관광협회’ 등과 같은 형태로 농촌관광 분야의 직능단체들이 출현하기도 했다. 귀농 귀촌과 관 련된 정부 보조금 사업을 시행하고 있지 않음에도 ‘ㅇㅇ군귀농 귀촌 협의회’

등과 같은 조직이 결성되기도 하였다. 드물기는 하지만, 민간 부문과 지방자치 단체가 긴밀하게 결합된 사업 실행 조직이자 조정 기구의 역할을 수행하는 단 위가 만들어진 곳도 있다. 대체로 농촌 발전 정책 분야에서 지방 거버넌스 조 직은 아직까지는 보조금 사업을 효과적으로 실행하기 위해 ‘보조금 사업 추진 지침’ 등에 의해 결성되었다가 지속되지 못하고 사라지는 경향을 보이고 있다.

거버넌스 조직이 맡을 수 있는 중요한 기능 가운데 지역사회 발전 프로젝트(또 는 전략)를 계획하는 과정에서의 다양한 주체들의 의견을 결집시키는 ‘협의’

기능과 여러 주체들 간의 이해관계를 계획 및 실행 과정에서 효과적으로 수정 하는 ‘조정’ 기능이 상대적으로 미흡하다고 볼 수 있다.

4. 농촌 거버넌스와 관련된 제도적 문제

4.1. 지방자치단체의 역할과 예산 제도

‘농어업 농어촌 및 식품산업 기본법(이하, 기본법이라고 약칭)’은 국가와 지 방자치단체가 “농어업과 농어촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하 고, 안전한 농수산물과 품질 좋은 식품을 안정적으로 공급하며, 농어업인과 농 어촌 주민의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 세우고 시행해야 한다.”고 책임을 명시하고 있지만, 국가와 지방자치단체의 책임(또는 역할)을 구분하고 있지는 않다. 책임에 있어서는 중앙정부와 지방자치단체의 구별이 없을 수도 있겠지만, 구체적인 역할에 있어서는 구별을 두는 것이 바람

직할 수 있다. 중앙정부와 지방자치단체의 역할이 선명하게 구별되지 않기 때 문에 개별 보조금 정책 사업 실행에 있어서도 ‘지방의 재량과 자율성’이 중앙 정부로부터 침해받고 결국 정책 성과 창출에도 부정적으로 작용한다는 지적이 끊이지 않기 때문이다.

이때 중앙정부와 지방자치단체의 ‘역할 구분’은 정책 사업의 구체적인 기획 과 실행은 지방자치단체가 책임을 지고, 중앙정부는 그것을 뒷받침하는 법제

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