3.4. 농업진흥지역 농지로 지정되면 농지로서 잘 보전, 관리될 수 있다.
◦농업진흥지역으로 지정된 농지가 상대적으로 잘 관리될 것이라는 기대 역 시 제도 운용상의 문제로 단지 기대에 그치고 있음.
- 수도권과 그 주변지역에서 농업진흥지역으로 지정된 농지는 비농업 부문 의 개발수요가 높아 지대이익이 농업수익을 상회하므로, 제도적으로는 농업용시설 이외의 행위는 금지되었음에도 불구하고 실제는 불법적 전용 과 이용이 이루어지고 있음. 심지어는 대도시 주변의 생산녹지지역 농지 보다도 제대로 관리되고 있지 못함.
◦농지관리기구 등의 설립으로 철저한 모니터링 체계가 갖추어지지 않는 한 제도적 규제는 작동되기 어려움.
- 개발이익환수 프로그램, 농업 부문 내부의 토지이용계획 등이 동시에 작 동할 필요
4.2. 수단에 대한 논의와 모색
□ 국토계획법상 용도지역별 농지면적 조정기준 마련
◦도시지역내 녹지지역의 면적 기준
- 도시의 확장에 연동하여 적정한 녹지지역(생산녹지) 면적 기준을 두어 전원적 도시환경을 구현
- 도시지역내 생산녹지에 대해서도 농업진흥을 위한 적극적 지원을 함으로 써 농지의 다원적 기능을 구체화, 특히 도시농업의 발전을 위한 수단 개발
◦관리지역 세분시 계획관리지역 면적 기준
- 국가 전체의 미래수요와 자치단체별 개발수요간의 조정
- 토지적성평가 결과 자체의 기계적 적용보다는 자치단체의 개발수요와 의 사를 존중
․계획관리지역은 제2종지구단위계획 등을 수용할 수 있는 개발가용토지 의 주요 공급원으로서 계획적․집단적 개발의 경우는 양적 제한없이 수용 가능
□ 토지적성평가 확대로 농업진흥지역 재조정
◦토지적성평가를 농림지역(시․군 전 행정구역)에까지 확대 적용하여 보전 농지와 개발가능농지를 철저히 구분, 단, 논란이 있는 경우에만 5년마다 재 평가 가능토록 하여 유연성 확보
- 불합리하게 진흥지역으로 지정된 농지는 지정 해제 - 보전농지로 유지할 농지는 농업진흥지역으로 편입 □ 농업진흥지역 농지관리를 위한 적합한 보상수단 제시
◦영농에 편의성을 보장할 수 있도록 대구획 경지정리, 용배수 개선사업 등 생산기반사업 확충
◦규제에 대한 적극적 보상지원 프로그램 실시
- 농업활동이 이루어지는 농업진흥지역 농지에 대해서는 직접지불제를 확 대하고 상대적으로 지원수준 강화3)
- 직접지불제의 재원은 전체 토지정책에서의 개발이익환수제의 실현과 연동 하여 결정, 개발권양도제(Transfer Development Right) 프로그램을 구체
3) 현재 농업진흥지역 안의 논과 농업진흥지역 밖의 논의 논농업직접지불제 ha당 단가는 10만원 정도에 불과함.
화하여 최소한의 농업진흥지역 총량 유지 및 지원수준 결정 등에 활용4) □ 농업진흥지역으로 지정된 농지에 대해서는 계획적․집단적 개발 이외에 일
체의 소규모 분산 농지전용 불허
◦전용허가 요건과 절차 대폭 강화
- 농가주택 및 농업용시설의 입지도 집단적 농지전용을 전제로 한 계획 수 립과 계획 허가후 허용(농지법상 개별적 신고전용 일체 폐지)
◦농업의 진흥 및 새로운 농업적 수요의 충족을 위한 ‘다목적시설지구’ 설치5) - 농업과 관련된 가공․판매시설, 농업인의 공동이용시설, 기타 발생하는
시설수요를 계획적, 집단적으로 수용
- 다목적시설지구의 면적, 위치 등의 조정은 자치단체와 해당 토지소유자 간의 협의에 의해 결정
- 농업용시설의 일정 기간 경과후 타용도 변경 불가능, 농업용시설로의 리 모델링 및 변경은 재량
□ 농지전용허가와 개발행위허가 통합 운용
◦농업진흥지역으로 지정되지 않은 농지의 전용에 관한 관리는 국토계획법 에서 총괄
- 사실상 이는 농지전용허가제도를 폐지하는 것과 같은 의미임. 현재의 농 지전용허가제도와 개발행위허가제도는 상호 큰 차별성이 없이 중복 운용 되고 있으며, 본래 목적을 살려 실질적 성과를 내고 있다고 보기 어려움.
- 국토관리 차원에서 개발행위의 가/불가 여부를 심의하고 계획적 개발로 유도하는 장치는 하나의 법률로 통합 관리하는 것이 투명하고 효율적이 라고 판단됨. 다만, 이는 개발행위허가제도가 실질화됨을 전제로 함.
□ ‘계획에 의한 개발’ 실현을 위한 보완조치
◦제2종지구단위계획제도의 절차 다소 간소화, 유연화
4) 개발권양도제란 개발의 제한이 필요한 지역의 토지소유권과 개발권을 분리하고 그 지역에서는 이를 행사하지 못하도록 하는 대신 개발이 필요한 다른 지역에서 행사할 수 있도록 권리를 양 도하는 것을 말함. 적용을 위해서는 상당한 정책실험이 필요하겠으나, 개발권양도제의 활용은 부분적으로나마 시도할 가치는 크다고 판단됨.
5) 이전의 농지이용계획의 다목적시설지구와는 다른 성격의 지구임. 농지이용계획은 법률적 강제 수단이 없고 투자계획이 뒷받침되지 못해 사실상 사문화된 계획에 그쳤으나, 일체의 개별 필 지단위 전용을 금지하고 시설에 대한 공공투자를 연동하는 경우 상당한 구속력을 가지게 됨.
※ 제2종지구단위계획제도의 한 유형으로 공공계획개발제도(가칭) 도입 - 수도권 및 대도시 주변 이외의 시․군 및 인구 10만 이하 자치단체에 한
해서는, 자치단체가 계획을 수립하여 개발하는 경우, 자치단체에 자율적 개발권한을 일체 부여함으로써 각종 토지이용 관련 규제를 전면 배제할 수 있게 하여 외국인 투자유치 혹은 지역특화특구사업 추진 등에 활용
◦개발행위허가 대상지역의 축소(개발행위허가지역의 제한)
- 개발행위허가가 가능한 대상지역의 범역을 주거․상업․공업 등 기개발 지를 중심으로 한 일정 범역으로 한정함으로써, 필지별 전용방식을 제한 적 용도지역 내의 계획적 개발방식으로 전환
․제한적 용도지역은 자치단체의 지역특성을 충분히 감안하여 개발행위 를 수용할 범위로서 설정하며, 개발밀도 및 허용행위는 용도지역별 규 정에 준함.
․제한적 용도지역내 시설간 용도순화 등을 위해서는 세부 용도구분이 요 구되는 바, 이는 농촌적 특성이 반영될 수 있도록 소규모 토지이용계획 수법을 개발하여 대응함.
- 개발행위허가 대상지역은 취락 등 기개발지를 중심으로 하는 광역적 규 모를 대상으로 지정하되, 기개발지라 하더라도 하천․강변․계곡․산․
숲․임연부 등과 같이 환경․경감민감지역으로부터 일정 이격거리를 유 지하여 지정
- 5년마다 수립되는 시․군 관리계획 수립 시 범위 조정
◦시․군 자치단체의 재량 강화
- 조례에 의한 개발행위허가의 규정 및 심의기구 설치와 심의 차등화를 통 한 개발행위허가제도의 실질화
4.3. 정책 과제
□ 개발이익환수제의 전면 실시
◦국토 전체에 대한 개발이익환수제가 전면 실시되어야만, 농업진흥지역농지 보전을 위한 직불제가 규제에 대한 보상수단으로서 현실화 가능
□ 농지관리기구의 창설
◦도시 내 생산녹지지역 등의 도시농업 진흥을 위한 수단 지원
◦농림지역 등의 토지적성평가 참여
◦농업진흥지역 등의 다목적시설지구 등의 입지계획 등 지원 - 시․군 토지이용계획(농지이용계획) 지원
◦농업진흥지역 등의 농업용시설의 유지관리 등에 대한 모니터링 실시 □ 농촌계획수단의 개발
◦소규모 재정비 지구 단위의 세부 용도구분 및 시설배치 등을 다루는 계획 수단의 제도화
- 농지와 취락을 아우르는 지구 - 국토계획체계의 부문계획으로 포함
참 고 문 헌
농림부, 2004.4.20, “농지보전 및 관리체계 개선방안(안)”, ‘04년도 농어업특위 제1 분과 정책협의자료.
농림부 홈페이지(http://www.maf.go.kr/).
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송미령․김홍상, 2001, ｢국토계획체계 개편에 따른 농촌계획의 위상과 방향 정립
｣, 한국농촌경제연구원․새국토연구협의회.
신희준․최수원, 2003, “농지가격 및 거래동향 분석(2003년 3/4분기)”, ｢농업경제 동향｣, 농업기반공사.
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