□ 쇠
Ⅲ. 농정연구 이슈
■
중국 농촌의 집단토지소유권제도
운영 실태 분석
현지조사 개요 1.
집단토지소유권제도의 실제 운영 현황을 파악하기 위해
○ 농촌토지문제 입법연구 라
는 연구 주제로2007년 월 초부터 월 초까지 개월 동안 현지조사를 진행하였음5 8 3 .
조사지역은 전국을
○ 동부 남부 중부 서부 북부지역으로 구분하여 강소성, , , , (江蘇省), 산동성(山東省), 광동성(廣東省),호북성(湖北省),호남성(湖南省), 하남성(河南省), 산서성(山西省), 사천성(四川省), 귀주성(貴州省), 흑룡강성(黑龍江省) 등 10개 성 을 선정하였음.
개 성 별로 각각 개 현 각 현 별로 개의 향
- 10 3 , 3 ･진 각 향, ･진 별로 개의 촌 각2 , 촌 별로 무작위로 약 10호의 농가를 선정하였음.
현지조사는
○ 10분 정도의 설문 응답과 분 정도의 인터뷰를 기본으로 하였음 인터뷰1 . 대상은 촌 간부와 보통 농민이었으며 인터뷰 시 조사원이 참고할 수 있도록 먼저 인, 터뷰 요강을 제공하였음 이 밖에 조사팀은 토지관련 분쟁 및 해결 구조 등의 관련. , 상황을 이해하기 위해 각 현 지방법원에 협조를 요청하였음.
○ 이번 조사에서는 10개 성에 1,800부의 설문지를 배부하였으며 총, 1,799부의 유효 응답지가 회수되어 표< 1>과 같은 표본을 얻었음.
또한 여 분의 녹취 기록과 수십 건의 토지분쟁 판결문 및 중재문을 수집할 수 - 200
있었음.
본문에 사용된 분석 자료는 모두 현지조사에서 얻은 성과를 토대로 한 것임
- .
* 高飛. 2008. 集體土地所有權主體制度運行狀況的實證分析 基於全國 省 縣的調查— 10 30 . 『中國農村 觀察』 2008年第 期 總第 期6 ( 84 ): 33-43을 번역 정리하였음.
중국 농촌의 집단토지소유권제도
운영 실태 분석 2
중국농업동향
표 1. 유효 설문지 회수 현황
단위 부: (산동성山東省) 강소성
(江蘇省) 광동성 (廣東省) 귀주성
(貴州省) 사천성 (四川省) 산서성
(山西省) 흑룡강성 (黑龍江省) 하남성
(河南省) 호북성 (湖北省) 호남성
(湖南省 합계) 수량 178 180 181 181 176 180 181 178 181 183 1,799
도급토지의 도급수여자에 대한 농민들의 인식 2.
중국의 현행 법률규정에 의하면 법적으로 국가소유의 토지 외에 농촌과 도시 교외의
○
토지는 전부 농민집단(農民集體) 소유임.
농민집단의 표현 형식은 촌 농민집단 촌민소조 농민집단 향
- ① , ② ③ ･진 농민집단
등 세 가지임.
농촌토지소유권의 귀속 현황은 법률상 매우 명확하지만 집단토지소유권의 실제 권리
-를 확립하는 과정 중에 촌 농민집단 촌민소조 농민집단과 향, ･진 농민집단 사이에서 권리 귀속에 대한 쟁의가 종종 발생하기도 함.
집단토지소유권 주체는 반드시 법률이 규정한 경영 및 관리 주체에 근거하여 확정
○
되어야 하는데 구체적으로 두 가지의 기준이 있음.
첫째는 토지도급경영의 토지도급 수여자를 소유권 주체로 하는 것이며
- ,
둘째는 토지집단생산
- ･경영의 실제 생산･경영단위를 소유권 주체로 하는 것임.
○ 1995년 국가토지관리국이 발표한 《확정토지소유권과 사용권의 규정(確定土地所有權 )
和使用權的若干意見》에 의하면 향･진 농민집단 소유의 토지에 주로 포함되는 것은 일부 지역 기업 사업체가 사용하는 농민집단토지로서 법의 비준을 받은 지역에 공동, 설비나 공익사업으로 사용하는 농민집단토지 등임.
즉 향
- , ･진 농민집단 소유의 토지는 전부 비농업용 토지로 농업용지와 농민 주택용, 지는 원칙상 촌 농민집단 혹은 촌민소조 농민집단 소유여야 함.
○ 《농촌토지도급법(農村土地承包法)》 제 조 규정에 의하면 농민집단 소유의 토지가12
촌 농민집단의 소유인 경우 촌 집단경제조직 또는 촌민위원회에서 도급을 맡김 농민. 집단에서 사용하는 국가의 모든 농촌 토지는 해당 토지를 사용하는 농촌집단경제조직, 촌민위원회 또는 촌민소조에서 도급을 맡김.
이것은 국가가 농촌 토지에 대한 도급수여자가 아니며 향
- , ･진 농민집단 역시 국가
소유의 토지에 대한 도급수여 권리를 가질 수 없음을 뜻함.
그러나 촌 농민집단과 촌민소조는 자신이 가지고 있는 농촌 토지를 도급 줄 권리가
-있으며 또한 국가 소유의 농촌 토지도 도급 줄 수 있음, .
이를 통해 국가 소유의 토지를 제외한 농촌 토지의 도급수여자는 바로 해당 토지의
-소유권자임을 알 수 있으며 만약 어떤 농촌 토지가 비, ( )非국가 소유로 확인된다면 해당 토지의 소유권자도 바로 명확하게 알 수 있음.
표 2. 도급토지의 도급수여자 조사 결과
단위: % 구 분 산동성
(山東省) 강소성 (江蘇省)
광동성 (廣東省)
귀주성 (貴州省)
사천성 (四川省)
산서성 (山西省)
흑룡강성 (黑龍江省)
하남성 (河南省)
호북성 (湖北省
호남성 (湖南省) 합계 국가 3.4 0.0 1.1 10.5 3.4 5.6 2.2 12.4 2.2 6.0 4.7 향 진( )
집단 7.3 0.0 1.1 12.7 11.4 5.0 3.9 11.2 3.3 7.1 6.3 촌집단 78.7 44.4 92.3 38.1 27.8 83.9 83.4 44.4 73.5 18.0 58.5 촌소조 6.2 55.6 4.9 4.9 25.0 3.3 2.2 25.4 14.9 34.4 17.7 개인 1.1 0.0 0.6 2.8 1.7 1.1 1.7 1.1 0.0 0.0 1.0 기타 2.6 0.0 0.0 29.3 29.6 0.0 5.5 4.5 6.1 33.3 11.1
이번 조사에서는 국유농장의 토지 도급문제는 제외하였기 때문에 농민의 도급토지는
○
촌 농민집단 혹은 촌민소조 농민집단 소유라고 단정할 수 있음 집단이 가지고 있는. 농촌 토지의 도급수여자와 소유권자가 중복된다는 것을 감안하여 조사팀은 농민의, 도급토지 도급수여자의 실제 현황을 명확히 알기 위해 귀하가 농지를 도급 받았을 때 도급 계약을 맺은 상대는 누구입니까? 라는 질문을 하였음.
표 에서 보는 바와 같이 평균 의 농민이 도급수여자가
- < 2> 4.7% 국가 라고 응답하였
으며 6.3%가 향･진 집단, 58.5%가 촌 집단, 17.7%가 촌민소조이라고 답하였음.
중국농업동향
또한 일부 농민은 이미 오래된 일이라 토지도급 계약을 맺은 상대를 기억하지 못하
-였는데 이런 경우 도급수여자를 기타 로 분류하였음.
이 외에 토지도급경영권의 유통으로 현재의 농민이 이미 도급토지의 최초 도급인이
-아닌 경우와 기타 여러 원인으로 도급수여자를 확실히 알 수 없는 경우의 도급수여 자 또한 기타 로 분류하였음.
○ 조사 결과 대부분의 농민이 자신이 도급 경영하는 토지의 도급수여자가 촌 집단과 촌민소조라 여기고 있었으며 일부 농민은 도급경영 토지의 도급수여자가 향, ･진 집단 혹은 국가라 생각하고 있었음 농민이 도급수여자를 정확히 알지 못 하는 상황은 귀. 주성 사천성 호남성 등에서 비교적 높게 나타났음, , .
조사결과에 따르면 대다수 농민이 촌 집단을
○ 국가 의 토지 도급 대리 조직이라고
여기고 있었음 즉 토지도급 계약을 체결한 상대가 촌 집단인 것을 명확히 알아도. , 실제 도급수여자 혹은 농민과 도급계약을 체결한 상대 은 국가라고 확신하고 있었음( ) .
실제로 국가와 향
- ･진 집단은 근본적으로 도급수여자 자격으로 농촌 토지 도급 활동 을 할 수 없음.
이러한 잘못된 인식은 주로 농민들이 촌 집단을 국가 혹은 향
- ･진 집단의 대리 조직이
라고 오해하여 토지도급 계약을 체결한데 그 원인이 있음 일반적으로 해당 도급 토. 지의 실제 도급수여자는 촌 집단임.
조사결과 대부분의 농민들이 인식하고 있는 농촌 토지의 소유권주체는 촌 농민집단과
○
촌농민소그룹 촌민소조 농민집단이라고 할 수 있음( ) .
그러나 도급토지 도급수여자에 대한 농민의 이해와 법률 규정 간에는 괴리가 있어
-도급토지 도급수여자에 대한 농민의 인식 조사결과로는 -도급토지의 소유권 주체를 정확히 판단할 수 없었음.
집단토지 소유권주체에 대한 농민의 인식 3.
조사결과 표< 3>에서 보는 바와 같이 자신이 경작하는 도급토지의 소유권이 국가에
○
있다고 생각하는 농민이 41.9%에 달하였음. 또한 는 향
- 3.6% ･진 집단, 29.6%는 촌 집단, 6.2%는 촌민소조에 있다고 응답하였으 며 개인이라는 응답도, 17.6%를 차지하였음.
조사결과 도급토지 소유권자가 국가라고 응답한 농민의 비율(41.0%)이 가장 높았는
○
데 이러한 결과는 향･진 촌 촌민소조 등 급, , 3 (三級) 집단이라 응답한 농민의 비율 보다 높았음
(39.4%) .
이러한 현상의 원인은 농민이 촌 집단을 국가 의 대리조직 라고 오해하고 있는 것과
- ( )
관련이 있음.
행정 권력이 집단토지소유권의 행사 과정에 깊숙이 개입하여 개인 권리를 약화시킴
-에 따라 농민의 이러한 오해가 더욱 심화되었으며 이는 결국 농민이 농촌토지 소유, 권 귀속 문제의 실제 현황을 확실히 알기 어렵게 만들었음.
표 3. 농민의 집단토지 소유권 주체에 대한 인식
단위: %
구 분 산동성 (山東省)
강소성 (江蘇省)
광동성 (廣東省)
귀주성 (貴州省)
사천성 (四川省)
산서성 (山西省)
흑룡강성 (黑龍江省)
하남성 (河南省)
호북성 (湖北省
호남성 (湖南省) 합계 국가 4.3 3.3 14.9 53.0 64.0 38.3 41.9 58.4 49.7 53.0 41.9 향 진( )
집단 3.9 0.0 1.1 4.4 6.3 2.8 2.2 3.9 9.9 1.1 3.6 촌집단 37.6 66.1 76.2 14.9 7.9 23.9 19.9 19.1 16.6 13.1 29.6 촌소조 6.7 22.8 4.9 2.8 3.4 1.1 1.1 6.7 6.1 6.6 6.2 개인 8.9 7.8 2.8 20.9 16.5 31.7 32.6 11.8 16.6 26.2 17.6 기타 0.0 0.0 0.0 3.3 1.1 1.7 1.1 0.0 1.1 0.0 0.83
토지도급경영권은 일종의 용익물권으로서 성격상 민사 권리에 속함.
○
도급기간 동안 도급토지에 대한 조정을 진행하는 것은 실제로는 농민들의 권리를 잠
-시 양도하는 것이며 이 경우 마땅히 농민들의 자발성의 원칙을 따라야 하며 어느, 누구도 강요할 수는 없음.
중국농업동향
만약 농민의 의사를 고려하지 않고 도급토지의 조정을 실시한다면 이는 농민이 이미
-취득한 물권을 박탈하고 파괴하는 것과 같음.1
중국의 법률과 정책은 토지도급경영권 조정에 있어 매우 신중한 태도를 취하고 있음.
○
비합리적인 토지도급경영권 조정 행위를 근절하기 위해 《농촌토지도급법》 제 조27 규정은 다음과 같이 명시하고 있음.
도급기한 내 도급수여자는 도급 토지를 조정할 수 없음
- .
도급기한 내 자연재해 등 특수한 상황으로 인해 개별 농가 간 도급 경작지 초지에
- ,
대해 일부 조정이 필요한 경우에는 해당 촌집단경제조직 구성원으로 이루어지는 촌 민회의에서2/3이상이 동의하거나 2/3이상의 촌민대표의 동의를 얻고 동시에 향･진 인민정부 또는 현급 인민정부의 농업 등 행정주관부문에 보고하여 비준을 얻어야 함 도급계약서 상의 계약 내용은 조정할 수 없음. .
토지도급경영권의 조정은 집단토지소유권의 권리 가운데 하나임 따라서 토지도급경.
○
영권 조정 여부는 순전히 도급수여자와 도급인 간의 일로 공권력이 절대 개입될 수 없음.
- 그러나 입법 과정에서 지방정부는 집단토지도급경영권 조정 여부를 결정하는 관제권 을 부여 받았음 이로 인해 지방정부가 농민이 토지권리를 행사하는 데 간섭 (管制權) .
하고 권력을 이용하여 토지로부터 부당한 이익을 취할 수 있는 기회를 제공받는 결, 과를 초래하였음.2
행정 권력의 과다 개입은 토지소유권자인 농민집단의 권리를 침해하여 농민으로하여
-금 촌 집단 혹은 촌민소조 과 국가의 경계를 혼동하는 사태를 초래하였음( ) .
토지도급경영권 조정에 행정 권력이 막대한 영향력을 끼치는 것에 대해 농민들이 수긍
○
하고 있는 점에 주목하여 설문조사 항목에 도급기간 내 귀하는 도급토지는 어떠한, 절차를 통해 조정이 가능하다고 생각합니까? 라는 질문을 제시하였음.
표 에서 볼 수 있듯이
- < 4> 도급수여자의 결정만 있으면 도급토지의 조정이 바로 가
1 陳小君等. 2004. 農村土地法律制度研究 田野調查解毒- , 中國政法大學出版社.
2 張廣榮. 2007. 我國農村集體土地民事立法研究論綱從保護農民個體土地權利的視角 中國法制出版, 社.