지방자치단체관리구역의 농업기반공사로의 편입․통합관리방안을 검토 함에 있어서도 앞서 지적한 통합관리 및 형평성의 원칙, 참여를 통한 자율 관리의 원칙, 비용분담의 원칙 등 관리체계 개편의 기본 원칙이 전제되어 야 한다.
이 중에서도 관리체계 개편과 직접적 관련이 있는 원칙은 통합 관리의 원칙일 것이다. 반면 농업인 참여와 비용 분담의 원칙(수익자부담의 원칙) 은 조직체계보다는 조직 운영방식과 밀접한 연관이 있다.
농업기반공사로의 통합 일원화 방식은 이상의 기본 원칙들을 반영하여 중장기적으로 현재 농업기반공사관리체계 하에서 드러난 농업인 참여 부족 문제, 비용부담 및 서비스 질의 불공평 문제, 국가부담의 증가 및 불안정한 재원 문제 등을 해결하고, 수계 단위 통합 관리 등의 관리일원화 효과를 최 대화하기 위한 방향이어야 할 것이다.
3.1. 농업기반공사로의 통합일원화 방식
지자체관리구역의 농업기반공사관리구역으로의 편입방식은 (1) 일괄 인 계 방식, (2) 단계적 선별적 인계 방식으로 구분할 수 있으며, 단계적 선별 적 인계 방식을 도입할 경우에도 대상지역을 어떻게 선정하느냐의 문제가 남는다. 후자의 경우는 기본적으로 이원화체계가 유지되는 방식이다.
관리일원화 방안이 현재의 이원화된 체계내 모든 수리시설과 전답을 통 합하는 것을 의미하지는 않는다. 현실적으로 농업용수 및 수리시설 유지관 리의 특성상 전면적 통합관리, 전면적 국가관리는 어려움이 있으며, 개별 분산된 소규모의 농지, 유휴화․휴경화될 농지의 물관리까지 국가가 관리 하는 것은 지나친 예산 낭비를 초래할 수 있다. 따라서 중장기적으로 국가 가 물관리를 통해 보전 및 지원해야할 농지의 대상범위를 정하여, 즉 편 입․통합관리 대상범위에 대한 기준을 정하여 단계적으로 관리일원화를 추
진할 필요가 있다.
예컨대 중장기적으로 국민의 기초식량인 쌀 생산지에 대해서는 국가에서 안정적 용수공급을 책임진다는 원칙을 정한다면, 현재의 농업기반공사관리 구역만이 아니라 수리계구역, 경지정리된 지역, 농업진흥지역 등이 관리일 원화의 대상이 될 수 있다.
하지만 관리일원화 범위에 대한 원칙 없이 농어촌정비법에 의해 보장되 어 있는 대로 편입(관리일원화) 신청을 하는 곳에 한해서 선별적으로 농업 기반공사로 편입하는 방식은 관리체계 개편의 부담 없이 가능한 방식이기 는 하지만 실제 제대로 실현되기 어려울 것으로 예상된다. 지자체관리지역 중 편입을 희망하는 개별 수리시설에 한하여 선별적으로 편입해가면 장기 적으로 볼 때 관리일원화가 가능할 것이라 볼 수도 있겠지만, 농업기반공사 로의 편입 요구가 높은 상태에서 신청의 기준 없이 모든 지역이 동시에 신 청하는 상황이 발생할 수도 있다. 전국 대부분의 지방자치단체나 농업인이 동시에 편입을 요구하는 사태가 발생할 경우 선별적 편입방식 자체로 지역 간 갈등, 정부와 지방자치단체 및 농업인간의 갈등을 부추길 개연성이 높다.
따라서 모든 지역에 대해 개별 수리시설물을 선별적으로 편입하는 방식 보다는 일정한 원칙을 가지고 편입 가능한 범위를 설정하고 그 기준에 부 합하는 지역에 한하여 일괄적으로 편입해가는 방식이 바람직하다.
3.2. 농업기반공사로의 편입을 위한 기준
농업기반공사로의 단계적 일괄 편입을 위해 편입의 우선순위와 범위를 설정하는 기준은 우리나라 농지관리의 방향, 물관리의 효율성, 물관리의 목 표 등과 연계시켜 종합적으로 판단해야 한다. 농업기반공사로 관리구역을 통합 일원화한다는 것은 해당 수리시설물과 농업용수, 그리고 수혜농지를 국가 차원에서 관리하게 됨을 의미한다. 그러므로 국가가 어떠한 목적 하 에서 어떠한 자원(수리시설물, 농업용수, 농지 등)을 관리할 것인지에 관한 원칙이 우선 정립되어야 할 것이다.
(1) 동일 수계내 연계 통합관리가 가능한 구역 우선 편입
우선 관리 효율성 제고 측면에서 기존 농업기반공사 관리구역과 동일 수 계인 곳으로 농업기반공사 관리구역으로 편입시 연계통합관리가 가능한 구 역을 편입우선지역으로 고려할 필요가 있다.
동일 수계에서 연계 통합관리가 가능한 지역을 우선 편입대상으로 고려해 야 한다는 원칙 아래 철원군 사례 <그림 4-3>을 살펴보면, B지구 일대 수리 계의 경우 실제 농업기반공사관리구역 내에 포함되어 있는 것과 마찬가지이 기 때문에 통합 운영하는 것이 더욱 효율적일 것이라 여겨지지만, B지구 건 너편의 A지구 수리계는 한탄강을 경계로 농업기반공사관리구역과 완전 분 리되어 있어 비용분담의 불공평 문제가 제기되고는 있지만 통합관리의 효율 성은 높지 않을 것으로 예상된다. 이렇게 지리적․지역적 여건에 따라 통합 관리의 효율성이 높은 지역과 그렇지 않은 지역이 엄연히 구분되는 만큼, 동 일 수계내에서는 농업기반공사 관리구역과 연접한 지역, 즉 연계 통합관리 가 가능한 구역부터 우선적으로 편입하는 것이 효율적일 것이다.
<그림 4-3> 철원군 관리주체별 수리답 지역과 경지정리 완료지구 분포
(2) 농업생산성이 높고 생산기반정비가 잘 된 구역 우선 편입
국가적 차원에서 식량자급기반을 관리한다는 측면에서 본다면, 진흥지역 우선, 경지정리 완료지구 우선 등의 농업생산성이 높고 생산기반정비가 잘 된 곳부터 관리해갈 때 관리효율성을 제고할 수 있을 것이다. 식량자급기 반 확충을 위한 관리 범위에 관해서는 정부의 쌀전업농지원사업 대상 농지 선정 기준을 원용할 수 있겠다<표 4-8>. 경지정리완료지구이지만 비수리답 인 경우에도 용수원만 갖추어지면 농업생산성을 배가시킬 수 있는 지역이 므로 추가적인 용수개발사업 등을 추진하여 수리시설을 보완해가면서 농업 기반공사 관리구역으로 통합․관리해가야 한다23).
<표 4-8> 농지규모화사업 지원 대상농지 우선순위 가. 경영이양대상 농지 (농업진흥지역내 논)
나. 농업진흥지역 안 농지(집단화가 가능한 연접된 논 우선지원) 다. 농업진흥지역 밖 경지정리 완료된 농지
라. 진흥지역 밖 경지정리 되지않은 답으로서 지원대상자 소유답과 연접된 답
농업생산기반을 국가적 차원에서 관리하기 위해 농업기반공사가 출범하 고 상당부분의 농지와 수리시설이 농업기반공사에 의해 유지관리되고 있지 만, 여전히 지자체 관리구역내에도 생산성높은 농지와 수리시설들은 존재 한다. 철원군내 농업기반공사관리구역과 지자체관리구역 중 수리계 관리구
23) 농업용수 및 수리시설 관리체계의 일원화는 수혜농지의 관리가 일원화됨을 의 미하기 이전에 일차적으로 수리시설물의 관리가 일원화됨을 의미한다. 따라서 관리체계 일원화의 대상을 설정함에 있어 생산성 높은 농지의 국가관리를 원칙 으로 삼는 것은 바람직하지만, 편입대상농지 중 수리시설이 없는 농지, 예를 들 면 경지정리가 완료된 비수리답 등의 경우에는 농지의 생산성을 높이기 위한 수리시설의 보완을 우선적으로 고려해야 할 것이다. 즉, 수리시설이 완비되지 않은 농지의 경우 수리시설을 갖추어 농지의 통합관리 이전에 수리시설의 통합 관리가 될 수 있도록 하는 것이 바람직하겠다.
역을 나타내고 있는 <그림 4-3>에서 알 수 있듯이, 농업기반공사관리구역 뿐만 아니라 수리계 관리구역 내에도 대단위 경지정리가 완료된 생산성높 은 경지가 다수 존재한다. 대표적인 예로 D 일대 수리계 관리구역의 경우 대단위로 경지정리가 되어 있으며 용수원도 안정적이다. 즉, 지자체 관리구 역이기는 하지만 농업기반공사관리구역과 물이용 측면에서 격차가 존재하 지 않는 상태로, 이 경우에는 농업기반공사로의 관리일원화가 훨씬 용이할 수 있다. 이렇듯 수리계 관리구역 내 경지정리 등 생산기반정비가 잘 된 곳 은 우선적으로 농업기반공사 관리구역에 편입시켜 국가적으로 관리해나가 야 할 것이다. 더불어 농업생산기반을 국가적으로 관리한다는 측면에서 경 지정리가 완료되지 않았더라도 집단화가능한 논 역시 생산효율을 높일 수 있는 구역으로 소규모 분산된 경지에 앞서서 우선적으로 편입해 가야한다.
이상의 농업생산성이 높고 생산기반정비가 잘 된 곳부터 편입한다는 원 칙에 따라 향후 편입검토대상을 추산해보기 위하여 전라북도 함평군과 경 기도 철원군 일대 사례를 살펴보았다.24) 경지정리된 지역 중 수리답이 아 닌 면적이 함평군의 경우 3,892ha, 철원군의 경우에는 3,530ha인 것으로 집 계되었다. 일부 시군의 사례이기는 하지만 경지정리 완료된 지역 중 비수 리답 비중이 약 30%를 넘는 수준이다.
24) 농업기반공사관리구역과 지자체관리구역간 경지정리된 논의 면적 및 비중을 산 출한다면 지자체 관리구역 중 경지정리된 논을 우선 편입대상으로 삼아 우선편 입대상 면적이 추산가능하다. 그러나 통계자료형태로 농업기반공사/지자체 관리 구역별 경지정리 면적은 집계된 바가 없어 이후 분석에서는 농업기반공사 관리 구역/지자체 관리구역 자료 대신 수리답/비수리답 면적자료를 활용하였다. 수리 답과 농업기반공사관리구역, 그리고 지자체관리구역과 비수리답 사이 상당한 격
24) 농업기반공사관리구역과 지자체관리구역간 경지정리된 논의 면적 및 비중을 산 출한다면 지자체 관리구역 중 경지정리된 논을 우선 편입대상으로 삼아 우선편 입대상 면적이 추산가능하다. 그러나 통계자료형태로 농업기반공사/지자체 관리 구역별 경지정리 면적은 집계된 바가 없어 이후 분석에서는 농업기반공사 관리 구역/지자체 관리구역 자료 대신 수리답/비수리답 면적자료를 활용하였다. 수리 답과 농업기반공사관리구역, 그리고 지자체관리구역과 비수리답 사이 상당한 격