CHAPTER
2
CHAPTER 2
생활SOC에 대한 몇 가지 쟁점
본 장에서는 생활SOC의 개념과 범위를 정립하고, 이러한 시설을 공급해야 하는 이유와 효과적 인 공급 방식에 대한 다양한 관점을 심층적으로 논의한다. 이를 위해 관련 이론, 주요 이슈 등에 관한 학계 논의를 검토하고, 국제기구, 공공･정부기관 등에서 발간한 공공서비스 관련 정책보고서 를 수집･분석한다.
1. 생활SOC란 무엇을 말하는가?
1) 생활SOC의 개념
최근 논의되고 있는 ‘생활SOC’라는 용어는 ‘생활밀착형 사회기반시설’의 줄임말이 다. 이는 2018년 11월 16일에 시행된 국무총리 훈령 「생활밀착형 사회기반시설 정책 협의회 설치 및 운영에 관한 규정」 제2조에 관련 조항을 마련하면서 법적 지위를 갖게 되었다. 여기서는 생활SOC의 개념을 다음과 같이 규정하고 있다.
“생활밀착형 사회기반시설(이하 ‘생활SOC’라 한다)이란 보육시설･의료시설･복지시설･교통시설･
문화시설･체육시설･공원 등 일상생활에서 국민의 편익을 증진시키는 모든 시설을 말한다.”1)
여기에 사용된 ‘SOC’라는 용어는 원래 ‘사회간접자본(social overhead capital)’을 뜻하나, 현재 법적 용어로는 사용되지 않는다. 1994년 8월 3일에 ｢사회간접자본시설
1) 「생활밀착형 사회기반시설 정책협의회 설치 및 운영에 관한 규정」 제2조.
에 대한 민간자본 유치촉진법｣이 제정될 당시에는 ‘사회간접자본’이라는 용어가 사용 되기는 했으나,2) 2005년 1월 27일에 이 법이 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣으로 개정된 이후부터는 ‘사회기반시설’이 법적 용어로서의 지위를 갖게 되었다.
해외에서는 사회기반시설(social infrastructure)이라는 용어가 주로 물리/경제기반 시설(physical/economic infrastructure)과 대비되는 개념으로 많이 사용되고 있다.
우선 Kumari & Sharma(2017: 31)는 물리기반시설이 경제성장을 직접 지원하는 것과 달리 사회기반시설은 지역사회의 삶의 질 수준을 향상시킨다고 하였다. 이로 보아 사 회기반시설 그 자체만으로도 일상생활과 밀접한 관련을 맺고 있는 시설(생활SOC)을 의미한다고 하겠다.
또한, 호주의 기반시설 업무 전반에 대해 관장하는 Infrastructure Australia(2019:
388)에서는 사회기반시설을 지역사회의 삶의 질과 행복(wellbeing)을 유지시키는 시 설, 공간, 서비스 및 네트워크의 복합체라고 정의하고 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보 면 다음과 같다.
“사회기반시설은 지역사회의 삶의 질과 행복을 유지시키는 시설, 공간, 서비스 및 네트워크의 복합 체이다. 이는 행복하고, 안전하고, 건강하고, 배우고, 삶을 즐길 수 있도록 돕는다. …… 수준 높은 사회기반시설에 대한 접근성은 국민들의 사회경제적 행복에 직접적으로 영향을 주기 마련이 다.”(Infrastructure Australia, 2019: 388)
더 나아가 Dash & Sahoo(2010: 374)는 사회기반시설이 물리기반시설 또는 인력자 원을 효과적으로 활용하는 데 필수적이므로 결국에는 삶의 질 향상을 넘어 경제 발전에 도 기여할 수 있다고 본다. 따라서 ‘생활밀착형’이라는 용어는 이미 사회기반시설의 개념에 포함되는 것으로 보는 것이 마땅하다.3) 본 연구에서도 생활SOC와 사회기반시 설(social infrastructure)을 동일한 개념으로 간주할 것이다.
2) 이 법 제7조에서는 사회간접자본시설 사업이 국토의 균형개발, 산업의 경쟁력 강화, 국민생활의 편익 증진을 도모하기 위해 필요하다는 것을 명시하고 있다.
3) 이러한 측면에서 법적 용어를 생활밀착형 사회간접자본이라고 변경하는 것이 의미상으로는 타당하다고 볼 수 있다.
그럼에도 불구하고, 정부가 ‘생활밀착형’이라는 개념을 강조한 데에는 그동안 우리 나라에서 사회기반시설을 보는 시각이 해외의 그것과는 사뭇 달랐다는 점을 고려해야 한다. 일례로 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 제2조제1호에서 규정하고 있는 사회 기반시설의 종류를 한번 살펴보자. 여기서는 총 53가지 시설을 사회기반시설로 규정하 고 있다. 이를 보면 우리가 흔히 도시공원, 생활체육시설, 도서관, 박물관 및 미술관, 공공보건의료기관 등 일상생활과 관련된 시설 외에도 도로, 철도, 도시철도, 항만시 설, 공항시설, 다목적댐, 어항시설, 물류터미널 및 물류단지 등 생산 및 경제활동과 관련된 시설이 대거 포함되어 있다. 즉, 우리나라에서 사회기반시설이라는 용어를 단 독으로 사용할 경우 혼란이 발생할 여지가 있다.
이에 더해 ‘생활밀착형’이라는 용어가 붙게 되면서 사회기반시설 공급의 방향을 ‘경 제적 가치(economic value)’ 중심에서 ‘사회적 가치(social value)’ 중심으로 전환하 려는 정부의 정책 의지를 표명했다는 해석도 가능하다. 이는 현 정부에서 2018년 3월 에 발표한 ｢정부혁신 종합 추진계획｣에도 잘 드러나 있다. 이 계획에서는 국민의 삶의 질을 개선하기 위해 국정 운영을 사회적 가치 중심으로 전환해야 한다고 명시하고 있다 (행정안전부, 2018a: 7). 이에 따르면 사회적 가치는 “헌법적 가치로서 사회권을 실질 화하기 위한 가치이며, 경제적･환경적･문화적 가치를 포함하는 상위가치”라고 할 수 있다(행정안전부, 2018a: 13).
이처럼 사회권의 실현 수단으로서 사회적 가치는 개인과 지역 사회의 행복, 사회 자 본 및 환경을 포함하는 것으로 프로그램, 조직 및 개입의 비재무적 영향과 관련이 있다 (Wood & Leighton, 2010: 20). 따라서 동일한 시설을 공급하더라도 경제적 가치의 관점에서는 생산성이 얼마나 향상되는지가 주된 관심사였다면, 사회적 가치의 관점에 서는 개인과 지역사회의 행복 또는 사회 자본이 얼마나 증가되는지가 주된 관심사가 된다. 이런 측면에서 Klinenberg(2019)는 사회기반시설(social infrastructure), 즉 생 활SOC가 “사회자본의 발달 여부를 결정짓는 물리적 환경”이라고 보았다. 따라서 그는 사회기반시설이 사람 사이의 관계를 정립하는 데 있어 다음과 같은 의미를 지닌다고 설명한다.
“사회기반시설이 잘 갖추어져 있으면 사람들 간의 접촉, 상호지지, 친구나 이웃 간의 협력이 잘 이루어지지만, 그렇지 못하면 사회활동이 줄어들고, 가족이나 개개인이 자기 스스로를 돌보게 만든 다. …… 사람들은 건강한 사회기반시설이 갖춰진 곳에서 결속력이 강해진다. …… 왜냐하면 사람 들이 지속적이면서 반복되는 교류를 유지할 때, 특히 즐거운 일을 함께 할 때, 필연적으로 관계도 발전하기 때문이다.”(Klinenberg, 2019: 5)
이처럼 사회기반시설 공급에 있어 일상생활이라는 요소에 주목하게 된 것은 도시계 획 패러다임의 전환을 의미하는 것이기도 하다. 전통적으로 도시계획에 대한 관행이 하늘 위에서 아래로 조망했을 때 멋진 형태의 도시 공간이 나타나도록 계획하는 것이었 다면, 최근의 경향은 사람들의 삶 혹은 생활에서부터 점진적으로 계획을 만들어 나가 는 방식이 대세로 자리 잡았다. Gehl(2010)이 그의 저서 «인간을 위한 도시(Cities for People)»에서 언급했듯이 사람들이 좋아하는 도시를 만드는 유일한 방법은 도시 에서의 일상생활을 고려하는 것이다. 그는 훌륭한 도시계획을 수립하기 위해서는 생활 이 출발점이 되어야 하며, 그 다음이 공간, 또 건물이라고 보았다(Gehl, 2010: 198).
그리고 여기에는 사람에 대한 존중이 밑바탕에 깔려 있어야 한다고 생각했다(Gehl, 2010: 229). 이는 생활SOC를 공급하는 것이 사람에 대한 투자라고 밝히고 있는 정부 의 입장과도 일맥상통하는 부분이다.
<그림 2-1>은 정부의 ｢생활SOC 3개년 계획｣에서 종래의 사회기반시설과 생활밀착 형 기반시설(이하 생활SOC)의 개념을 대비하여 나타낸 것이다. 전통적인 사회기반시 설이 생산(경제)의 기반이 되는 시설(도로･철도･공항･항만･댐 등)이나 시설 효용 증 진 및 이용자 편의시설(지능형 교통체계, 복합터미널 등)을 의미하였다면, 생활SOC는 국민생활의 편익을 증진시키는 시설(상하수도･가스･전기 등 기초인프라, 문화･체육･
보육･의료･복지･공원시설 등)을 의미한다. 하지만, 두 가지 유형의 사회기반시설이 반 드시 대립되는 개념이라기보다는 생활SOC에 접근하기 위해 도로, 철도 등 전통적인 사회기반시설을 이용해야 하고, 일상생활의 편리가 생산성 향상에 도움이 된다는 측면 에서 둘은 상호보완적인 관계에 있다고 보는 것이 적절하다.
자료: 관계부처 합동. 2019a. p.1을 토대로 재작성.
그림 2-1 | 종래의 SOC와 생활SOC의 비교
2) 생활SOC의 범위
앞서 생활SOC로 분류할 수 있는 몇 가지 시설을 언급하였지만, 이는 개념을 설명하 기 위해 예시적으로 제시한 것에 불과하다. 따라서 여기서는 구체적으로 생활SOC의 범위가 어디까지인가에 대해 구체적으로 살펴보고자 한다. 이를 위해 우선적으로 검토 해 볼 수 있는 문헌자료는 2019년 4월에 국무조정실에서 발표한 ｢생활SOC 3개년 계 획｣이다. 여기서는 2022년까지의 생활SOC 공급계획과 제도개선 과제를 제시하면서 그 적용 대상을 어느 정도 한정하고 있다. 원래 이 계획이 발표되기 전인 2018년 8월 27일에 ｢국민의 삶의 질 제고를 위한 지역밀착형 생활SOC 확충방안｣이 발표된 바 있 는데, 이때 투자범위에 포함되었던 지역 관광 인프라, 스마트 영농, 노후산단, 스마트 공장, 신재생에너지 시설은 이번 계획에서 빠졌다. 여기서 다루고 있는 사업 목록을 토대로 생활SOC의 범위를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
우선 국민들의 여가 활동을 장려하고, 삶의 질을 높일 수 있는 체육 및 문화시설을 대표적인 생활SOC 사업으로 보고 있다. 구체적으로는 공공체육인프라로서 국민체육 센터4)와 야구장, 축구장, 게이트볼장, 인공암벽장 등의 실외체육시설을 생활SOC에
4) 문화체육관광부에서는 국민들의 체육시설 접근성을 제고하고, 삶의 질 향상에 기여하기 위해 1997년부터 국민체 육센터는 건립사업을 추진 중이다(문화체육관광부, 2018: 5). 2001년에 거점형 국민체육센터 모델을 개발하여
포함하고 있다. 또한, 도서관과 생활문화센터5), 꿈꾸는 예술터6), 메이커스페이스7) 등의 생활문화공간도 생활SOC로 분류되고 있다. 여기서 도서관은 공공도서관과 작은 도서관을 모두 포함한다.
그리고 취약지역의 기반시설을 확충하는 것도 생활SOC 사업에 포함되어 있다. 현재 도시의 쇠퇴･낙후지역에는 도시재생 뉴딜사업, 농산어촌의 쇠퇴･낙후지역에는 일반농 산어촌개발사업, 어촌의 쇠퇴･낙후지역에는 어촌뉴딜300사업이 추진 중인데, 정부에 서는 이러한 사업을 통해 공급되는 각종 기반시설도 생활SOC로 간주하고 있다. 특히, 이러한 취약지역에서 만성적 공급 부족에 시달리는 LPG 배관망 설치와 주거지나 전통 시장을 대상으로 한 주차장 설치 사업을 강조하고 있는 것을 알 수 있다.
사회 변화에 따라 점차 수요가 늘어가는 돌봄 시설은 이용 대상에 따라 어린이와 취 약계층 돌봄 시설로 구분하고 있다. 어린이 돌봄 시설에는 어린이집, 유치원을 비롯하 여 다함께 돌봄센터8), 초등 돌봄교실 등의 온종일 돌봄체계가 생활SOC에 포함된다.
어린이집은 국･공립 어린이집과 직장어린이집을 모두 포함하며, 유치원은 국･공립 유
지원 사업을 추진해오다가 2018년부터 생활권형 국민체육센터 모델을 개발하여 보급하는 방식으로 정책 방향을 선회하였다(문화체육관광부, 2018: 5).
5) 생활문화센터 조성사업은 지역주민의 문화여가 참여 접근성을 높이고, 공존과 소통의 공간을 제공하며, 건강하고 활기찬 지역문화 공동체 회복을 위해 2014년부터 문화체육관광부에서 추진 중인 사업으로 입지와 규모, 기능에 따라 거점형과 생활권형으로 구분된다(문화체육관광부･생활문화진흥원. 2017: 6). 이는 지역의 유휴공간, 기존문 화시설을 리모델링하는 방식으로 추진된다(문화체육관광부･생활문화진흥원. 2017: 6).
6) 문화체육관광부에서는 생애주기별 문화예술교육을 확대할 수 있는 지역 거점을 육성하기 위해 2018년부터 꿈꾸는 예술터(유휴공간 활용 문화예술교육센터) 지원 사업을 추진하고 있다(문화체육관광부. 2018.3.30. 보도자료: 1).
이는 핀란드의 아난탈로 아트센터처럼 지역에서 창의적인 문화예술교육 프로그램을 상시적으로 접할 수 있도록 학교 밖의 문화예술교육 특화 공간을 조성･운영하는 사업이다(문화체육관광부. 2018.3.30. 보도자료: 1).
7) 메이커스페이스 구축･운영사업은 메이커 문화를 확산하고 제조창업 저변을 확대하기 위해 2018년부터 중소벤처 기업부에서 추진 중인 사업으로 ‘일반랩’(국민 누구나 쉽게 접근하여 자유롭게 아이디어를 구현･공유할 수 있는 생활밀착형 창작활동 공간)과 ‘전문랩’(전문메이커의 고도화된 창작활동을 지원하고, 지역 내 일반랩과 창업지원 인프라를 연계하는 거점 공간)으로 구분된다(중소벤처기업부, 2019: 1). 이는 유휴공간을 리모델링하여 신규로 조성하거나, 이미 메이커스페이스로 운영하고 있는 공간을 확장하거나 운영 프로그램 등을 개선하는 방식으로 추진된다((중소벤처기업부, 2019: 3).
8) ｢아동복지법｣ 제44조의2에 의하면 시･도지사 및 시장･군수･구청장은 초등학교의 정규교육 이외의 시간 동안 방과 후 돌봄서비스를 실시하기 위하여 다함께돌봄센터를 설치･운영할 수 있도록 되어 있다. 6~12세 아동을 대상으로 하며, 주민자치센터･복지관･도서관･보건소 등 공공시설, 아파트 커뮤니티센터 등 접근성 높고 개방된 안전한 시설의 유휴 공간을 리모델링하여 시간제 돌봄, 문화･예술･스포츠 등 프로그램, 등･하원 지원, 돌봄 상담 및 서비스 연계, 간식 제공 등 다양한 돌봄 서비스를 제공한다(보건복지부. 2018: 9).