행정기관이 수행하는 규제영향분석의 세부적인 방법과 기준은 2003 년 9월 17일에 OMB가 마련한 “규제분석지침(Circular A-4)”에서 규정 하고 있다. 이 지침에서는 규제분석의 목적으로서 어떠한 조치의 편 익이 비용을 정당화하는 것인지를 검증하고, 가능성있는 다양한 대체 안 중에서 가장 비용효과가 높은 것은 어떠한 것인지를 발견하는 것 이라고 한다. 그리고 우수한 규제분석에는 ①제안된 행위(조치)의 필 요성에 대한 기술, ②대체적 접근방식의 검토, ③제안행위(조치) 및 분 석에 의하여 특정된 주요한 대체안의 양적․질적인 비용과 편익에 관 한 평가의 세가지 요소가 포함될 필요가 있다고 한다.
그리고 규제분석의 계획, 실시, 서술에는 규제에 의하여 영향을 받지 않을지도 모르지만 당해규제사항에 관한 전문적 지식과 깊은 통찰력을 가진 개인이나 기관의 견해뿐 아니라 규제에 의하여 영향을 받는 입장 에 있는 자의 의견을 구하여야 할 것이다. 이러한 협의(Consultation)는
연도에 OMB처장은 합중국법전 제31편 제1105조에 정한 예산과 아울러 다음에 열 거하는 사항을 내용으로 하는 설명문서 및 관련자료를 의회에 제출하여야 한다. (1) 연방규제 및 서류작성작업에 관련한 총연차비용, 편익(정량화가능 및 불가능의 효과를 포함)의 총계, 연방정부기관․동프로그램별, 주요규제별 추계치 (2) 주정 부․지방정부․부락민족․중소기업․임금․경제성장에 연방규제가 초래하는 영향 의 분석결과 (3) 개혁을 위한 제언 (b) OMB처장은 본조 (a)항에 규정하는 보고를 의회에 제출하기 전에 당해보고를 고지하고 public comment를 얻을 기회를 설정하 여야 한다. (c) OMB처장은 본조의 이행에 즈음하여 각부처에 대하여 비용편익의 추계방법, 집계표에 관한 표준화를 하기 위한 지침을 제시하여야 한다. (d) OMB처 장은 본조에 규정하는 지침, 대별 집계표, 보고에 관하여 독립된 외부주체에 의한 심사에 회부하여야 한다. 당해심사는 연방자문위원회법의 대상이 되지 아니한다.
분석이 관련사항 전부를 포괄하고 있거나 관련되는 자료를 참조하고 있다는 점을 확실하게 하는데 유용하다. 따라서 협의는 조기에 실시 하는 것이 특히 유익할 수 있으며, 최종단계에서 협의를 한정하여서 는 아니된다. 아울러 우수한 규제분석은 투명성을 높이는 것이라고 지적한다. 즉, 자료를 읽고 자격있는 제3자가 분석자가 분석자가 어떻 게 그 추계치와 결론이 도달하였는지 명확하게 이해할 수 있도록 분 석하여야 한다. 투명성의 확보를 위해서 분석의 대상기간이나 장래의 편익 및 비용에 적용한 할인율(discount rate) 등 보고서에 사용한 가정 을 언급하여야 한다.
(1) 연방규제조치의 필요성 검토
연방차원에서 어떤 규제조치를 실시하기전에 각 기관은 그 제안하 고 있는 조치가 필요한 것임을 입증하여야 한다. 그 규제개입이 제정 법상 또는 사법적 명령(judicial directive)으로부터 발생한 경우에는 스 스로의 행동의 명확한 권한, 부여되어 있는 재량의 범위, 사용할 가능 성이 있는 규제방법을 기술할 필요가 있다. 지침에서는 규제영향분석 의 실시근거인 행정명령 제12866호에서 인용하여 “연방정부기관이 제 정, 발령하는 규제는 법에 의하여 의무화된 것, 법의 해석상 필요한 것 또는 부득이하게 공공수요(공중위생․안전․환경, 국민복리를 보 호, 개선하는 가운데 시장의 실패가 있는 경우 등)에 의하여 필요하게 된 것만으로 하여야 할 것이다”라고 제시하고 있다.
아울러 행정명령 제12866호는 “각 기관은 시행하려고 의도하고 있 는 문제(경우에 따라서는 민간시장의 실패 또는 기관의 새로운 조치 를 보증하는 공적 조직을 포함한다)를 특정하고, 또한 그 문제의 중요 성을 검토한다”고 규정하고 있다. 따라서 그 조치가 중대한 시장의 실 패의 시정하려고 의도하는 것인지, 정부절차개선에 부득이한 공공수 요를 충족하려고 의도하는 것인지 또는 분배의 공평성과 프라이버시
등 무형의 가치를 촉진하고 의도하는 것인지 설명하여야 한다. 그리 고 당해규제가 “시장의 실패(Market Failure)”의 시정에 중점을 두는 것이라면 시장의 실패에 관한 내용을 정량적․정성적으로 설명함과 아울러 정부의 규제로 경제적인 관점에서 유익한 상태를 달성할 수 있다는 점(Do more economic good than harm)을 입증하여야 한다.46)
다만, 명확하게 시장의 실패가 존재하는 경우라 하더라도 연방정부 는 규제를 하기 전에 그 실패가 다른 방법으로 대처할 수 없는 최선 의 문제해결방법(best way to solve problem)이라는 점을 명시할 필요가 있다. 특히, 연방의 규제가 최선의 해결책이라는 점을 평가한 후에는 주 또는 지역차원에서의 규제가능성도 검토되어야 한다. 시장의 실패 의 성질자체가 연방차원에서 규제를 할 필요성을 시사하는 경우도 있 으며, 규제안건을 주나 지역차원에 맡기는 것이 장점이 될 수도 있다.
국민의 가치나 선호도가 지역별로 다른 경우 이러한 차이점을 주와 지역의 규제방침에 변화를 가함으로써 반영할 수 있고, 나아가 주와 지역을 규제방침대체안의 실험장으로서 임무를 담당하게 할 수 있다.
46) 이 지침에서는 규제를 통한 정부개입의 필요성이 있는 사례로서 “시장의 실패”
를 중심으로 네가지의 사례를 제시하고 있다. 즉, ①외부효과가 존재하는 경우이다.
외부효과란 어떤 경제주체의 행위가 다른 경제주체에 대하여 보상하지 않고 편익 과 비용을 발생시키는 효과를 말한다. 환경문제가 전형적인 사례로서 남획이 우려 되는 공유자원(어장 등)이나 소비의 비배제성․비경합성을 가지는 공공재(기초과학 연구나 방위)도 외부효과의 사례이다. ②기업에 의한 시장력(Market Power)의 행사 가 가능한 경우이다. 어떤 기업이 가격상승을 노리고 과소생산을 하는 경우 시장력 의 행사라 한다. 그러나 전력과 가스와 같이 1인에 의한 대규모생산에 의하여 저가 격이 실현될 수밖에 없는 경우(자연독점), 독점을 인정하는 대신에 동시에 가격규 제 등을 부과할 수도 있다. 이 경우 기술발전에 의하여 규모의 경제에도 변화가 일 어나고 자연독점으로부터 경쟁시장으로의 변모가 일어난다. ③정보의 불완전성, 비 대칭성이 존재하는 경우이다. 예컨대 의료 등에 관한 고도로 복잡한 정보를 소비자 스스로 평가하기에 현저한 비용이 소요되는 경우 정부가 최조한의 기준을 보증하 는 것이 고려된다. 다만, 소비자가 정보의 처리를 잘못할 우려가 있는 것만으로는 규제를 정당화하는 충분한 이유가 될 수 없다. ④기타 사회적 긴요성이 있는 경우 이다. 정부업무의 효율화, 연방의회가 소득재분배를 행하는 경우, 사회규범에 반하 는 차별행위의 금지조치나 프라이버시보호, 개인적 자유의 허용이라는 민주적 국가 를 추진하는 경우에도 규제를 도입하는 것이 타당하게 될 가능성이 있다.
아울러 주나 지역의 규제를 유지하는 것이 효율적인지 또는 삭감하는 것이 효율적인지를 고려할 필요가 있다. 이러한 검토 후에 규제를 도 입하는 것이 결론으로 도출되는 경우에는 당해규제가 최선의 문제해 결법이라는 점을 제시할 필요가 있다.
그리고 경제적 규제(Economic Regulation)에 관하여는 다음 사항에 관한 규제도입의 필요성을 경제이론 및 실무경험에 비추어 보다 엄격 하게 검토하고 입증하여야 한다.
∙경쟁시장에 있어서 가격통제
∙경쟁시장에 있어서 생산 또는 판매할당
∙잠재적 문제에 대하여 임의기준(Voluntary statdards)이나 구매자 와 사용자에게 위험성에 관한 정보를 개시함으로써 충분히 대처 할 수 있는 경우에 재화나 서비스의 통일적 품질기준(uniform quality statdards)을 강제하는 것
∙다음의 경우이외의 고용 또는 생산에의 진입규제
- 안전 및 위생상의 보호가 불가결한 경우(상업적 조종사에 대한 연방항공국시험)
- 공유재산자원의 사용관리(어업, 전파채널, 연방정부공용지, 연안 구역)
(2) 대체안의 비교검토
지침에 의하면 대체안(alternative)으로서 고려하여야 할 숫자와 그 가운데 어느 것을 선택하는가는 판단의 문제(a matter of judgement)라 고 하면서 분석에 있어서는 당해규제안의 대체안을 설정하고 그 어느 것을 선택하는가에 관하여 그 이유를 함께 지시하도록 하고 있다. 대 체안을 검토하는데 유의사항으로는 다음과 같다.
∙제정법에 의하여 정의되는 다른 대체안(Different Choices Defined by Statute)
- 제정법이 특정의 규제요건을 설정하여 정부기관이 그보다 엄격 한 기준을 검토하고 있는 경우, 그 제정법상의 특정의 규제요건 을 포함한 제정법상 기관이 가지는 재량의 범위내에 있는 합리 적인 대체안의 편익 및 비용을 검토하여야 한다.
∙다른 시행일(Different Compliance Dates)
- 규제의 시점도 그 순편익(net benefits)에 중요한 영향을 미칠 수 있다. 시행의 연장으로 장래의 편익에 커다란 손실이 발생할 수 있는 경우 시행일의 차이에 따라 편익이 크게 변화될 가능성이 있다. 마찬가지로 생산운영의 계획에 1년이상이 필요한 산업에 있어서 시행일의 차이에 따라 규제준비비용은 대폭 차이가 난 다. 이 경우 즉시 발효하는 규제보다 충분한 시간적 여유를 둔 규제가 매우 낮은 총경비로 그 목적을 달성할 가능성이 높다.
∙다른 강제수단(Different Enforcement Methods)
- 가장 적절한 인센티브를 부여하는 연방정부, 주정부, 지역당국 의 강제를 위한 준수대체안은 실지조사, 정기보고, 준수위반금 의 설정 등이다. 대체적인 모니터링방법이나 보고방법이 편익 과 비용에서 변화하는 경우에는 가장 적절한 강제적인 방식을 특정하여야 한다.
∙다른 엄격도(Different Degrees of Stringency)
- 일반적으로 규제에 관련한 편익 및 비용은 어느 것도 엄격도 (stringency)에 연계되어 상승한다. 다만, 한계비용은 일반적으로 엄격도와 함께 증가하나 한편 한계편익은 감소할 가능성이 있다.
다른 집단에 편익과 비용의 규모 및 분배와 엄격도간의 상관관계 를 충분히 이해하기 위하여 대체적인 엄격도를 검토하여야 한다.
∙기업규모별로 다른 요건(Different Requirements for Different Sized Firms)
- 예상되는 규제준수비용 또는 예상되는 편익에 있어서 추계차이 에 의거하여 대기업과 소기업에서는 다른 요건을 설정하는 것 을 검토하여야 한다. 규제되는 기업규모에 의하여 편익 및 비용 의 균형점이 다르다. 특히, 규제준수에 필요한 고정비용이 큰 경우 소기업은 규제를 준수하기 위하여 비용이 보다 가중된다.
한편 단지 단순히 그 일부가 보다 다액의 비용부담능력이 있다 는 이유만으로 규제대상산업 또는 일부에게만 보다 가중된 부 담을 과하는 것은 효율적이지 않다. 여기에는 잠재적으로 가장 생산성이 높은 기업에 대하여 그 기업이 창출하는 손해에 부합 하지 않는 비용을 부담시킬 가능성이 있다. 나아가 다수의 소규 모주체에 중대한 영향을 부여하는 규제는 규제유연성법에 규정 된 요건에 해당하는데 유의할 필요가 있다.
∙지역별로 다른 요건(Different Requirements for Different Geographic Regions)
- 정부의 규제에 의하여 국가의 모든 지역이 균등하게 편익을 얻 는 것은 거의 없다. 또한 비용이 전국적으로 균등하게 분담된다 는 것도 고려할 수 없다. 지역에 따라 편익 및 비용의 격차가 큰 경우에는 서로 다른 지역별로 상이한 요건을 설정하는 것을 가능성으로서 검토하여야 한다.
∙설계기준보다 성과기준(Preformance Statdards Rather than Desein Statdards)
- 성과기준(Performance statdards)이란 결과를 지향하기 위한 방 법을 특정하는 것이 아니라 성과의 점에서 요건을 나타낸다.
성과기준은 규제대상자에게 가장 비용효과가 양호한 방법으로 규제목적을 달성하는 유연성이 부여되어 있으므로 기술 또는
설계기준(engineering or design statdards)보다 일반적으로 우수 하다. 일반적으로 유연성이 보다 큰 규제대상자의 비용삭감과 모니터링 기타 방법에 의하여 준수를 철저화하는 비용의 쌍방 을 고려하여야 한다.
∙직접관리보다 시장지향적 접근(Market Oriented Approaches Rather than Direct Controls)
- 경제적 장려책을 사용한 시장지향적 접근을 모색하여야 한다.
이러한 대체안에는 수수료, 벌금, 조성금, 매매가능한 허가나 상쇄법(offset), 부채나 재산권의 변경(보험회사 및 보험가입자의 인센티브를 변경하는 보험증권을 포함) 및 채권(bond), 보험이 나 보증서의 요구가 있다.
∙규제보다 정보를 이용하는 방법(Informational Measures Rather than Regulation)
- 정보부족이나 정보의 비대칭성에 유래하는 시장의 실패에 대처 하려고 개입을 시도하는 것이라면 대개의 경우 정보를 이용한 구제가 보다 바람직하다. 정보의 입수가능한 상황을 개선하는 대책으로서는 정부에 의한 표준화된 시험과 규격시스템의 확립, 법정개시요건설정, 정부에 의한 정보제공 등이 있다. 정보의 입 수상황을 개선하는 규제대책, 특히 제품의 숨겨진 특성에 관한 것이 강제적인 제품기준이나 금지보다도 소비자에게 보다 널리 선택을 제공하는 것이 된다.
- 구체적인 정보를 사용하는 조치에 관하여는 그들의 편익 및 비 용의 점에서 평가하여야 한다. 정보를 사용한 조치의 영향중에 는 쉽게 누락되는 것이 있다. 소비자에 대한 제품의 법정개시요 건비용에는 의무화되는 정보의 수집과 전달에 관련한 비용뿐 아니라 필요정보에 치환된 정보의 순편익이 상실되는 것도 포 함된다. 기타 비용으로서 제공정보가 무시되거나 그릇된 해석을