공공기관 부채증가의 원인

1) 비용에 대한 계량 분석

본고는 공공기관 경영정보 공개시스템 사이트인 알 리오(ALIO)에서⁵⁾ 공공기관과 부설기관을 합친 325개

기관에 대한 2009~2013년 기간 동안의 자료를 이용해 저량 변수인 부채와 유량 변수인 비용 항목들의 관계에 대해 조사했다. 유량이자 경상비용 성격을 가진 비용과 저량인 부채를 일대일 대응시키는 것이 직접적인 인과 관계가 항상 있는 것은 아니지만, 방만 경영의 정상화라 는 맥락 속에서 어느 부분이 부채와 관계가 높은 지에

5) http://www.alio.go.kr/alio/main/main.jsp

우리나라 공공기관의 부채 관리가 갖는 의미

/ 연구 논문

[그림 2] 부채 규모 상위 12개 공공기관의 부채, 2009~2013 공공기관 부채 추이(부채규모 상위 12개 기관)

(단위 : 백만원)

연 도

대한 고찰은, 직관의 근거를 넓힌다는 점에서 의미가 있다. 실증 분석 순서는 325개 기관의 2013년 부채 수 준과 비용 항목들에 대해 OLS regression, Quantile regression을 진행하고, 부채 규모 상위 12개 기관에 대해서는 2009년부터 2013년 사이의 패널자료 안정성 조사와 패널 회귀분석을 진행했다. 다음 2절에서는 부 채가 크게 늘 수밖에 없었던 경제환경의 변화나 대규 모 투자에 대한 설명을 덧붙여 계량 결과를 보완했다.

325개 기관의 부채와 각 비용에 대해, 크기가 아닌 서 열로 상관관계를 알아보는 Spearman 순위 상관계수로 보면, 특히 2013년도 부채 수준은 전년도의 복리후생비 와 임직원 수와는 스피어만 순위상관계수가 0.7 이상이 었다. 325개 공공기관에 대한 cross-section 자료에서 2013년도 부채 수준을 2012년도의 각종 비용이 설명하 는 회귀분석 결과는 다음 <표 1>과 같다. 임직원 수와 직 원 평균 보수 총액이 부채와 유의한 관계가 있는 것으 로 나타났고 예상대로 자기상관성이 있을 것으로 예상 되는 전년도 부채수준은 피설명변수를 유의하게 설명한 다. 전년도의 임원연봉과 복리후생비 증가는 오히려 부 채를 낮추는 방향으로 나타났다. <표 1>은 가용 가능한 자료 중 최근 2012년과 2013년 상태에 대한 325개의 공 공기관의 모습을 스냅 샷으로 촬영한 것으로 볼 수 있다.

<표 1>의 결과는 과거 변수만을 설명변수에 넣어 내생성 문제를 제거했고 325개 기관이 공유하는 거시경제변수 들은 Pooled OLS 회귀분석 구조 속에서는 다중공선성 문제가 있어 제외시켰다. 뒤에 12개 기관에 대한 패널분 석에서도 거시 변수를 포함시켰는데 유의하지 않았다.

거시경제변수로 인한 공공기관 부채에 대한 설명력은 한계가 있다고 판단된다. 영리추구가 목적이 아닌 공공 기관의 재무상태는 거시환경의 영향을 받는다기보다 기 관 자체의 정책 방향이 더 중요할 수도 있음을 보여준다.

<표 1> 공공기관 325개의 2013년도 부채와 각 비용항목 (피설명변수: 부채 2013)

설명변수 Coefficient t-value p-value 복리후생비 2012 -0.112*** -6.17 0.000 임직원수 2012 318.882** 2.4 0.017 임원연봉 2012 -21.507*** -5.92 0.000 직원보수 2012 29.469** 2.11 0.036 부채 2012 1.239*** 152.48 0.000

상수 1191030* 1.65 0.099

Adjusted R-squared 0.988

Prob > F 0.000

Number of observations 325

* 주 : ***, **, * 유의수준 1%, 5%, 10%, 최소제곱추정

<표 2>는 325개 기관에 대한 최근의 데이터에 Quantile regression을 시도한 결과이다. 피설명변수의 평균을 기준으로 오차 제곱합을 최소화하는 Ordinary Least Squares 와 달리, Quantile regression을 사용하게 되 면, 평균이 아닌 다양한 변위치(變位置, quantile) 근처 에서 회귀분석을 시도해 볼 수 있다. 이렇게 하면 평균 이 큰 의미가 없는 이상치(outlier)가 자주 관찰되는 경 우이거나, 분포가 quantile별로 차이가 있는 경우에 따 라 회귀분석 결과를 비교해 볼 수 있는데, 특히 본고가 대상으로 하는 공공기관은 그 성격이 다양하고 부채 수 준의 차이가 소수 몇 개 기관과 나머지 공공기관들 간 의 차이가 [그림 1]에서 보는 바와 같이 큰 경우이기 때 문에 이 방법을 통해 정교한 이해를 시도해 볼 수 있 다. <표 2>가 보여주는 바와 같이 부채수준이 낮은, 5 Quantile 주변에서 회귀분석을 하면 각 비용들이 대체 로 부채와 유의적인 관련을 갖지만 그 이상의 부채규모 에서는 복리후생비가 일관성 있게 유의한 변수로 관찰 된다. <표 2>에서 부채 수준별로 Quantile Regression 을 한 결과는 <표 2>의 공공기관 전체에 대한 회귀분석 결과와는 다르게 복리후생비가 유의한 설명력을 가졌 음을 알 수 있다.

참고로 2014년 7월 말, 최근 열린 공공기관 1차 중간 평가에서 방만 경영 중점 관리 점검 대상에서 해제되지 못한 사유를 보면, 자녀 스키캠프 지원, 871만 원의 본 인에 대한 과다한 사망 조위금, 복지포인트를 평균임금 에 포함해 퇴직금에 산정하는 문제 등의 복리 후생 측 면이 다수 지적되었었다. [그림 3]은 부채수준을 크기순 으로 정렬한 후, 확률분포의 확률밀도 값이 동일한 균 등 분포(uniform distribution)대비 어떤 분포를 보이 는지 12개 기관에 대해 2009년에서 2013년 기간을 대 상으로 보여준다. [그림 2]와 [그림 3]을 종합해 판단할 때, 공공기관 12개 기관 중에서도 부채 규모가 큰 기관 들이 있는 것을 볼 수 있다.

<표 3>은 이러한 부채규모 상위 12개 기관에 대한 패 널분석 결과로 2009년부터 2013년까지의 가용한 자료 를 이용했다. 환율, 유가 등 여러 가격 조건에 노출되는 정도, 경기변동과의 관계, 각 시점에서 한국 경제가 필

요로 하는 공공재 수요와의 관계 등에 따라 공공사업과 투자 수준이 결정되고 부채수준이 결정되기 때문에, 12 개 기관의 입장은 다를 수밖에 없다. 이러한 이유로 기 관별로 독특한 효과를 캡쳐하는 고정효과를 사용했으 며, 기관별로 부채규모가 다르기 때문에 계수의 표준 오차 계산 단계에서도 clustered standard deviation 을 사용했다. Hadri Lagrange multiplier panel unit root test 에 의하면 모든 패널이 안정적(stationary) 인 것으로 나타났다. 패널 분석 결과는 12개 기관의 2009 년에서 2013년 기간 동안 임직원수와 직원평균보수가 부채증가에 유의한 영향을 주는 것으로 나타나 303개 공공기관과 22개 부설기관의 2013년 부채에 대한 최소 제곱추정결과와 비슷하게 나왔다. 국내총생산, 고용률, GDP deflator, 민간과 정부의 총고정자본 생산 증감 등 의 거시변수들은 모두 유의하지 않아 제외했다.

<표 3> 부채 상위규모 12개 공공기관에 대한 패널 분석 결과 (피설명변수: 부채)

설명변수 Coefficient t-value p-value 복리후생비 -0.197** 0.085 -2.32 임직원수 20905.24*** 6552.9 3.19 임원연봉 33.15 34.03 0.97 직원보수 682.68* 396.31 1.72 상수 -136000000*** -3.97 0.00

Number of Groups 12

Number of observations 60 Within R-squared 0.542

Prob > F 0.000

* 주 : ***, **, * 유의수준 1%, 5%, 10%, 고정효과

<표 2> 부채 규모 상위 12개 기관의 부채에 대한 Quantile Regression 결과 Summary of Quantile Regressions

5 Quantile 10 Quantile 25 Quantile 50 Quantile 75 Quantile 90 Quantile 95 Quantile 복리후생비 0.054*** 0.071*** 0.086*** 0.359*** 0.493*** 0.046 1.428***

직원수 97.055*** 275.19* 259.16 -440.69 -983.51*** -2462.59 -3259.92*

임원연봉 -71*** -23.49 -36.09 61.85 131.17** 996.55 241.88 직원보수총액 1142.68*** 730.45*** 1121.57*** 316.03 507.4 -10098.04 -1301.56

Rseudo R-squared 0.198 0.231 0.25 0.212 0.311 0.4012 0.3324 Number of observations 60 60 60 60 60 60 60

* 주 : ***, **, * 유의수준 1%, 5%, 10%

[그림 3] 부채규모 상위 12개 기관의 부채 분포 (2009~2013)

Quantiles of Debt

Fraction of the data

0 5.00e+07 1.00e+08 1.50e+08

0 .25 .5 .75 1

우리나라 공공기관의 부채 관리가 갖는 의미

/ 연구 논문

2) 역사적 계기

한국장학재단과 예금보험공사의 경우 상환재원이 마련되어 있는 금융성 부채라는 점에서 부채의 성격 은 유사하다. 금융성 부채가 중요한 이유는, 2000년 대 후반부터 금융성 채무비중이 국가채무의 50%를 초과해 자산과 부채의 기술적 관리가 중요해졌기 때 문이다. 정교한 관리가 필요한 비슷한 예로 외국환평 형기금(외평기금)의 원화재원은 공공자금관리기금으 로부터 조달하며 외화재원은 국제금융시장에서 외화 표시 외평채를 발행해 조달한다. 이 때의 외평채와 국 고채가 금융성 채무가 된다. 운용 측면으로 들어가면 외평기금을 이용한 시장 안정화 조치를 하고 매입하 게 된 달러 자금은 한국은행이나 한국투자공사에 위 탁해 운용한다. 반대로 달러를 매도할 때 수취하게 된 원화 자금은 연기금 투자풀을 통해 운용한다. 자산과 부채가 긴장감 있는 균형 구조를 이루고 있는 경우라 고 할 수 있다.

3) 경기부양 측면

다음으로 공공기관 부채 증가 원인에는 경기 부양 기능이 있을 수 있다. 우리나라 민간부문과 공공부문 의 투자 규모는 민간이 압도적으로 크지만 [그림 4]는

증감률이 상호 반대방향으로 가면서 보완해 주는 모 습을 보여주고 있다. 기업가 정신이 위축되고 민간투 자가 살아나지 않는 상태에서 공기업이 이 공백을 채 우기도 하는데 2008년 글로벌 금융위기 발생 이후로 재정지출을 통한 투자 활성화 일환으로, 2009년 정부 의 투자활동이 활발했던 것을 볼 수 있다. 이 때 세계 대부분의 국가들이 재정정책에 케인지안 경기 부양 논리를 반영했다. 경기부양책에 대한 이론적 부작용 으로 이자율 상승으로 인한 투자 감소와, 이자율 상승 으로 인한 환율하락에 이은 수출 감소를 흔히 드는데 이 때문에, 국가부채가 많이 증가하면 재정승수도 경 기부양효과도 축소되는 점이 있다. 이 부분에서 공공 기관 부채 관리 문제와 맞물린다. 또한, 공공부문의 장 기적 건전성과 경기부양이 별개의 문제가 아니라는 점 도 딜레마이다. 향후에도 장기적인 정상화와 경기 활 성화 간의 선택 문제가 공공기관을 중심으로 있을 수 있음을 보여준다. 2014년에 우리 경제는 3.4% 성장했 다. 이에 한국은행은 2015년 1월 우리 경제가 2015년 3.4% 성장할 것으로 당초보다 보수적으로 전망했다.

고용률은 2014년 60.2%를 기록했으며 2015년 1월 한 국 경제의 고용률은 58.7%이었다.

6) 예보채 상환기금은 예금자 보호법 제 26조의 3 제 3항에 따라 부실금융기관의 구조조정 지원(2002년 말 이전 발생한 부실에 한함) 및 동 지원자금의 조성과정에서 발생한 부채상환 등으로 지출항목이 엄격히 제한되어 있다.

공공기관 시장원인과 사업원인들 각 공공기관의 입장

대한석탄공사 정부 지원 정책의 변화, 생산 조정

탄광에 대한 경영안정자금이 2009년부터 폐지된 점, 석탄생산 작업장이 하부로 이동하면서 갱도유지, 지하수 배수, 등 장비 이용 증가로 고정비가 증가한 점, 석탄생산량을 조정해 매출액이

탄광에 대한 경영안정자금이 2009년부터 폐지된 점, 석탄생산 작업장이 하부로 이동하면서 갱도유지, 지하수 배수, 등 장비 이용 증가로 고정비가 증가한 점, 석탄생산량을 조정해 매출액이