❑ 경기도내 31개 시⋅군 중 7개 시⋅군이 2020년을 목표연도로 하는 도로건설⋅관 리계획을 기수립함
∙ 하남시, 연천군, 여주시, 부천시, 수원시, 안성시, 이천시는 2015년부터 2016 년 기간 경기도와 협의를 완료함
∙ 도로법의 전면 개정(2014. 01. 14)으로 소관도로의 건설 및 관리에 관한 법 정계획은 계획수립 용역 완료 시점에 따라서 ｢도로정비기본계획｣과 ｢도로건설
⋅관리계획｣으로 양분되어 수립되는 결과가 초래됨
∙ 경기도의 경우 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2011~2020)’으로 수립된 반 면 관내 31개 시군은 ｢도로건설⋅관리계획｣으로 수립되고 있는 실정임
❑ 2016년부터 2017년까지 발주되는 용역은 2020년을 목표연도로 하는 ｢도로건설⋅
관리계획｣이 되지 못할 것으로 예상됨
∙ 2016년 또는 2017년에 용역을 발주할 경우 용역 완료에 2년 정도(계획수립 1 년, 전략환경영향평가 1년)의 기간이 소요되기 때문에 2018년 내지는 2019년 에 용역이 완료되고 2020년을 목표연도로 하는 계획수립은 부적절함
∙ 31개 시⋅군 가운데 일부 2025년을 목표연도로 하는 시⋅군의 ｢도로건설⋅관 리계획｣의 수립은 불가능하므로, 2016년 이후 (2020년을 목표연도로 하는) 발 주예정 용역의 추진은 부적절함
(2) 도로건설⋅관리계획 활용 실태
❑ 안성시는 도로행정의 지침서로서 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2013)’을 활용 하지 않음
∙ 안성시의 경우 지난 2008년 ｢도로정비기본계획｣을 수립하였고 계획서에는 상 당히 많은 도로 사업들의 신규 추진을 제안하였으나 2008년 이후 현재까지 새
안되지 않은 것으로 파악됨
∙ 이는 계획수립과정에 참여한 공무원과 계획수립 완료 후의 담당 공무원이 달라 계획 이행의지가 약화되었다는 점, 그리고 전혀 다른 가치관을 갖고 있는 직원 으로의 대체와 의회 구성원의 변경에 따른 사업조정 등에 기인한 것으로 계획의 안정성 측면에서 문제점이라 할 수 있음
∙ 또한 법정계획으로 고시되어 일반 도민과 시민, 군민들에게 공표했음에도 불구 하고 계획서에 제시된 사업을 추진하지 않더라도 불이익을 받지 않기 때문에 도로행정의 지침서로서 활용해야 할 필요성도 느끼지 못하였을 것으로 추정됨
∙ 한편 관할 도로망 확충이 지속되면 관할 도로스톡의 증가가 이루어져야 하는데 안성시의 경우 1차로 도로를 포함한 안성시 시⋅군도의 차로․㎞는 415.3차로․
㎞(2005년)에서 꾸준히 증가하다 2012년 215.9차로․km로 급감함
∙ 도로스톡의 급변은 도로망 확충의 효과라기보다는 시⋅군도의 노선인정 또는 폐지의 결과이고, 이와 달리 수원시의 경우 시도 노선으로 인정된 도로가 전혀 없음에도 불구하고 국토교통통계연보에 수백km의 연장이 포함되어 있음
❑ 경기도 역시 ‘제1차 경기도 도로정비기본계획 수정계획(2008)’과 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2013)’을 충실하게 이행하지 않음
∙ 경기도는 관리주체를 기준으로 도로유형을 분류(고속국도, 국도, 지방도, 시·
군도)하고 경기도지사를 관리주체로 하는 지방도를 대상으로 한 문제점 진단 및 개선방안을 제시하여야 함에도 ‘제1차 경기도 도로정비기본계획 수정계획 (2008)’과 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2013)’은 도로를 기능에 따라 분 류(고속도로, 간선도로, 보조간선도로)하여 개선방안을 제시함에 따라 도로행 정의 지침서로서의 역할이 크게 저하됨
∙ 경기도는 폭증하는 도로교통수요에 적극적으로 대응하기 위한 전략(도로용량 확충방안)에 모든 역량을 집중함에 따라 기존도로를 대상으로 한 유지·관리에 대해서는 획기적 개선안을 제시하지 못하는 것이 경기도의 실정임
(3) 도로건설⋅관리계획 현안
① 계획대상의 불명확성
❑ 일선 시·군에서 도시계획도로와 농어촌도로를 도로건설⋅관리계획의 계획대상에 포함해야 하는지가 불명확함
∙ 도로법 제6조에서는 ‘도로관리청은 도로법 제23조의 구분에 따른 소관 도 로를 대상으로 도로건설⋅관리계획을 수립하여야 한다’고 규정하고 있고 도 로법 제23조 제1항은 3개 호에 걸쳐 고속국도와 일반국도(국토교통부장관), 국가지원지방도(도지사), 그 밖의 도로(노선을 지정한 행정청)의 도로관리청을 규정하고 있음
∙ 도로법 제10조(도로의 종류)에서 정의된 도로 중에서 3호의 ‘특별시도와 광 역시도’, 제4호의 ‘지방도’, 제5호 및 제6호의 ‘시⋅군도’ 그리고 제7호의
‘구도’는 제23조 제1항 제3호의 ‘그 밖의 도로’에 대한 규정에 의해서 도로관 리청이 정의되었다고 볼 수 있음
∙ 문제는 우리나라 도시부 도로망의 대부분을 형성하는 도시계획도로와 지방 도 로망의 대부분을 차지하는 농어촌도로가 도로법에 의해 정의되어 있지 않아 계획대상에 포함해야 할지가 불분명함
∙ 도로법 제23조 제1항 제3호의 ‘그 밖의 도로’가 도로법 제10조에 규정된
‘고속국도’와 ‘일반국도’ 그리고 ‘국가지원지방도’를 제외한 나머지 도로인지 아니면 포괄적 개념에서 정의되는 (도시계획도로와 농어촌도로를 포함한) 도로 전체를 의미하는지를 알 수 없음
∙ 경기연구원은 ‘제2차 안성시 도로건설⋅관리계획’을 수립하면서 도로법 제 23조 제1항 제3호의 ‘그 밖의 도로’를 도로법 제10조에 정의된 도로로 한정 되었다고 해석하고 ‘도시계획도로’와 ‘농어촌도로’를 「도로건설⋅관리계획」의 계획수립대상에 포함하지 않음
❑ ‘도시계획도로’와 ‘농어촌도로’를 ｢도로건설⋅관리계획｣ 계획대상에 포함하지 않 은 또 다른 이유는 상기 도로에 대한 법정계획이 별도로 존재하기 때문이지만 시장 및 군수가 관리하는 도로에 대하여 법정계획이 이원화되어 있는 실정임
❑ ‘도시계획도로’와 ‘농어촌도로’를 ｢도로건설⋅관리계획｣의 계획대상에서 배제할 경우 ‘시도’를 지정하지 않은 도시는 ｢도로건설⋅관리계획｣의 계획대상이 없음
∙ 안성시의 경우 2011년까지는 약 230km 정도의 시도가 지정되어 있었으나 2012년도에는 그 절반 수준인 111km로 감소함
∙ 안성시의 시도가 감소한 이유는 도로 확포장을 예정하고 시도로 지정하였다가 재원조달이 원활치 못해 시도 지정을 취소하였기 때문으로 추정됨
∙ ‘제2차 안성시 도로건설⋅관리계획’은 2011년 당시 시도로 지정된 18개 노선 111km에 대해서 수립됨
❑ 수원시는 도시내 주요 간선도로를 계획대상으로 ｢도로건설⋅관리계획｣을 수립해 야 하는 불합리함이 발생함
∙ 다른 도시의 경우 안성시는 2012년도에 18개 노선, 111km의 도로가 시도로 지정되어 있고 도로현황조서(http://www.rsis.kr/)와 동일하고
∙ 여주시 역시 2012년도 말 기준으로 11개 노선 208km의 시도 지정 내용이 도로 현황조서와 동일함
∙ 그러나 수원시는 시도 노선을 별도로 지정하지 않은 것으로 파악되고 있으나4) 도로현황조서에는 약869km의 시도가 등재되어 있음
∙ 도로법을 엄밀하게 수원시에 적용하면 ｢도로건설⋅관리계획｣의 계획대상은
도로법 제23조 제2항에 따라 수원시 관내 국도(32km)와 지방도(22km)로 한정되지만 그럼에도 불구하고 수원시는 2016년도 말에 수원시 관내 주요 간선 도로를 대상으로 ｢도로건설⋅관리계획｣을 수립함
∙ ‘수원시 도로건설⋅관리계획 최종보고서(안)’에 수록된 수원시 도로망 현황에 서 도로법에 의한 도로의 종류 중 ‘고속국도’만 구분할 뿐 ‘국도(경수대로, 수인로 등)’와 ‘지방도(과천~봉담간 고속화도로)’를 구분하고 있지 않으며
‘도시계획도로’의 유형분류기준(대로, 중로, 소로)으로 도로를 구분하고 있음
4) ‘도로건설⋅관리계획’에 대한 경기도 협의과정에서 시도로 지정된 노선이 없다고 구두 발표하였으며, ‘수원시 도로건설⋅관리계획’ 초안보고서에서도 시도의 노선별 내역이 기재되어 있지 않음
② 법정계획 항목의 부적확성
❑ 도 또는 시⋅군 ｢도로건설⋅관리계획｣에서 수립할 계획 내용이 불명확함
∙ 도로법 제6조 제3항은 ｢도로건설⋅관리계획｣에 포함해야 할 사항으로 총 8 개 항목을 제시하고 있지만, 지방에서 활용할 ‘도로건설⋅관리계획 수립지침’
이 없어 법에 명시된 항목을 충족시키는 데 있어 혼란이 발생함
∙ 가령, 도로법 제6조 제3항 제3호의 ‘도로 자산의 활용⋅운용에 관한 사항’의 경우 지방도와 시도를 대상으로 어떤 내용의 활용⋅운용방안을 수립해야 하는 지를 알 수 없음
∙ 지방도와 시도의 대부분은 도시내 생활권도로이거나 지방부의 농어촌도로를 확
⋅포장한 경우가 대부분으로 자산으로서의 가치를 발휘할 수 있는 활용방안을 찾기가 쉽지 않음. 예를 들어 고가도로의 하부공간 활용, LCC 개념을 도입한 건설⋅유지관리 최적화를 모색해야 하는 것인지 명확하지 않음
∙ 또한, 제4호의 ‘건설⋅관리 등에 필요한 비용과 그 재원의 확보에 관한 사항’
은 지방정부의 재정운영의 특성을 전혀 고려하지 못한 항목으로서, 중앙정부 (국토교통부)는 특별회계의 세입 확대를 고려하는 것과 달리, 지방정부는 일반 회계에서 건설 및 관리비용을 조달하기 때문에 세입 항목의 확대 또는 추가 재 원 대책이 마련되기 어려운 실정임
∙ 제5호의 ‘지역공동체 보전에 관한 사항’ 역시 ｢도로건설⋅관리계획이 담아야 할 사항인지 알 수 없는 내용으로 판단되며, 경기도내 일부 시⋅군의 ｢도로건 설⋅관리계획｣을 살펴보면 구체적 대안 제시보다는 교과서적인 내용을 담거나 타 시⋅군 계획내용을 인용하는 수준에 머물고 있음
③ 상위계획과의 정합성을 검증할 지침 부재
❑ 경기도는 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2011~2020)’ 수립 후 시⋅군 ‘도로건 설⋅관리계획 협의지침’을 마련하여 시⋅군에 시달, 상위계획과의 정합적 하위계 획 수립을 유도함
∙ ‘제2차 경기도 도로정비기본계획(2011~2020)’은 경기도와 시⋅군간 이해상
충을 유발하는 계획내용을 담고 있어 ‘제2차 경기도 도로정비기본계획’의 계획 내용을 추진하기 위해서는 시⋅군의 절대적 협조가 필수적임
∙ 시⋅군의 협조를 끌어내기 위해 경기도는 시⋅군 ｢도로정비기본계획｣ 수립 시
‘제2차 경기도 도로정비기본계획’의 계획 내용 중에서 Smart G-way를 상위 계획으로 수용하고 이와 연동한 계획 수립을 협의지침에 포함시킴
∙ Smart G-way란 경기도의 지방도 노선체계를 일괄 폐기하고 9×9격자형 가로 망을 경기도의 새로운 지방도 노선체계로 지정하는 방안으로서 이를 위해서는 Smart G-way에 포함되지 않은 기존 지방도의 관리권한을 시⋅군에 이양하고 시⋅군도 중에서 Smart G-way에 포함된 도로는 지방도로 승격하는 절차의 이 행이 필수적임
∙ 지방도에서 시⋅군으로 관할권이 이양되는 도로 물량이 시⋅군도에서 지방도 로 승격되는 도로 물량에 비해서 많기 때문에 관리비 부담을 이유로 경기도의 Smart G-way사업 추진에 비협조적 분위기를 극복하는 것이 경기도의 과제임
∙ 마찬가지로 국가는 지방이 활용할 “도로건설⋅관리계획의 수립지침”과 협의 기 준을 제시하지 않아 지방계획이 국가계획과 정합성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 없는 실정임
④ 계획 수립기간의 장기화
❑ 기초자치단체의 경우 계획수립에 5~6년이 소요됨에 따라 계획이 수립되어 고시되 면 계획기간이 종료되는 문제 발생
∙ 도로건설․관리계획의 수립에는 최소 1.5년~2년이 소요되고 (도로건설․관리계획 수립에 1년, 환경영향평가에 0.5~1년 소요), 하위계획이 상위계획을 반영하기 위해서는 중앙정부, 광역자치단체 순으로 계획이 수립되어야 함
∙ 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체의 도로건설․관리계획의 순차적 수립에 짧게는 4.5년, 길게는 6년 정도의 기간이 소요되기 때문에 기초자치단체는 계 획기간의 종료시점에 계획을 고시해야 하는 문제가 발생함