최근 발의된 법안들은 모두 공수처를 소속이 없는 법률상 독립기관으로 규정하고 있다. 그렇지만, 독립행정기관 설치와 관련된 우리나라와 외국 사례를 보더라도 독립행정기관이 설치되는 영역은 효율성과 공정성 확보를 위해 기존의 행정가들이 수행하기 어려운 전문화된 업무영역에서 더욱 세심하고, 전문적이며, 신속･공평한 의사결정을 통한 국민 기본권의 보장을 목표로 신설되었을 뿐 수사권과 기소권으로 구성되는 형사사법영역에서 독립행정기관을 만드는 것은 우리나라와 형사사법 체계가 유사한 독일, 프랑스, 일본 등에서는 유사사례가 전혀 없다는 것을 알 수 있다.
오히려, 헌법적인 측면에서 핵심적인 행정권의 영역은 국가의 헌법질서 수호를 위해 일사불란하고 일원적인 정책수립과 행정권 행사가 필요하기 때문에 이를 전통적인 행정부의 영역에서 행사하도록 하고 그 상응하는 책임을 묻는 방식으로 통제방식을 정하는 것이 적절하다. 군대의 정치적 중립성을 믿지 못한다고 해서 대통령의 지휘권을 벗어나 한 개인으로서 지휘관의 지휘에만 복종하는 제2의 군대를 만들 수 없듯이, 수사권과 기소권은 전통적이고 전형적인 법무부의 핵심 영역으로, 그 업무를 여러 기관에 분산시키고, 지휘･감독권조차 배제시키는 것은 국가의 행정목적을 달성하기 어렵게 만들고, 국민의 기본권 보장 측면에서도 통제받지 않는 빅브라더가 출현할 수 있어 결코 바람직하지 않다. 즉, 공수처가 기존의 행정부 체계로부터 독립되어 있다면 ‘무책임하거나’, ‘통제가 되지 않는 빅브라더가 되거나’, ‘외로운 허약한 존재로서 외압에 무력한 존재’, 또는 ‘정치권의 검찰’, ‘제왕적 대통령의 직속부대 검찰’이 될 부정적인 가능성에 대한 측면이 충분히 고려되어야 한다는 것이다.
“국가기능과 관련된 조직법은 그때 그때 나타나는 현상에 대처하는 방편으로 국가기능과 조직을 분할해서는 안 된다. 세무･외무･ 국방･조세 등 국가기능을 수행하는 국가조직은 하나임이 당연하다. 군이 잘못한다고 제2군을 만들 수 없다.
문제가 있으면 통제장치, 보완장치를 마련해야 한다.”는 장윤석 의원의 발언52)은 위와 같은 관점에서 매우 주목할 의견이라고 생각한다.
일시적인 필요로 인해 핵심적인 행정 영역을 분점하는 독립행정기관을 만들어 대통령의 지휘･감독권에서 배제시킬 경우, 그 일시적인 필요성이 해소된 후, 새로운 정치지도자가 국가를 제대로 운영하고 싶어도 독립행정기관이 그 지휘･감독을 따르지 않을 경우 일어날 수 있는 혼란은 국가의 발전에 큰 악영향을 미칠 것은 자명하다.
제도라는 것은 한번 만들어지면, 우리나라 후손 대대가 짧게는 수십 년, 길게는 수백 년 사용해야 하는 매우 중요한 것이고, 나라의 흥망을 결정할 수도 있는 것이기 때문에 성급하게 결정할 일이 아니다. 이미 공수처는 제15대 국회 때부터 20여 년간에 걸친 열띤 논의를 거쳐 폐기된 제안이다. 한편, 제20대 국회에서 2년여 전에 공수처 대신 제도특검과 상설감찰관 제도가 신설되어 아직 정착도 안 된 상황으로서 벌써 또 다른 제도의 시행을 논의하는 것은 지난 20여 년간의 논의를 고려하지 않은 성급한 면이 있다고 생각된다. 단순히 “새 것이 좋다”거나, “독립시켜 놓으면 참견하는 사람이 없어서 공정해질 것이다”라는 성급한 환상 속에 공수처 신설 주장이 이루어지고 있는 것은 아닌지 신중한 검증이 선행되어야 한다.
52) 국회 사개특위 검찰관계법 소위 중 장윤석 의원의 발언(2010. 6. 15.).
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【ABSTRACT 】