개요

가. 기본연구사업

(1) 공공재 생산의 재원 구조와 가격 결정에 대한 연구: 한국도로공사를 중심으로(김지영, 유정숙)

(2) 경영 자율성 확대를 통한 공공기관 운영의 효율성 제고방안 연구(김지영, 허경선)

(3) 공공기관 성과향상을 위한 공공기관 지배구조의 연구(허경선, 라영재) (4) 공기업을 통한 준재정 활동의 영향 분석: 에너지 분야를 중심으로

(최준욱)

나. 기획과제

(1) 공기업민영화 성과평가 및 향후 발전방향(박정수, 박석희)

1980년대와 1990년대를 거쳐 세계는 대대적인 민영화바람 속에서 선진국 과 전환경제국을 비롯하여 상당히 많은 나라들이 국영기업으로 운영하던 에 너지, 인프라(SOC), 대규모 설치장비가 소요되는 제조업, 금융공기업, 그리고 네트워크 산업에 속하는 기업들을 민간에게 불하하고 민영화를 단행했다. 일 부의 회귀현상이 있기도 했고 필요한 규제장치의 불비 등으로 부정적인 결 과를 가져오는 등 다양한 평가가 공존하기는 하지만, 많은 경우 생산성과 효

율성 관점에서 평가할 때 민영화는 나름의 성과를 거두어 국민경제발전에 기여한 것으로 평가된다.

우리나라도 외환위기로 인한 부분도 있지만 김대중 정부 들어 국가운영방 식의 패러다임이 국가중심의 개발도상국 발전모형에서 시장경제모형으로 전 환되고 공공기관의 구조조정 등 민영화를 중심으로 공기업개혁을 강도 높게 추진하여왔다. 공기업 전반에 만연해 있는 경쟁력상실과 비효율타개를 목적 으로 전략적 공기업 민영화가 진행되었다. 공기업의 구조와 역할은 시대와 시장환경의 변화에 따라 달라진다. 따라서 1980년대의 민영화전략과 2010년 대의 민영화전략은 다를 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 공기업정책은 경로 의존적이라는 점에서 역대 정부의 공기업개혁정책에 대한 성과평가, 산업별 특성분석, 해외사례의 분석, 그리고 가능한 한 많은 실증자료에 기반한 검증 (evidence based policy) 등을 통해 향후 공기업개혁의 추진방향을 모색해보 는 것이 본 연구의 목적이다,

공기업의 민영화는 좁게는 기업의 소유권과 의사결정권한을 공공부문에서 민간부문으로 이전하게 되는 것을 말한다. 즉, 소유권과 시장구조측면에서 재산권이 민간소유로 전환되고 산업구조에도 경쟁이 도입되는 것을 의미한 다. 하지만 광의로 접근할 경우 민영화는 공적 영역에서 사적 영역으로의 전 체 또는 부분적인 기능의 이전으로 정의되기도 해, 광의의 공기업 민영화는 공적 목표달성을 위해 민간행위자와 시장의 힘에 대한 의존도를 증가시키는 것을 의미한다. 다시 말해 정치영역에 있는 정부의 의사결정 틀의 적용이 아 니라 가격메커니즘을 활용하는 시장의 제도적 틀로 기업경영의 의사결정을 하도록 지배구조를 바꾸는 것으로 정의할 수 있다.

이론적으로 민영화에 대한 논의가 확산된 배경에는 자유주의에 대한 논의 와 정부실패에 대한 논의확산이 중요한 동인으로 작동한다. 코즈의 재산권 또는 소유권이론, 주인-대리인 이론, 공공선택이론, 거래비용이론과 거버넌스

이론 등이 정부팽창을 경계하도록 하고 다른 한편으로는 공공부문 본연의 역할과 기능을 분명히 함으로써 민영화의 필요성을 강조하고 있다. 대체적으 로 명확한 소유권의 설정으로 주인 있는 공기업을 만들어 주면, 공기업의 성 과가 개선된다는 주장을 뒷받침하고 있으며 정부는 거래비용을 극소화하는 전략을 구사해야 한다는 시사점을 도출할 수 있다. 그렇지만 해당 산업의 발 전단계 및 경쟁구조특성, 그리고 이해관계자의 특성, 거래비용 등을 감안하 여 민영화에 대한 의사결정이 이루어져야 하며 모든 상황에서 절대적 우위 를 가진 이론은 존재하지 않는다.

방대한 민영화관련 선행연구가 존재하는바 민간기업이 공기업에 비해 효 율성이 높다는 일련의 연구들은 정부의 규제와 공기업 경영진에 대한 정치 경제적 논리로 인해 공기업의 효율적 운영이 제약된다는 내용이 주를 이룬 다. 하지만 상당수의 연구들은 상품시장의 경쟁정도가 정부의 소유권보다 더 중요한 결정요인이며 경쟁상황이나 적절한 규제장치가 마련될 경우 공기업 과 민간기업의 효율성에는 근본적인 차이가 없다는 연구도 존재한다. 그럼에 도 불구하고 민영화전후 비교 등의 경우 대체로 민영화 추진의 당위성에 대 한 실증적 뒷받침을 하고 있다. 특히 기업의 수익성과 효율성 측면에서는 성 과제고가 일반적으로 보고되고 있다.

성공적인 민영화를 위해서는 다수의 경쟁자가 있어 경쟁체제가 형성되고, 매각과 관련한 합리적인 의사결정자의 존재라는 행태적 조건과 정부의 효과 적이고 지속적인 평가와 감독이라는 조직적 조건의 3박자가 필요하다고 한 다. 명확하고 일관된 목표와 뚜렷한 상충관계들에 대한 이해와 이를 설득할 수 있도록 설계된 통합 프로세스, 그리고 이의 실천방안으로서 원활한 자산 매각 등이 이루어져야 한다. 대체로 수익성이 높거나 손실이 크고 부채비율 이 높은 경우 민영화 가능성이 높게 나타난다. 산업의 집중도는 오히려 민영 화의 제약요인으로 나타나며 공익성 측면이 강조되는 저소득층 위주의 재화

나 서비스를 생산 공급하는 기업의 경우 민영화는 더디게 진행된다.

역대 정부에서 공기업민영화 추진의 장애요인으로 주로 언급되어 온 경제 력 집중과 증시부담은 이를 극복하기 위한 다양한 매각방법의 모색 및 외국 인 투자유치 등 구체적인 방법이나 대안마련이 이루어졌어야 하나 김대중 정 부 이전에는 이러한 노력이 미흡했다. 김대중정부 시절 민영화는 IMF 금융지 원체제라는 어려운 환경하에서 좋은 기업들이 많이 팔렸던 시기라는 부정적 인 평가도 가능하겠지만 그럼에도 불구하고 국민경제적으로 긍정적인 효과를 가져온 괄목할만한 성과를 보인 것으로 평가할 수 있다. 그렇지만 이 시기 민 영화에 대해서도 핵심적인 공기업의 경쟁도입이나 민영화조치가 결여되어 있 었고 구조조정의 과정에 대한 치밀한 준비와 대응이 부족했던 것으로 지적된 다. 노무현정부 시절의 민영화는 전력산업 구조개편논의 등이 있었지만 끝내 무산되었고 산하기관을 포함하는 새로운 공공기관지배구조 설계가 마련되는 등 실질적으로 민영화정책은 유보되었다. 작고 효율적이며 실용적인 정부를 표방한 이명박정부의 경우 초기의 실적은 나름대로 어려운 경제여건 속에서 도 성과를 보였으나 입법부진, 시장여건, 계획의 미비 등의 문제가 있어 부진 하다는 평가를 받고 있다.

기존 민영화된 공기업을 산업별로 분석해보면 대체로 광업, 제조업, 건설 운수업, 금융보험업 등에 주로 분포되어있고 특히 제조업부문에서의 민영화 가 두드러진다. 기존의 민영화 대상은 적절하게 선정되었던 것으로 평가되며 이는 향후 민영화 대상선정, 범위, 방식, 우선순위를 고려할 때도 시장구조 및 산업특성이 충분히 고려되어야 성공할 확률이 높아진다는 점을 시사한다.

산업별 과거 민영화사례로부터 얻을 수 있는 시사점을 요약하면 다음과 같 다. 첫째, 민영화 이전 경영성과나 재무구조가 부실하였거나 수익성이 저조 한 기업의 경우 단기적인 경영합리화를 위해 민영화가 매우 효과적인 수단 이 될 수 있었다. 하지만 이 때 인력감축 등 경영효율화를 위한 강도 높은

구조조정이 수반되어야 한다는 점에서 이해관계자들을 설득하는 과정관리의 중요성이 강조된다. 둘째, 산업의 특성을 감안한 민영화, 즉, 시장성이 높고 시장질서에 따른 기업운영이 용이한 기업의 민영화 성공확률이 높다. 과거 민영화사례에서 볼 수 있는 포스코, KT&G가 대표적인 사례로 꼽힌다. 반면 에 공공성이 강조되는 기업의 경우 서비스의 질적 수준, 가격인상에 대한 우 려 등으로 국민적 공감대 형성에 어려움을 겪기 쉽다. 셋째, 무엇보다도 투 명한 과정관리가 강조된다. 민영화 대상이 되는 기업의 자산규모가 매우 크 고 국민경제 및 주식시장에 미치는 영향이 큰 경우 더욱 더 정치적인 논의 로 의사결정이 이루어질 가능성이 높다. 따라서 국부유출에 대한 우려, 정부 정책결정에 대한 신뢰의 담보를 위해서도 투명하고 공정한 민영화과정관리 가 이루어져야 한다.

해외사례분석을 통해서는 국가별로 차별화된 민영화전략을 확인할 수 있 다. 영미 등 앵글로색슨계의 국가들은 비교적 공익성이 강한 분야에 대해서 도 과감한 민영화조치가 이루어진 반면 대륙계인 독일과 프랑스는 네트워크 산업 즉, 철도, 공항, 통신, 전력 등 경쟁적 시장구조가 형성되기 어려운 분 야에 대해서는 기본적으로 공기업의 역할을 유지하고 있다. 산업별 해외사례 분석을 통해 얻을 수 있는 시사점은 민영화를 통한 경제적 후생의 증가 여 부 혹은 증가수준은 복잡하고 난해한 재무적 판단 뿐만 아니라 정치적, 사회 적 영향 등에 대해서 종합적인 평가가 필요하다는 점이다. 이제는 전통적인 민영화방식에서 나아가 대안적 방식을 모색하거나 소유권을 민간에 넘기더

해외사례분석을 통해서는 국가별로 차별화된 민영화전략을 확인할 수 있 다. 영미 등 앵글로색슨계의 국가들은 비교적 공익성이 강한 분야에 대해서 도 과감한 민영화조치가 이루어진 반면 대륙계인 독일과 프랑스는 네트워크 산업 즉, 철도, 공항, 통신, 전력 등 경쟁적 시장구조가 형성되기 어려운 분 야에 대해서는 기본적으로 공기업의 역할을 유지하고 있다. 산업별 해외사례 분석을 통해 얻을 수 있는 시사점은 민영화를 통한 경제적 후생의 증가 여 부 혹은 증가수준은 복잡하고 난해한 재무적 판단 뿐만 아니라 정치적, 사회 적 영향 등에 대해서 종합적인 평가가 필요하다는 점이다. 이제는 전통적인 민영화방식에서 나아가 대안적 방식을 모색하거나 소유권을 민간에 넘기더