IV. 감독구조 통합과 중앙은행의 역할
3. 감독구조에 있어서 중앙은행의 역할
보호에 초점을 두고 감독하므로, 이들을 통합된 하나의 감독기구가 임무를 수행하는 데에 는 어려움이 있다는 것이다.
둘째, 각 부문별 피감기관의 영업 및 위험 체계가 서로 상이하다는 점이다. 은행부문은 주로 자산의 질 저하로 인해 시장이 악화되는 반면, 보험부문은 부채의 질 저하가 문제이 고, 그리고 증권부문은 시장 위법행위가 시장을 위협한다. 그런데 이렇게 서로 다른 고려사 항들을 한 지붕 아래 단일화된 감독기구에서 다루는 것은 쉽지 않다는 것이다.
마지막으로 국제적인 기준을 세우는 국제기관들이 기존의 부문별 구조를 계속 유지하고 있다는 점이다. 이들 간 공조가 점차 확대되어 가는 과정이지만, 아직도 각 부문별 전문 국제기관들이 부문별로 독립적인 기준과 규제를 내 놓고 있다는 것도 통합을 제한하는 요 인이라고 하였다.
요하며, 이는 중앙은행이 일상적으로 감독을 수행하는 것이 가장 좋은 방법이기 때문이 다.34)
둘째, 중앙은행의 통화정책은 인플레이션에만 영향을 미치는 것이 아니라 금융기관의 위험부담에 대한 가격에도 영향을 미친다. 즉 금융시장이 불안정할 때 중앙은행이 지나치 게 관용적인 통화정책을 사용하면, 금융시장 참가자들에게 자신들의 잘못도 구제받을 것이 라고 믿게 만들어서 지나친 위험부담을 취하게 만든다(Garicano and Lastra, 2010). 대표 적인 예가 앨런 그린스펀이 미국 FRB 의장으로 재임하던 시절에 금융시장에 위기가 발생하 면, 추가로 더 폭락하는 것을 막기 위해, 대규모 유동성을 공급하여 금융기관들로 하여금 위험부담을 확대하도록 했던 사실이다(이른바 ‘Greenspan put’이라고 부름). 이 경우, 통 화당국자는 금융기관의 그러한 위험부담의 정도와 시스템의 불안정 수준을 알아야 하므로 중앙은행은 적어도 거시건전성 감독기능을 담당해야 한다는 것이다.
셋째, Goodhart and Schoenmaker(1995a)는 각국의 전통이나 관습과는 관계없이, 감독 권한은 금융기관의 실패에 대해 궁극적으로 누가 비용을 지불하느냐에 따라 결정되는 실증 적인 문제라고 하였다. 스웨덴, 영국, 프랑스 및 이태리 등에서 훗날 중앙은행으로 발전하 게 되는 특허은행(chartered bank)은 정부의 은행이었고, 19세기 후반까지 보통 규모가 가장 큰 은행이었다. 따라서 이들 은행은 명시적으로 혹은 암묵적으로 통화에 대해 지금 (bullion)과의 태환가치를 유지하는 책임을 맡았고, 1914년까지 거시통화 정책의 주된 임무 를 담당하였다. 뿐만 아니라 이들은 위기에 처한 은행에게는 단독으로 혹은 몇몇 은행들과 함께 최종대부자의 역할을 담당하거나 선도하였다. 이에 따라 감독의 기능도 자연스럽게 함께 발휘하게 되었다. 그러다가 은행위기의 규모가 중앙은행이 단독으로 혹은 몇몇 시중 은행들과 그룹으로 함께 감당할 수 있는 규모를 초과하게 되자, 결국 많은 경우 납세자에게 비용을 부담하게 될 수밖에 없었다.35) 그러면서 결국 감독의 책임이 점점 중앙은행으로부터 별도의 기구로 넘어가게 되었다는 것이다. 요컨대, Goodhart and Schoenmaker(1995a)에 따르면, 과거 은행실패에 대한 구제 혹은 보험이 중앙은행에 의해 주도될 때는 중앙은행이 감독임무를 수행하였으나, 최근에는 주로 납세자가 구제비용을 지불함에 따라 중앙은행 외의 다른 감독기구로 점차 감독의 책임이 넘어갔다는 것이다. 즉 중앙은행이 은행 구제에
34) Goodhart and Schoenmaker(1995b), Goodhart(1993), Haubrich(1996), Briault(1999), Llewellyn(1999), Abrams and Taylor(2001), Peek et al.(1999).
35) 대표적으로 1932~1933년의 미국과 독일 은행들, 혹은 1980년대 미국의 저축은행 사태를 예로 들 수 있다.
책임이 있을수록, 신용위험을 제한하기 위해 감독기능을 유지하고자 하는 경향이 있다는 것이다.
그렇다면 감독체계에 있어서 중앙은행의 역할은 감독기구 통합에는 어떠한 영향을 미칠 것인가? 이러한 질문에 대해 Masciandaro(2007, 2009)는 중앙은행이 감독에 개입하는 정도가 클수록 감독기구의 통합정도는 낮아짐을 발견하였다. 이를 Masciandaro는 중앙은 행의 다분화 효과(central bank fragmentation effect)라고 칭하였으며, 이를 기업 거버넌 스 관련문헌에서 최근 이용되는 ‘룰-기반 경로 의존’(rule-driven path dependence) 이론 에 의해 설명할 수 있다고 하였다. ‘룰-기반 경로 의존’ 이론이란 정책결정자가 현재 시점 에서 어떤 룰을 선택할 것인가는, 다른 조건이 일정하다면, 기존에 이미 존재하는 룰 그 자체의 성격에서 크게 벗어나지 않는다는 것이다.
이 이론을 감독기구 통합과정에 적용하면, 감독기구의 통합정도에 대한 정책결정자의 선택은 기존에 중앙은행이 감독에서 맡은 역할 수준에 달렸다는 것으로서, 제도적으로 기 존 상태를 유지하는 연장선상의 과정이라는 것이다. 즉 만일 현재 중앙은행이 감독에 대해 관여도가 낮으면, 정책결정자는 더 이상 그것을 높이려 하지 않는다는 것이다((도덕적 해이 효과(moral hazard effect)36) 및 관료주의 효과(bureaucracy effect)37)). 따라서 만일 감독기구의 통합이 이루어진다면 이는 중앙은행이 중심이 되는 것이 아니라, 새로운 단일 감독기구가 설립되는 경향이 있게 된다. 반대로, 현재 중앙은행이 감독에 관여하는 수준이 높으면, 정책결정자는 마찬가지의 이유인 도덕적 해이 효과와38) 관료주의 효과에39) 의해 중앙은행의 감독권한을 더 이상 증대시키려 하지 않는다. 뿐만 아니라 그렇다고 중앙은행 의 감독권한을 줄이고 새로운 단일 감독기구를 설립할 수도 없어서, 중앙은행의 평판도가 낮지 않은 한((평판도 효과(reputation endowment effect)40)), 감독기구의 통합은 어려워
36) 도덕적 해이 효과란 중앙은행의 통화정책 기능과 감독기능 간의 이해갈등에서 비롯되는 것으로서, 만일 중앙은행이 감독기능까지 단독으로 갖게 되면, 감독자로서는 폐쇄시켜야 할 금융기관까지도 금융시스템 안정을 추구하는 중앙은행으로서는 이를 구제하는 경우가 발생하므로, 이를 악용하는 피감기관의 도덕적 해이 문제가 발생할 수 있다는 것이다.
37) 관료주의 효과란 정책결정자는 통화정책 결정권이라는 엄청난 독점적 권한을 이미 가지고 있는 중앙은행 에게 이에 더하여 감독기능까지 주어, 중앙은행의 관료적 영향력을 증가시키는 것을 꺼려한다는 것이다.
38) 여기서 도덕적 해이 효과란 이미 중앙은행이 은행부문에 대해 최종대부자 역할로 인해 안전망을 제공하 고 있는데, 보험과 증권 부문까지 범위를 넓혀 안전망을 제공하는 것으로부터 발생하는 피감기관의 도덕 적 해이를 말한다.
39) Quintyn and Taylor(2003) 및 Ingves(2004)는 초강력 감독기구는 권력이 지나치게 커질 수 있으며, 특히나 그것이 중앙은행인 경우에는 더더욱 그렇다고 경고하였다
40) 평판도 효과란 중앙은행의 정책이 효과적이어서 평판이 좋으면 중앙은행의 감독권한을 축소시키기 어렵 다는 것이다.
진다. 결국 중앙은행의 관여도와 통합도는 반비례하는 결과를 가져온다.
그렇다면 중앙은행이 통화정책 기능과 감독 기능을 동시에 담당하게 되면 어떤 문제점이 있을까? 첫째, Garicano and Lastra(2010)는 두 기능 중 감독기능에 대한 적절한 유인 (incentive) 부족과 감독에 대한 성과측정이 어렵다는 점에서 문제가 발생할 수 있다고 하였다. 우선 통화정책 기능은 통화정책이라는 하나의 수단에 물가안정이라는 하나의 명백 한 목표달성을 위해, 비교적 적은 수의 정책담당자와 직원을 필요로 한다. 반면, 감독기능 은 광범위한 수단들(면허, 거시-미시 건전성 감독, 금융안정 점검, 최종대부자기능 집행 및 위기관리)을 가지고, 다수의 목표들(금융안정, 투자자 및 금융소비자 보호 등)을 위해, 다수의 기관들(중앙은행, 재무부 및 그 외 여러 감독기관들)과 수많은 담당자들이 관여하게 된다. 다시 말해서 중앙은행의 통화정책의 성공여부(예를 들어, 인플레이션 타깃팅)는 명 백한 반면, 감독에 대한 성공여부는 매우 측정하기가 어렵다. 이렇게 난이도가 다른 복수의 과제를 한 기관이 수행해야 하는 경우, 그 기관은 성과측정이 상대적으로 쉬운 과제에 집중 하는 대신, 중요함에도 불구하고 성과측정이 어려운 과제는 담당자들이 기피하는 경향이 있다.41) 즉 인플레이션이라는 명확한 목표를 가진 중앙은행의 경우 인플레이션 목표 달성 을 위해 금융감독 임무의 성공을 포기할 수 있다고 하였다.
둘째, 중앙은행이 감독업무까지 담당하다가 금융기관의 실패가 발생하면, 중앙은행에 대한 평판이 떨어져서 통화정책에 대한 신뢰까지도 추락할 수 있다. 이는 중앙은행의 독립 성에도 안 좋은 영향을 주게 된다(Goodhart and Schoenmaker, 1995a).42) 왜냐하면 일반 적으로 한 기관의 독립성은 평판에 의해서 많이 영향을 받게 되기 때문이다. 중앙은행 역할 의 범위가 넓을수록, 정치적인 압력에 종속되기 쉬워서 결국 독립성이 위협받게 된다. 그런 의미에서 Goodhart and Schoenmaker(1995a)는 중앙은행은 통화정책에만 전념하는 것이 낫다고 하였다. 그러나 2008년 금융위기를 겪으면서 얻은 교훈은 시스템 위험 관리의 중요 성이었다. 이에 따라 Cecchetti(2008)와 Buiter(2008) 등은 중앙은행의 감독참여론을 제 기하였으며, Brunnemeier
et al.
(2009), Garicano and Lastra(2010) 등은 미시적 건전성 감독은 다른 감독기구가 담당하되 거시건전성 감독은 중앙은행이 맡아야 한다고 하였다.41) Bengt Holmstrom and Paul Milgrom(1991), Bengt Holmstrom and Paul Milgrom(1994).
42) 이와는 반대의 인과관계로서 Goodhart and Schoenmaker(1995a, p.544)는 독립성이 낮은 중앙은행일수록 통화정책 기능과 감독기능을 함께 가지고 있는 경향이 있다고 하였다. 이는 정부로부터 독립성이 낮은 중 앙은행 관료들은 자신들이 우위를 가질 수 있는 여타 분야(여기서는 금융기관의 미시감독)에서 더 많이 업무의 비중을 두게 되는 경향이 있기 때문이라고 하였다.