立法節次의 現況

1. 法律案提案節次 가. 法律案의 基礎

행정각부는 소관사항에 대한 법률의 제정 또는 개정사유가 발생하여 입법화 하는 것이 적절하다는 판단이 서면 법률안의 기초에 착수하게 된다.

나. 關係部處와의 協議

해당부처에서 성안된 법률제정안 또는 개정안은 다른 부처 또는 다른 행정 기관과의 협의를 필요로 하는 경우에는 입법예고를 하기 전에 먼저 관계부처 와의 협의를 하게 된다.⁶³⁾

다. 立法豫告

제정 또는 개정하고자 하는 법률안이 행정절차법 제41조제1항과 법제업무 운영규정 제15조제1항에서 규정하고 있는 사항으로서 국민의 일상생활과 직 접 관련되는 경우에는 해당 법령안의 주관기관의 장이 그 내용을 입법예고하 여야 한다(法制業務運營規程 第14條第2項 및 第5項). 이때에도 關係部處와 의 協議 내지 黨政協議를 거친 후에 立法豫告를 하도록 함으로써 국민에게 예고되지 아니한 내용이 행정내부적으로 성립되는 일은 가급적 방지되어야 할 것이다.⁶⁴⁾

의 요청으로서 (공표를 정한)자기의 내부절차에 따르지 않으면 안된다. …… 수급자격을 갖고 있는 인디안에게 부조가 거부되기 전에 인디안문제부는 이미 제정된 절차에 따라 자격요건을 공표하여야 한다.”

63) 관계부처와의 협의는 정부제안법률안이 의원발의법률안에 비하여 정책의 실현가능성 을 높여줄 수 있는 제도이므로 그 역기능을 가능한 한 제거하여 순기능이 충분히 발휘 될 수 있다고 한다. 최정일, “立法過程에 있어서의 立法府와 行政府間의 協力”, ｢法制硏 究｣, 한국법제연구원, 1997, 268면 참조.

64) 최정일, 行政立法節次의 定着方向, 69면 참조.

라. 規制改革委員會의 審査

1997년 8월 22일에 공포․시행된 行政規制基本法에 의하여 中央行政機關 의 長이 規制를 新設 또는 强化하는 法律案을 제안하고자 할 경우에는 국무총 리소속의 規制改革委員會의 事前審査를 받은 후 그 심사의견서를 첨부하여 법 체처의 심사를 받아야 한다.

마. 經濟長官․次官會議

지난 정부에서는 경제관계부처에서 제안하는 법령안은 경제관계장관으로 구 성되는 경제장관회의 및 경제관계차관으로 구성되는 경제차관회의를 거침으로 써 경제정책에 관한 관련부처간의 충분한 협의가 이루어지도록 하였었다. 이 회의의 의의는 법령안의 직접적인 관계부처는 아니라도 경제정책의 통일성과 효율성을 높이기 위하여 전 경제부처가 참여한다는데 있었다. 그러나 국민의 정부에서는 경제부총리제가 폐지되면서 경제 장․차관회의 자체도 폐지되었으 나, 그후 “경제분야 정책에 대한 경제관계부처간의 협의 및 조정을 통하여 정 책의 수립 및 집행의 효율성을 도모하기 위하여” 재정경제부장관이 주재하는 경제장관 간담회를 설치․운영하고 있다. 따라서 경제부처제안의 주요 법령안 은 차관회의․국무회의 심의전에 경제장관간담회에서 경제부처간의 의견조율 을 거치게 된다.

바. 黨政協議

정부는 국민의 이해관계가 있는 법령안을 입안할 때에는 미리 여당과 당정 협의를 한다.⁶⁵⁾ 이러한 당정협의는 행정부와 여당의 입장을 상호조화시켜 보 다 합리적인 정책대안을 모색하여 정책효과를 높이는데 기여하기도 하나 때로 는 여당과 행정부간의 대립과 갈등을 가져오기도 한다.

사. 主務部處案의 確定

앞에서 언급한 과정을 거치는 과정에서 주관부처는 당초의 초안을 수정하거 나 보완하여 주무부처의 원안으로 확정하게 된다.

65) 당정협의제도는 제3공화국 초기인 1965년부터 실시되어 온 것이다. 유병채, “한국의 정책결정에 있어서의 여당과 행정부의 관계에 관한 연구 - 당정협의를 중심으로 -”, 연세 대학교 행정대학원 석사학위논문, 1994, 45면.

아. 法制處의 審査

주무부처로부터 법령안에 대한 심사의뢰가 있으면 법제처는 법령의 체계․

자구․형식 뿐만 아니라 내용의 타당성 등 실질적인 사항에 관하여도 심사를 하여 주무부처의 원안을 수정․보완한다. 법령안에 대한 법제처의 심사는 법 제처가 마련한 내부자료인 법령입안심사기준에 의하여 행하여진다.

자. 次官會議․國務會議

법제처의 심사가 완료되어 법제처심사필이 찍힌 법률안은 차관회의와 국무 회의에 각각 상정되어 심사를 받게 된다. 다만, 긴급을 요하는 안건의 경우에 는 국무회의규정 제5조의 규정에 의하여 차관회의를 생략하고 바로 국무회의 에 상정할 수도 있다. 그런데 이러한 例外認定條項이 때로는 입법의 편의도모 의 수단으로 이용되는 경우가 나타나기도 하므로 예외의 대상과 요건을 엄격 하게 규정하여 운영할 필요성이 인정된다.

차. 大統領의 署名과 國務總理․關係國務委員의 副署

국무회의의 심의를 마친 법률안에 대해 대통령의 서명과 국무총리 및 관계 국무위원의 부서가 있게 되면, 주관부처는 지체없이 해당 법률안을 국회에 제 출한다.

2. 緊急命令 등 制定節次

대통령이 긴급명령권 등을 발동함에 있어서는 첫째로 국가안전보장과 관련 되는 대외정책 군사정책과 국내정책 수립에 관하여 국무회의의 심의에 앞서 국가안정보장회의의 자문을 받아야 하며(헌법 제91조), 둘째로 국무회의의 심 의를 거쳐야 하고(헌법 제89조), 셋째로 문서로 하여야 하며, 넷째로 국무총 리와 국무위원의 부서가 있어야 한다(헌법 제82조). 또한 긴급명령 등은 국회 의 승인을 얻어야 하며, 승인을 얻지 못한 때에는 그때부터 효력이 상실된다.

이 경우 그 명령에 의하여 개정 또는 폐지되었던 법률은 그 명령이 승인을 얻 지 못한 때부터 당연히 효력을 회복한다(憲法 제76조제4항). 대통령은 헌법 제76조제3항과 제4항에 관한 사유를 지체없이 공포하여야 한다(헌법 제76조 제5항).

대통령의 긴급명령도 그 자구체제는 법제처에서 심사하게 되며 기초는 해당 소관부처에서 이를 한다. 法令等公布에관한法律에는 대통령의 긴급명령의 공 포절차규정이 없지만 헌법개정안이나 법률안에 준하여 이를 관보에 게재하여 공포하여야 할 것이다.

3. 法規命令의 制定節次 가. 대통령령

대통령령은 주무부처의 기초, 관계기관과의 협의(중요 대통령령안에 대한 당정협의포함) 및 입법예고와 규제개혁위원회의 심사를 거쳐 법제처의 심사를 받은 후 차관회의․국무회의의 심사를 거쳐 대통령의 재가를 받아 공포한다.

나. 총리령․부령 (1) 總理令

總理令案은 國務總理所屬 中央行政機關인 법제처․국가보훈처․공정거래위 원회․금융감독위원회 및 비상기획위원회가 소관 總理令案을 기초하여 관계 기관과의 협의, 立法豫告 및 規制改革委員會의 심사절차를 거친 후 법제처의 심사를 의뢰하게 되며, 법제처심사가 완료되면 國務總理의 결재를 받아 法制 處가 행정자치부에 법체처의 심의필증을 붙여 官報揭載를 의뢰함으로써 이를 공포한다.

(2) 部令

部令案은 소관 行政各部에서 기초하여 관계기관과의 협의 등 事前節次와 법 제처의 심사를 거쳐 주무부장관이 행정자치부에 법제처 심의필증을 붙여 관보 게재를 의뢰함으로써 이를 공포한다. 共同部令案은 법제처의 심사를 거쳐 각 주무부장관별로 이를 공포한다.

4. 行政規則의 制定節次

행정규칙은 법령에서 인정한 직무권한 내에서 재량이 인정된 경우에 그 범 위 안에서 발하는 것으로 法令의 個別的․具體的 授權을 요하지 아니하고, 그 제정절차를 규율하는 法定의 節次도 없다.

그러나 대통령훈령과 국무총리훈령의 제정은 정부의 법제에 관한 사무의 일 종으로 보아 관례적으로 법제처의 사전심사를 받고 있으며 1984년부터는⁶⁶⁾ 훈령․예규․고시 등 행정규칙에 대하여도 법제처심사의 사후심사를 받도록 하였다. 그러나 이것은 1년에 2번 한꺼번에 받아 이루어지는 形式的 審査에 머물고 있다.