基礎保障制度의 位相

제2장에서 논의한 바와 같이 기초보장제도는 그 시대의 사회적 갈등 구조에 의하여 대상과 보장수준, 권리성 등 제도의 위상과 관련된 실질 적인 내용이 결정된다. 우리 나라의 기초보장제도도 예외가 아니며 이러 한 관점에서 분석되어져야 할 것이다. 분석의 출발선은 연금제도가 성숙 되지 않아 사회보험에 의한 소득보장이 미진한 현 상황에 대한 인식이 다. 연금제도의 未成熟이 기초보장에 대하여 함축하는 바는 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째는 연금제도가 성숙될 때까지 공공부조, 혹은 수당제 도 등에 의한 보완이 있어야 취약계층에 대한 기초보장이 제대로 실현 될 수 있다는 논리적 귀결이다. 이 것은 연금제도가 성숙될 때까지 공공 부조제도의 확대실시를 주장하는 논거로 사용될 수 있으며, 국민기초생 활보장법의 도입과 시행을 지지하는 논거로도 사용될 수 있다. 연금제도 의 미성숙이 가지는 또 다른 중요한 의미는 근로경력을 가진 취약계층 에 대해서 공적인 제도가 충분히 기초보장을 제공하지 못하고 있다는 점이다. 즉, 직접적으로 노동에 참여한 계층에 대해서도 이들의 은퇴와 장애발생시에 국가에 의한 기초보장이 온전히 제공되지 못하고 있는 것 이다. 따라서 국가에 의한 사회보장이 근로자 우선으로 진행되어온다는 제2장의 논지에 따르면 연금제도가 성숙되어 근로경력이 있는 은퇴자, 산재장애인, 유족들에 대해 기초보장이 제대로 이뤄질 때까지 한국에서 근로경력이 없는 장애인, 노인, 편모에 대한 공공부조는 제한적인 범위 내에서만 개선될 것이라는 추론이 가능하다. 이러한 추론의 타당성은 입 법과정에서 보여준 행정부 고위 공직자들의 국민기초생활보장법에 대한 부정적인 시각(문진영, 1999), 입법 이후 시행준비과정에서 나타난 일부 학계¹²⁾와 예산부처 행정공무원들의 비판, 심지어 일선 복지기관 종사자

들이 보여준 국민기초생활보장법에 대한 우려¹³⁾등을 통해 확인된다. 즉 근로계층과 근로경력을 가진 취약계층이 충분히 보호받지 못하는 상황 에서 근로경력이 없는 취약계층까지 국가가 적극적으로 보호하는 것에 대해 근로계층이 반발하고 있는 것이다. 영국의 戰後 平等意識이나 전국 민적 참여하에 전개된 미국의 복지권리운동 등을 경험하지 못한 우리 나라에서 어쩌면 당연한 반발일 수 있다. 한국의 국민기초생활보장법은 국민적 평등의식의 구현에 있는 것이 아니라 경제위기 이후 대량 발생 한 실업문제 해결에 보다 큰 비중이 주어졌던 제도인 것이다.

강력한 국민적인 평등의식을 기반으로 제도가 출범한 것이 아니라 1997년 경제위기 이후 대두한 실업문제가 국민기초생활보장법의 제정을 추진하게 된 직접적인 원인이었다¹⁴⁾는 사실은 향후 국민기초생활보장법 에 대한 국민적 지지를 확보하여야 한다는 측면에서 이중으로 부정적인 함의를 가진다. 먼저 향후 실업률이 떨어지는 경우 국민기초생활보장법 에 대한 정치적 지지도 함께 쇠퇴할 가능성이 높은 점이다. 기존의 생활 보호법은 근로능력이 있는 실업자는 기본적으로 생계급여 대상에서 제 외하였다. 이것은 근로능력이 있는 자는 스스로가 생활을 책임져야 한다 는 우리 나라 국민의 자유주의적 가치관을 반영한 결과이며, 특히 장기

12) 대표적인 예로서 공동 입법청원을 한 시민단체의 하나인 경실련 소속 안 종범은 소득파악을 위한 인프라가 구비될 때까지 국민기초생활보장법의 시행을 연기할 것을 주장하는 등 시민단체 내부간에도 근본적인 이견이 존재하였다(안종범, ꡔ재정건정화와 사회복지정책 방향ꡕ, 기획예산처 토론 자료, 2000. 9).

13) 필자가 일선 사회복지담당자들을 대상으로 행한 교육과정에서 국민기초생 활보장법에 대한 이들의 우려와 불만을 수 차례 발견할 수 있었다. 우려 는 법 시행이 저소득근로자의 근로의욕을 심각하게 훼손할 가능성이 높다 는 점이었고, 불만은 법에서 제공하는 급여수준이 자신들의 근로소득보다 높거나 비슷하다는 인식에서 비롯되고 있었다.

14) 시민단체들이 국민기초생활보장법을 추진하게 된 직접적이고 강력한 동기 는 경제위기 이후 급격히 늘어난 실업자 문제를 해결하기 위해 실업부조 제도의 도입을 강구하는 과정에서 비롯된 것이다(백종만, ｢국민기초생활

간 경제성장의 환경에서 살아온 까닭에 실업은 개인에게 귀책사유가 있 다는 사회적 인식에 근거한 것이다. 그러나 경제위기 이후 실업문제가 심각해지면서 실업문제에 대한 사회적 책임론이 대두되고 이에 힘입어 근로능력이 있는 저소득계층도 소득보장대상으로 포괄하는 국민기초생 활보장법이 제정된 것이다. 만약 실업문제가 완화되면서 실업의 원인을 개인의 속성에서 찾는 사회적 인식이 되살아나면 근로능력이 있는 저소 득계층을 지원하는 국민기초생활보장법에 대한 사회적 지지가 약화될 가능성이 높은 것이다.

역으로 고실업률이 장기간 지속되면 결국 현직 근로자의 근로조건이 악화되고, 이 것은 다시 실업자에 대한 배려를 경직되게 만들어 국민기 초생활보장법에 대한 근로계층의 지지가 약화될 것이다. 더욱이 조기 퇴 직을 강요당한 50대의 중년 실업층이 국민연금제도로부터 받는 노령연 금액¹⁵⁾이 최저생계비에 미달할 경우 근로경력이 있는 실업층의 불만이 높아질 가능성도 높다. 이처럼 이중적인 공격 가능성에 처해져 있는 국 민기초생활보장법이 온전히 살아남는 길은 실업원인에 대한 사회적 인 식이 근본적으로 바뀌는 것과 근로능력이 있는 수급자에게 자활관련 활 동을 요구하고 있는 국민기초생활보장법의 조건부수급규정을 충실히 이 행하는 것이 될 것이다. 요컨대 국민기초생활보장제도는 전국민적인 지 지를 받으며 출범한 것이 아니며 향후 국민적 지지를 이끌어내야 하는 과제를 안고 있는 것이다. 이 과정에서 근로경력이 있는 취약계층과 근 로경력이 없는 일반취약계층간의 형평성 문제가 주요 갈등상황으로 대 두될 전망이다.

기초보장제도의 위상을 결정하는데 중요한 기능을 하는 先導的 理念

15) 평균소득(2000년 기준 월 1,271,595원)을 버는 근로자가 10년 가입하여 받 는 노령연금액은 2000년 화폐가치로 월 199,660원이며, 15년 가입의 경우 월 283,410원이다(국민연금관리공단 홈페이지 예상연금월액표). 국민연금 제도가 1988년에 시작되었으므로 평균소득근로자였던 자가 2000년에 노령 연금을 받는다면, 수급액은 이 두 수치 사이가 될 것이다. 이 것은 2000년 도 1인가구의 최저생계비 32만원에 미달하는 금액이다.

體系의 측면에서 보면 국민기초생활보장법은 우리 나라 고유의 이념체 계를 가지고 출발한 것은 아니며, 서구의 기초보장(national minimum) 개념에 기반하고 있음을 지적할 수 있다. 기초보장실현을 주장한 초기 시민단체의 논의는 기초보장이 복지국가의 핵심적 사항인 만큼 이에 대 한 개념은 비교적 명확하게 주어진 것으로 간주하고, 별다른 이론적 연 구가 행해지지 않은 채 우리 나라의 낮은 국가복지수준을 제고하는 방 편으로서 기초보장의 실현을 강조하였다. 기초보장에 대한 비교적 체계 적인 논의는 변재관 외(1998)에서 이뤄지고 있으며, 여기서 기초보장을 최저수준보장(minimum level)과 적정수준보장(adequate level)으로 구분 하여 단계별로 시행할 것을 제안하는 논의의 진전이 이뤄지고 있다. 그 러나 어느 경우이건 기초보장에 대한 우리 나라 고유의 이론을 제시하 고 있지는 않다. 즉, 국민기초생활보장법이 제정되기 전에 기초보장에 대한 선도적인 이념은 존재하지 않았던 것이다. 다만, 국민기초생활보장 법의 제정을 전후하여 국민의 정부에 의하여 제시된 ‘生産的 福祉理念’

논의가 기초보장에 대한 고유한 이론적 기반을 제시할 가능성은 높다.

생산적 복지는 아직 미완의 복지이념이지만, 복지급여의 확대와 경제의 생산성 제고를 동시에 달성하고자 하는 복지이념으로서 기초보장 제공 에 주안점을 두고 있기 때문에 어떤 형태로든 기초보장의 필요성과 방 법을 이론적으로 제시하게 될 것으로 기대된다.

요컨대, 국민기초생활보장법을 근간으로 하는 현행 기초보장제도는 법 률상으로는 근로경력이 없는 취약계층을 포함한 전국민에 대하여 최저생 활을 보장할 것을 규정하고 있으나 실제 제도 시행상으로는 많은 수의 저소득층이 국가의 보호에서 배제되는 이중적인 형태로 운영되고 있다.

이는 전국민을 대상으로 기초보장을 제공하기 위해서 반드시 필요한 사 회적 연대감이나 기초보장제도에 대한 이념적 지지를 확보하지 못한 상 태에서 법규정은 앞서가는 데서 연유한다. 따라서 법규정과 현실 집행이 일치되는 기초보장제도를 확립하기 위해서 기초보장제도에 대한 정치적