전문가 칼럼
UHD ATSC 3.0
도입과 방송법체계 개편방향
권오상(미디어미래연구소 방송통신정책센터장)
경제민주화라 칭할 수 있는 경제적·사회적 구조변환이 필요하다.
또한 경쟁정책 면에서 이러한 경제민주화의 관점을 뒷받침할 수 있는 새로운 규제제도와 규제관행이 성립되어야 할 것이다.
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I. ATSC 3.0 도입의 의미
우리나라 지상파방송은 2012년 12월 31일 새벽 4시에 아날로그 신호로 전송되던 방송을 종료하고 디지털로 전환되었다. 하지만, 아날로그시대부터 운영되어온 법·제도는 여전히 그대로이다. 법·제도가 방송의 기술적 변화를 수용하지 못하여 신기술의 구현 가능성이 충분히 현실화 되지 못하고 있는 것이다.
초고화질의 UHD(Ultra High Definition) 표준 기술인 ATSC1 3.0 표준은 기존 HDTV의 4배 이상 선명한 4K 또는 8K의 화질과 함께 이동형 지상파 방송제공이 가능하고 또한, IP를 기반으로 하기 때문에 인터넷의 특징인 양방향·맞춤형 서비스를 제공하는 등 기존 지상파 방송이 가지고 있었던 한 계 를 극 복 하 여 새 로 운 서 비 스 패 러 다 임 을 보여주고 있다. 따라서, 이러한 기술적 혁신을 유연하게 수용하여 지상파 방송 서비스를 변화시킬 수 있는 전기를 마련해야 할 필요가 있다.
ATSC 3.0 서비스가 시장에 혁신을 불러오는 한 편 , 연 착 륙 할 수 있 게 규 제 개 선 을 위 한 방향설정이 필요한 시점이다. UHD 용도로 지정받은 주파수를 활용하여 새로운 서비스를 제공할 수 있음에도 불구하고 현재 적용되고 있는 아날로그 시대로부터의 규제에 의해 혁신에 한계가 존재한다.
불합리한 규제를 개선하여 사업자가 신규 서비스를 원하 는 시 기 에 적절 하 게 도 입 할 수 있 는 환 경 조성이 필요한 것이다. 방송법에 의한 방송의 정의 및 분류체계, 허가제도, 기술 규제 등으로 인하여 신규 서비스를 시의 적절하게 도입하는 것에 한계가 노출되고 있다. 이를 개선하기 위해 단기적으로 기술규제를 개선하고 중·장기적으로 지상파 방송의 허 가 체 계 개 편 이 필 요 할 것 이 다 . 실 질 적 으 로 新기술을 이용한 혁신이 가능한 사업자에게 융합된 형태의 새로운 지상파방송 사업허가를 주기 위한
규제 개선 등 혁신적인 방안의 도출 또한 가능할 것이다. 이에 본고에서는 가장 기본이 되는 방송과 방송사업자의 정의에 대한 개선 방향을 제안해 보고자 한다. 방송과 방송사업자 정의의 개선이 현행 허가제도와 기술 규제 등의 개혁을 위한 시초가 될 수 있기를 기대해 본다.
II. 방송의 정의와 분류
1. UHD ATSC 3.0 서비스와 현행 방송의 정의
방 송 법 상 방 송2 은 ① 프 로 그 램 을 ② 기 획 , 제작, 편성하여 ③전기통신설비로 ④공중(혹은 개별계약자)에게 ⑤송신하는 일련의 종합적 행위를 말한다. 방송법에서 규정하는 “방송”은 ①~⑤까지의 모든 행위가 이루어져야 하며 이의 행위를 행하는 자가 방송사업자이다. 방송의 정의에서 편성3 이란 “종류·내용·분량·시각·배열”을 모두 행하여야 하는 것을 의미한다. 따라서, 우리가 일반적으로 시간에 따른 편성표에 따라 시청하는 TV와 달리 송출되는 시간배열이 중요하지 않은 VOD(Video On Domand)형의 인터넷동영상 서비스는 편성의“시각(時刻)”조건을 만족시키지 못하여 법적의미의 방송에 포함되지 않는 것으로 해석된다.4
또한, 방송은 송신과 수신 양방향이 아니라
“송신하는” 일방향서비스로 정의에서 한정하고 있다.
따라서, IP망을 이용한 양방향 서비스를 포함하고 있는 UHD ATSC 3.0 서비스 중 위에서 언급한 방송의 정의에 해당하지 않는 부분은 방송법상 방송에 해당하지 않는 것으로 해석이 가능할 것이다.
기술기준5 상 지상파 UHD는 ①공중이 ②직접 수신할 수 있도록 ③설비를 이용하여 ④고화질 비디오 등을 ⑤방송하는 것으로 정의되어 있다.
따라서, 방송법상 “지상파 방송사업”의 정의6 와 유사하다. 표준7 으로 보면 지상파 UHDTV 방송은 IP망을 기반으로 IP망간의 이종 서비스(Hybrid Service)를 제공하는 것으로 설명하고 있다. 위에서 언급한 바와 같이 ⑤방송에는 시각 배열의 편성을 포 함 하 고 있 고 , I P 망 을 이 용 한 동 영 상 제 공 은 실 시 간 을 제 외 하 고 는 이 러 한 방 송 의 정 의 에 해당하지 않는다.
또 한 공 중 이 직 접 수 신 하 지 않 는 것 은 지상파방송에 해당하지 않으므로 UHD ATSC 3.0
1 Advanced Television Systems Committee의 약자로 북미디지털TV협회이다.
ATSC3.0은 ATSC의 회원사들이 자발적으로 참여해서 작성한 디지털TV의 새로운 기술표준으로 미국 FCC에 의해서 2017년 11월에 디지털TV 표준으로 받아들여졌다.
Authorizing Permissive Use of the “Next Generation”Broadcast Television Standard, GN Docket No. 16- 142, REPORT AND ORDER AND FURTHER NOTICE OF PROPOSED RULEMAKING, Adopted:
November 16, 2017 Released: November 20, 2017, Federal Communications Commission(FCC)
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방송은 텔레비전방송, 라디오방송, 데이터방송, 이동멀티미디어방송으로 구분된다.
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「방송법」 제2조 15.
"방송편성"이라 함은 방송되는 사항의 종류·내용·분량·시각·
배열을 정하는 것을 말한다.
4
방송통신심의위원회에서
“인터넷방송”을 심의하는 것은 통신을 다루는 전기통신사업법상 규제에 해당된다..
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「방송표준방식 및 방송업무용 무선설비의 기술기준」 제3조 정의 47. "지상파 초고화질 텔레비전(UHDTV, Ultra High Definition TV) 방송"이란 공중이 직접 수신할 수 있도록 할 목적으로 4K(3840x2160) 해상도를 포함하는 디지털 비디오, 실감형 오디오 및 데이터를 지상의 송신설비를 이용하여 방송하는 것을 말한다.
구분 1세대:
Analogue
2세대:
Digital(Half – 단방향)
3세대:
Convergence (Full Digital–
양방향) 시기 2011년 이전 2011년 -
2017년 2017년 이후
특징
● 일방향 송신만 가능
● 일방향 송신만 가능
● 화질 개선
● 초고화질
● 양방향·맞춤형
● 이동형 서비스 지상파 방송의 진화 방향
Vol. 58 - Spring 2018
서비스에서 전파를 통한 broadcasting을 제외한 IP망을 이용한 서비스는 방송법상 방송에 해당하지 않 는 다 . 결 론 적 으 로 U H D AT S C 3 . 0 서 비 스 기술기준 상 정의는 지상파 방송사업의 정의와 유사하며, 표준상 포함되어 있는 IP기반의 서비스 중 시각배열의 편성이 아닌 경우와 공중에 직접 송신하지 않는 경우는 방송법상 방송의 정의에 해당하지 않는다.
2. 방송 프로그램과 방송의 단위
방 송 프 로 그 램 을 협 의 로 해 석 하 게 되 면 시간 편성에 한정되어 기획·제작된 프로그램으로 한정된다.8 이에 따라 광고, 양방향 서비스, 문자 기반 서비스 등을 방송 범주에 포함시키기 어려울 수 있다. 광의로 해석하면, 방송프로그램은 편성의 단위가 되는 방송내용물이므로 서비스하는 모든 대 상 을 프 로 그 램 으 로 해 석 할 수 있 다 . 하 지 만 일반적인 방송프로그램의 관점에서 볼 때 ATSC 3.0 기반의 다양한 서비스를 프로그램으로 포섭하는 것은 어려울 것이라 판단된다. 따라서, 방송 편성의 단위를 프로그램이 아닌 영상, 음성, 음향 데이터 등으로 확대할 것인가에 대한 고민 또한 필요할 것이다. 현행 방송 프로그램의 정의가 ATSC 3.0이 제공하는 모든 서비스를 포섭하기 어려우므로 포괄적으로 적용할 수 있는 단위를 마련하는 것이 필요하다.
3. 기획, 제작, 편성의 범위
방송법상 방송의 정의를 협의로 해석하면 방송이라 함은 기획-제작-편성을 모두 해야 하기 때문에 가능한 주체는 지상파 방송사와 채널사용 사업자인 PP(Program Provider), 일부 지역채널 SO(Service Operator)들만 완전한 방송을 행할 수 있다. 지역채널에 콘텐츠를 기획, 제작, 편성하는 케이블TV SO와 유료방송 플랫폼-PP가 수직계열화 되어 있는 경우도 포함 가능할 수 있으나, 법인 분리되어 있을 경우 이를 어떻게 해석할지 논란이 될 여지도 있다. 광의로 해석하면, 케이블SO나 IPTV, 위성방송 같은 유료방송 플랫폼 사업자의 경우 채널 배치를 기획, 제작, 편성하므로 기획, 편성, 제작하는 주체로 해석이 가능할 것이다. 제작에 구매도 포함되므로 유료방송 플랫폼 사업자들 역시 기획, 제작, 편성 행위를 하고 있다고 해석 가능하다.
기획, 편성, 제작이라는 제약이 특정 사업자를 방송에서 배제할 수 있어 이에 대한 개선이 필요할 것이다. 영상, 음성, 음향, 데이터 등을 전달하되 이에 대한 편성책임9 을 지는 주체로 개선하는 것이 바람직하다고 판단된다.
4. ‘송신’개념과 양방향 신유형 서비스
송 신 이 라 는 개 념 은 공 중 이 일 방 향 적 으 로 정보를 전달받는다는 뜻이다. 따라서, 현재 방송의 정의는 양방향·이동형 서비스를 포섭하기 어려워 ATSC 3.0 서비스의 특성과 괴리가 존재한다. 송신 개념보다 포괄적인 개념 정의를 하거나 송신과 전송을 동시에 사용하여 방송 이용의 개념 확대가 필 요 한 부 분 이 다 . 참 고 로 저 작 권 법 상 전 송10 은 “공중의 구성원이 개별적으로 선택한 시간과 장소에서 저작물을 이용하는 것”을 의미한다.
5. 방송-방송사업-방송사업자 분류체계
현 행 방 송 법 에 서 는 T V, 라 디 오 , 데 이 터 , 이동멀티미디어를 방송의 범주에 두고, 방송사업은 지상파, 종합유선, 위성, 방송채널사용사업, 이를 행 하 는 방 송 사 업 자 는 지 상 파 , 종 합 유 선 , 위 성 , 방송채널사용. 공동체라디오로 규정하고 있다.
ATSC 3.0 UHD 서비스는 기술기준 상 “디지털 비디오, 실감형 오디오 및 데이터”를 포함하고 있고, 표준상으로는 IP기반 서비스, 고정 및 이동, 비디오 코덱과 실감 오디오 또한 포함하고 있다.
따라서, 방송의 정의 중에는 TV-라디오-데이터- 이 동 멀 티 미 디 어 를 모 두 포 함 하 고 , 방 송 사 업 - 사업자의 정의에서는 “지상파방송사업-사업자”의 정의에 해당한다. 단, 현행 방송법 상 서비스-사업- 사업자 정의는 각기 별도로 정의되고 하부구조와 맞지 않는 문제가 있다.
또한, 위에서 언급한 바와 같이 방송은 제작과 송 출 을 모 두 수 행 하 는 것 을 정 의 상 규 정 하 고 있으므로, 현재의 구조로는 지상파방송사의 경우에만 해당하고, 종합유선, 위성, 방송채널사용사업의 경우에는 제작과 송출을 동시에 수행하지 않으므로 방송의 정의를 만족시키지 못한다고 할 수 있다.
따라서, 방송의 정의, 방송사업, 사업자 체계에 대한 전면적 재정의가 필요하다.
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「방송법」 제2조 2. 가.
지상파방송사업 : 방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 관리·운영하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업
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지상파 UHDTV 방송 송수신 정합(TTAK.KO- 07.0127/R1), 제개정일 : 2016-12-27, 본 표준은 IP (Internet Protocol) 기반 UHDTV 방송 서비스를 위해 기존 지상파 디지털 TV 방송 송수신 정합 규격의 MPEG2-TS 대신 IP 기반 UHDTV 방송 시스템을 구축하여 IP망간의 이종 서비스 (Hybrid Service), 고정 및 이동 단말에서의 방송 수신을 제공할 수 있는 프레임워크를 포함한다.
그리고 본 표준은 기존 디지털 TV 방송 송수신 정합 규격 대비 월등한 전송 성능과 차별화된 서비스 제공을 위해, HEVC 비디오 코덱과 실감 오디오, IP 기반 다중화, OFDM 및 LDPC 방식 채택을 통해 고화질 프리미엄 UHDTV 방송을 제공하기 위한 송수신 정합 규격을 정의하기 위해 제정되었으며 재난 발생에 따른 재난방송 서비스, 3DTV 서비스를 제공할 수 있는 송수신 정합 규격을 포함한다.
또한, 본 표준은 UHDTV 방송 서비스의 콘텐츠보호를 위한 송수신 정합 규격을 포함한다.
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「방송법」 제2조 17.
“방송프로그램”이라 함은 방송편성의 단위가 되는 방송 내용물을 말한다.
제73조(방송광고등)
①방송사업자는 방송광고와 방송프로그램이 혼동되지 아니하도록 명확하게 구분하여야 하며, ~ (생략). <개정 2006.10.27.>
III. 방송의 정의, 분류체계 및 진입제도 개선방안
현 재 까 지 도 방 송 의 정 의 는 기 획 - 제 작 - 편성-송출을 동시에 시행하는 지상파방송이라는 개념이 중심에 있다. 디지털 융합 환경에 부응하는 방송의 정의 조항 마련을 위해 방송 프로그램, 기획, 제작, 편성 및 송신 개념의 개선이 필요하다.방송프로그램은 시간 편성 위주의 콘텐츠 중심에서 영상, 음성, 음향, 데이터 등 모든 정보 단위로 확장해야 한다. 송출 단위는 모든 정보 단위로 확 장 하 되 편 성 의 책 임 을 부 여 해 야 할 것 이 다 . 편성책임이 부여되지 않으면 통신에서 전송의 개념과 동일하다.
또한, 송신은 일방향 공중 대상을 의미하므로, 양방향 서비스를 개별적으로 전달 받을 수 있는 주 체 로 확 대 해 야 할 것 이 다 . 현 재 시 각 배 열 이 and 조건으로 포함되어 있는 편성의 정의는 시각 또는 공간 배열로 개념 확장이 필요하다. 이와 같은 내용이 반영된 새로운 방송의 정의는 “영상, 음성, 음향, 데이터 등을 편성하여 공중에게 송신 혹은 전송하는 것”으로 정리할 수 있으며 아래 표에 방송의 정의에 대한 개선방향과 개선(안)을 제시하고 있다.
구분 방송 제공 단위
방송 제공 과정
방송 제공 대상 용어 방송프로그램 기획, 제작, 편성 송신 현재 시간편성된
콘텐츠
수직계열 송출
단위 일반 공중
개선
모든 정보단위로 확장: 영상, 음성, 음향, 데이터 등
모든 정보 단위로 확장하되 편성책임 부여
개별 전송 대상으로 확대 방송의 정의 개선방향
구분 과거 현재 미래
특징 유료방송 도입 이전
통합방송법 도입
양방향 ·융합 서비스
정의
“정치·경제·사회·
문화·시사 등에 관한 보도·논평 및 여론과 교양·
음악·오악·연예 등을 공중에게 전파함을 목적으로 방송국이 행하는 무선통신의 송신”
“방송프로그램을 기획·편성 또는 제작하여 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함하며, 이하
"시청자"라 한다) 에게 전기통신 설비에 의하여 송신하는 것”
“영상, 음성, 음향, 데이터 등을 편성하여 공중에게 송신 혹은 전송하는 것”
방송의 정의 개선(안)
방 송 법 에 서 는 위 에 서 언 급 한 방 송 - 사 업 - 사업자 정의 외에도 중계유선방송-사업-사업자, 음 악 유 선 방 송 - 사 업 - 사 업 자 , 전 광 판 방 송 - 사 업 - 사업자, 전송망사업-사업자를 별도로 정의하고 있다.
법체계상 서비스와 하부구조가 정의되면 사업과 사업자는 그 서비스를 사업으로 운영하는 것과 그것을 영위하는 자로 단순하게 정의되어야 할 것이다.
따라서, 이러한 체계로 현행 방송법상 사업-사업자를 분류하면 아래의 표와 같이 정리될 수 있을 것이다.
방송 방송사업 방송사업자
텔레비전방송 텔레비전방송사업 텔레비전방송사업자 라디오방송 라디오방송사업 라디오방송사업자 데이터방송 데이터방송사업 데이터방송사업자 이동멀티미디어
방송
이동멀티미디어 방송사업
이동멀티미디어 방송사업자 방송분류 개선(안) - 예시
방송법상 현행 방송 허가체계는 사업자의 지위를 부여하고 허가, 승인, 등록을 받도록 규정되어 있다.
지상파방송사업자의 경우 방송통신위원회의 허가를 받아야 하나 「전파법」에 의거하여 과기정통부의 심사 결과를 허가에 반영하도록 되어 있다. 지상파 방송은 방송에 의한 영향력이 지대하지만 현행 기준은 기술적 성격만 고려하도록 되어 있다. 지상파 방송의 사회문화적 영향력에 입각한 정의가 부재하여 법적으로 지상파 방송의 성격을 재정의할 필요가 있다. 현재 지상파 방송의 정의조항은 무선국을 관리, 운영한다는 허가 조건 및 기술적 조건이 역으로 지상파의 정체성을 규정하고 있다. 지상파 방송의 공적 성격에 입각한 정의를 마련하는 한편 기술 규제는 유연화하는 것이 바람직할 것이다.
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OTT를 방송사업자로 지정하여 면허를 부여하는 영국에서 OTT이면서 방송의 권한이 부여되는 핵심적 조건으로 편집 책임(editorial responsibility)을 꼽고 있으며, 국내에서도 방송이 심의를 받는 이유는 편성책임을 갖기 때문이다.
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「저작권법」 제2조 제10호 "전송(傳送)"은 공중송신 중 공중의 구성원이 개별적으로 선택한 시간과 장소에서 접근할 수 있도록 저작물등을 이용에 제공하는 것을 말하며, 그에 따라 이루어지는 송신을 포함한다.
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지 상 파 방 송 허 가 체 계 는 지 상 파 방 송 의 특수성을 고려할 때 기술심사 위주보다는 사업허가에 중점을 두는 것이 보다 바람직해 보인다. 방송사업 허가와 방송국 허가를 분리하는 방안에 대한 고민이 필요하며 방송국 허가 체계는 간소화해야 할 것이다.
지상파 방송의 전송경로와 기술적 특성이 아니라 지상파의 사회·문화적 성격에 부합하는 제도 개선이 필요하다. 지상파 방송 “사업”에 대한 허가는 강화하고 무선국 심사는 간소화하여 기술 규제의 유연화 또한 시도해야 한다.
현 행 허 가 체 계 상 으 로 전 파 법 상 무 선 국 허가절차만으로 UHD 방송을 허가해 주는 것이 가 능 하 나 미 디 어 환 경 변 화 에 부 응 하 는 규 제 체계 개선이 필요하다. 현재의 방송법, 전파법 체계상으로는 신규 지상파 기술 도입시 마다 기술 기준 개정이 불가피하다. 양방향, 이동형 서비스를 포섭할 수 있는 방송에 대한 개념 재정의가 필요하며, 이에 입각하여 기술 규제를 유연화해야 한다. 방송의 개념 정의는 2000년 통합방송법 개정시 케이블 SO를 수용하기 위해 변화했을 뿐 이후에 이에 대한 검토가 전무하다시피 했다. 방송의 정의, 지상파 방송의 정의를 새로이 하고 화질을 나타내는 4K, 8K 또는 채널폭을 나타내는 6MHz 등 단위를 제약하는 조건을 유연히 하여 기술 기준의 업그레이드가 용이하도록 해야 할 것이다.
방송사업자의 경우에는 공적/사적 영역을 확 실 히 구 분 하 고 공 적 사 업 자 에 게 는 강 한 공적책무를 부과하는 한편, 사적 사업자에게는 자율성을 극대화하여야 한다. 수신료 기반 사업자는 공적 편성과 무료 OTT 제공 등 공적인 무료 서비스 위주로 사업을 영위하도록 유도해야 한다. 반면에 사적 성격의 지상파에 대한 소유 규제 완화 등을 통해 혁신이 가능한 자본 투자가 가능하도록 현행 제도의 개선이 필요하다. 기존 사업자에게 지분 투자가 가능한 형태로 소유 규제를 완화하거나, Incentive Auction 등 제도를 도입하여 신규 사업자에게 기존 사업자의 주파수 일부를 지정 혹은 할당하는 것이다.
방송사업에 진출하기 위한 사업자 분류체계는 아래 <표> 와 같이 사업의 단위별로 허가 부여, 복수의 허가단위에 대한 일괄 허가를 가능케 하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이들 중 주파수가 필요한 허가에 대해서만 사업 허가 후 무선국 허가를 받도록 하여 사업허가와 무선국 허가 분리할 수 있을 것이다.
최초 허가시는 정부의 주파수 할당-지정 계획 고시 후 주파수 할당-지정 받고 사업자 허가를 동시에 받도록 하는 방안이 있다. 현재 주파수를 지정받은 방송사의 경우에는 별도 사업허가 없이 추가 주파수 지정을 통한 무선국 허가를 받도록 할 수 있을 것이다.
사업과 사업자를 분류하는 기본적인 목적은 각 분류 단위의 성격과 본질에 맞도록 차별적인 규 제 를 적 용 하 는 것 이 다 . 예 를 들 어 수 신 료 기반으로 운영되는 경우 좀 더 공공성을 강조하고, 소유지분제한을 유지, 강화할 수 있고, 가입기반인 경우 공공성보다는 사업성을 강조하고 소유지분 제한 완화 또는 폐지하여 새로운 유형의 지상파 사 업 자 도 방 송 이 가 능 케 할 수 있 을 것 이 다 . 서비스 정의와 분류에 논란이 있는 인터넷동영상 서비스(OTT) 또한 방송의 분류에 포함시키되 진입시 허가나 승인이 아닌 신고로 방송시장에 진입이 가능하도록 하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이러한 진입제도의 개편으로 지상파방송사가 수신료를 기반으로 하는 공영방송사, 광고를 기반으로 하는 공영과 민영방송사로 구분되고, 그리고 가입자를 기반으로 하는 신유형 지상파 방송사업자의 출현도 기대해 볼 수 있을 것이다.
구분
지상파 유무선 가입기반
플랫폼 OTT
수신료기반 광고기반 가입기반
수신료有 수신료無 광고無 광고, 가입자 광고, 가입자
KBS, EBS SBS, OBS, MBC 신규사업자 케이블IPTV 인터넷
동영상(Video) ①-1-1 ①-2-1 ①-3-1 ②-1 ③-1
非 동영상
(Non-Video) ①-1-2 ①-2-2 ①-3-2 ②-2 ②-2
문자전용
(only-Text) ①-1-3 ①-2-3 ①-3-3 ②-3 ②-3
방송사업 허가 및 분류체계 개선방안
지상파 방송은 그 사회문화적 영향력이 매우 크다. 본 고에서 논의를 시작한 바 대로 기술발전에 걸맞는 제도 개선으로 지상파방송 서비스 품질이 획 기 적 으 로 개 선 되 고 , 지 상 파 방 송 을 통 해 서 전국민이 누릴 수 있는 혜택 또한 다각화되어 이로 인한 국민의 복지가 증진될 수 있을 것이다. 혁신에 대한 장려로 기업의 투자가 확대되어 기술이 더욱 발전하고 산업적으로도 새로운 도약을 맞게 될 것을 기대해 본다.
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