동북아 SUPERGRID 구상과 전망
한국전기연구원 윤재영 책임연구원([email protected])
2020년 이후 기후체제 협상의 현황과 시사점
기후변화연구실 이호무 연구위원([email protected])
▶ 2020년 이후 기후체제를 논의하는 ADP 협상은 2015년 완결을 목표로 현재 협 상 수석대표급 원탁회의와 워크샵을 통해 국가 간 공감대를 탐색하는 단계
▶ 지금까지의 논의 결과에 비추어 2020년 이후에는 법적 구속력 있는 새로운 국 제협약 하에서 각국이 자발적으로 감축목표를 제출하고 필요 시 국제사회가 국 가별로 추가적인 노력을 촉구하게 될 가능성
▶ 우리나라는 배출량, GDP 등을 고려할 때 상당히 의욕적인 감축목표 설정을 요 구받을 가능성이 높아 보이므로 우리의 감축노력을 설명하기 위한 방안을 지금 부터 고려하는 것이 바람직
1. ADP: 2020년 이후 국제 기후체제 협상
□ ADP1) 협상의 경과
ㅇ 2011년 남아공 더반에서 개최된 17차 기후변화협약 당사국총회에서 진통 끝에
ADP 협상을 위한 결정문에 합의함.
- 최후의 쟁점은 ADP 협상의 최종 결과물이 지닐 법적 성격이었으며, 결과물 의 법적 구속력에 강력히 반대했던 인도가 마지막으로 결정문을 수락함.
- 공식 종료 시각을 36시간 넘어선 12월 11일 오전 6시 22분에 폐막됨.
ㅇ 더반 당사국총회 이후 첫 번째 협상회의(2012년 5월)에서는 ADP 협상의 구조 를 규정하는 의제를 채택하고 향후 ADP 의장단 구성에 합의함.
- 더반 결정문의 해석을 둘러싼 격렬한 토론 끝에 2020년 이후의 새로운 체제 (post-2020 regime)와 2020년 이전의 의욕(pre-2020 ambition)을 각각 논의 하는 2개의 workstream을 구성함.
- 의장직의 중요성으로 인하여 선진국-개도국 간 및 개도국 내부 조율이 난항 을 거듭함에 따라 예외적으로 선진국, 개도국2)에서 각 1인씩 공동의장을 임 명하기로 함.
ㅇ 이후 협상회의는 협상수석대표들이 비교적 자유롭게 의견을 제시하는 원탁회 의(roundtables)와 주제별 워크샵을 병행하는 형태로 진행됨.
1) 더반 플랫폼 특별 작업반(Ad-hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action)
2) 일반적으로 협약 상의 부속서-I 국가를 선진국, 비부속서-I 국가를 개도국으로 지칭함.
“2020년 이후 기후체제와 2020년 이전 의욕 향상을 논의하는 ADP 협상은 지금까지 협상수석대표급 원탁회의와 주제별 워크샵 형태로 진행”
- 2012년 당사국총회(카타르 도하)를 포함, 현재까지 총 3회의 협상회의에서 다수의 원탁회의와 워크샵이 개최됨.
□ ADP 협상의 출범 배경
ㅇ 교토의정서 1차공약기간(2008~2012의 5년간) 만료 이후, 2013년부터 시작될 2차공약기간 설정 여부는 기후변화협상에서 가장 핵심적인 쟁점이었음.
- 선진국은 자신들만이 감축의무를 지는 교토의정서 체제의 종식을, 개도국은 선진국의 미흡한 노력을 근거로 현 체제의 연장을 주장하면서 대립함.
ㅇ 2011년에 EU가 2020년 이후 교토의정서를 대체할 새로운 체제에 대한 협상 개시를 조건으로 교토의정서 2차공약기간 참여를 제안하고, 이에 기후변화취 약국들이 동조하면서 더반에서의 협상 타결에 물꼬를 틈.
- 아프리카, 최빈개도국, 군소도서국에 해당하는 기후변화취약국들은 가속화하 는 기후변화를 억제하기 위하여 다배출개도국도 더욱 강력한 온실가스 감축 노력을 해야 한다는 관점에서 EU의 제안에 호응, 중국, 인도 등을 압박함.
□ ADP 협상의 특징
ㅇ ADP 이전의 기후변화협상과 가장 크게 달라진 점은 온실가스 감축 분야에서 선진국과 개도국의 구분이 대폭 약화되었다는 점임.
- 2012년 이전까지의 교토의정서 체제, 2013년부터 2020년까지를 다루는 발 리로드맵 협상3) 모두 선진국과 개도국의 역할을 분명하게 구분하였음.
･ ADP 이전 협상은 온실가스 배출의 역사적 책임과 기후변화 대응에 필요 한 자본, 기술을 보유한 선진국이 주도적 역할을 맡음을 전제함.
･ 한편, 개도국은 기후변화 대응의 도의적 의무는 있으나 선진국 지원에 따라 노력을 한다는 점 등에서 실질적 의무의 성격과 수준은 약한 편임.
- ADP를 출범시킨 당사국총회 결정문에는 선진국, 개도국을 구분하는 직접적
인 문구가 전혀 없으며 ‘모든 당사국에 적용 가능’, ‘최대한의 참여’가 강조 되어 있음.
･ 교토의정서가 역사적 최대 배출국인 미국과 현재의 최대 배출국인 중국 에 감축의무를 부과하지 못하였다는 한계4)를 넘어서려는 의도임.
ㅇ 일련의 당사국총회 결정문으로 마무리된 발리로드맵 협상과 달리 법적 구속력
3) 선진국의 교토의정서 2차공약기간 감축의무 협상(AWG-KP)과 개도국 감축행동, 적응, 선진국 의 개도국 지원까지 포괄하는 장기협력행동 협상(AWG-LCA)으로 구성되어 있으며, 2012년 도 하 당사국총회에서 완결됨.
4) 1997년 기후변화협약 당사국총회에서 합의된 교토의정서는 선진국에만 온실가스 감축의무를 부과하도록 되어 있어 중국, 인도, 우리나라 등에는 감축의무가 없음. 미국은 자국이 다른 나 라와 차별화된 감축의무를 지는 데에 반대하는 상원 결의안(Byrd-Hagel Resolution)에 따라 교토의정서 비준을 거부함으로써 교토의정서 하에서 감축의무를 지지 않음.
“ADP 협상은
‘모든 당사국에 적용 가능’하다는 점을 강조하면서 선진국과 개도국의 구분이 대폭 약화되었다는 것이 이전의 협상 프로세스에 비하여 가장 큰 차이점”
이 있는 의정서 또는 그에 준하는 문서를 도출할 수 있음.
- 인도가 개도국에 대한 법적 구속력 있는 감축의무에 시종일관 반대한 결과,
‘법적 효력이 있는 합의된 결과물’이라는 옵션도 마지막에 추가됨.5)
･ 인도 등 대다수 개도국은 역사적 책임과 경제･사회적 발전에 있어 큰 차 이가 있는 선진국과 개도국이 동일하게 구속되는 것이 부당함을 지적함.
- 의정서나 법적 구속력이 있는 문서는 의회의 비준을 거쳐 국내법과 동일한 효력을 지니게 되므로 기후변화 정책 추진의 확실성을 높이는 측면이 있음.
･ 단, 법적 구속력이 있는 교토의정서에서도 캐나다가 1차공약기간 목표 미 달을 피하기 위하여 탈퇴를 택한 바 있고6), 세계 각국이 기후변화 관련 자국내 입법을 마련하고 있어, 효과성에 의문을 제기하는 시각도 있음.
ㅇ 2020년 이후 체제뿐만 아니라 2020년 이전의 감축의욕 제고와 이에 필요한 개
도국 지원 강화도 ADP의 주요 논의 주제임.
- 2020년 이전의 조기행동이 불충분할 경우 국제적으로 합의된 2℃ 목표7)의 달성이 사실상 불가능해지므로 기후변화취약국에서 특히 중점을 두고 있음.
- 현재로서는 각국이 이미 제출한 감축목표를 추가로 높이는 것이 어려운 상황 이어서 실제 논의는 목표 달성을 위한 부문별, 온실가스별 대책 확대를 중심 으로 의견을 교환하는 수준에 머무르고 있음.
□ 향후 협상 일정
ㅇ 2015년까지 ADP 협상을 타결하는 것을 목표로 하고 있음.
- 지역별 순환 원칙에 따라 2015년 당사국총회는 중남미에서 개최되어야 하나 프랑스가 개최하는 것으로 확정된 바, 협상 타결에 대한 EU의 강력한 의지 를 읽을 수 있음.
- 2013년 도하 당사국총회에서 2014년 말까지 협상문 초안의 요소를 고려하
고 2015년 5월 이전에 협상문이 준비되어야 한다는 데에 합의함.
ㅇ 협상 타결의 동력을 확보하기 위하여 2014년에 반기문 UN 사무총장 주재로 세계 주요국 정상이 참가하는 회의가 예정되어 있음.
- 기후변화는 반기문 총장 2기의 핵심 의제로서 2014년 회의가 ADP 협상의 분수령이 될 것으로 전망됨.
- 발리로드맵 협상 완료의 초석에 해당하는 2009년 코펜하겐합의도 오바마 대
5) 결정문 원문은 다음과 같음: “a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention”
6) 캐나다는 교토의정서 1차공약기간 감축목표는 1990년 대비 –6%였으나 2009년 배출량은 오히 려 +17%로 늘어 목표 달성이 요원해짐에 따라 2012년 말에 탈퇴 절차를 완료함(대외경제정책 연구원, 2012).
7) 평균기온 상승폭을 산업화 이전 대비 2℃ 이내에서 안정화시킨다는 의미임. 주로 기후변화취약 국으로 구성된 과반수 이상(100여개국)의 당사국은 1.5℃ 목표를 현재도 주장하고 있음.
“ADP 협상 결과물은
기후변화협약 하의 새로운 국제협약이 될 가능성이 높으며, 2015년 타결을 위하여 2014년에 반기문 총장 주최 정상급회의가 개최될 예정”
통령을 포함한 120여 개국 정상이 참석해서 가능했다고 볼 수 있음.8)
2. 2020년 이후 체제 협상의 주목할 부분
□ 현 기후변화협약 하의 법적 구속력 있는 결과물 가능성
ㅇ 개도국의 강력한 반대로 인하여 차별화된 감축의무 국가를 열거한 부속서 I을 포함, 기후변화협약에 대한 개정 없이 2020년 이후 체제가 출범할 전망임. - 다만 협약의 원칙인 형평성, 공통의 차별화된 책임과 각자의 능력 등9)을
2020년 이후의 현실에 맞게 해석하는 것에 관하여 치열한 논쟁이 진행 중임.
･ 형평성은 온실가스 감축 부담을 국가 간에 나누는 기준으로서, 그리고 공 통의 차별화된 책임과 각자의 능력 원칙은 선진국의 역사적 책임과 개도국 의 경제적 성장 및 배출량 증가를 반영한다는 점에서 각각 중요성을 가짐. - 선진국은 중국, 인도, 우리나라 등을 부속서 I에 포함시키는 형태로 협약 개
정을 시도한 발리로드맵 협상에서와 달리 협약의 새로운 해석을 통하여 상기 주요 배출국을 여타 개도국과 차별화시키는 방향으로 전략을 변경함.
ㅇ EU, 군소도서국, 최빈개도국 등은 공식의견서, 회의 중 발언 등에서 ADP 협 상의 결과물을 ‘의정서(protocol)’로 단언하고 있음.
- 의정서에 각국의 감축노력에 대한 구체적인 내용을 담음으로써 모든 나라의 실질적 노력을 담보하고 무임승차 문제를 방지한다는 취지임.
ㅇ 인도, 중국 등 자신들에게 법적 구속력이 있는 국제 협약이 적용되는 것에 부 정적, 유보적인 개도국은 이에 대한 견해를 직접적으로 표명하지는 않고 있음.
- 미국은 모든 당사국에 적용되는 체제를 전제로 법적 구속력에 대하여 유연한 입장임.
□ 상향식(bottom-up) 접근을 기본으로 한 감축목표 설정
ㅇ Post-2020 체제는 ‘모든 당사국의 참여’를 통하여 더욱 효과적인 기후변화 대
응을 추구하므로 미국, 중국의 참여가 필수적인데, 이들 모두 당사국이 스스로 의 감축목표를 직접 정하는 상향식 접근을 선호함.
- 우리나라를 포함한 전 세계 주요 배출국이 2009년에 자국의 중기 감축목표
8) 소수 주요국만이 문안 작성에 참여한 것에 일부 개도국이 반발함으로써 공식 채택에 이르지는 못하였으나 이듬해 칸쿤합의에서 선진국의 기후재정 조성 목표, 개도국 감축의 투명성 강화 등 주요 골자가 그대로 계승됨.
9) 협약 3조 1항: The Parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof.
“개도국의 반발로 인하여 선진국과 개도국이 구분되는 현재의
기후변화협약은 개정되지 않을 것이나, 이를 새롭게 해석함으로써 주요 개도국을 여타 개도국과 차별화하려는 시도는 계속될 전망”
를 자발적으로 발표한 경우가 상향식 접근에 해당함.
- 상향식 접근과 배치되는 하향식(top-down) 접근은 지구 전체의 배출량을 제 한하고 각 배출량을 합의된 기준에 따라 국가별로 배분하는 방식임.
- 미국은 역사적 최대 배출국으로서, 중국은 현재와 미래의 최대 배출국으로서 자신들의 온실가스 배출이 외부로부터 제한받는 하향식 접근을 불편해 함.
ㅇ 기후변화취약국과 EU는 하향식 접근을 주장하고 있으나 미국, 중국을 포함한 주요 배출국의 설득이 쉽지 않은 상황임.
- 우리나라를 비롯한 주요 배출국은 각 당사국이 국가별 상황에 적합한 감축노 력을 취할 수 있으며 1인당 GDP 등 특정 지표를 근거로 감축목표를 강제하 는 것은 사실상 불가능하다고 주장하고 있음.
□ 각국이 제출한 감축목표를 높일 수 있는 메커니즘
ㅇ 상향식 접근에 따른 자발적 목표 설정으로는 2℃ 목표 달성이 어렵다는 현실 을 인정, 이를 보완하는 차원에서 각국이 제출한 감축목표를 국제적으로 논의 하여 부족한 경우 목표 상향을 권고하는 체계가 제안되고 있음.
- 하향식 접근을 가미하는 형태로서 이를 위하여 감축목표의 국가 간 상응성 (comparability)을 높이는, 일종의 표준화 규칙이 합의될 가능성이 높음.
- 과거 국제적 검토나 상응성에 부정적이었던 미국이 올해 들어 이러한 체계를 구체적으로 제안하고 있어 주목을 받고 있음.
ㅇ 목표 상향을 위한 국제적 메커니즘에서 감축목표의 적정성을 판단하는 기준과 목표 상향을 권고하는 방식에 대하여는 아직 구체적 논의가 진행되지 않았음.
- 감축목표의 적정성을 판단하는 ‘단일한 공식(a single formula)’은 실현 가능 성이 낮으나 국가 전체 또는 1인당 기준으로 배출량, GDP 등이 각국의 배출 책임과 기후변화 대응 역량을 설명하는 지표로서 활용될 가능성이 다분함.
- 목표 상향 권고가 정치적 협상 위주로 진행될 경우 주요국의 영향력에 의해 형평성 등 협약 원칙과 일치하지 않는 목표를 강요당하는 상황도 배제할 수 없음.10)
3. 우리나라의 현황과 대응 방향
□ 제도적 준비 상황은 대체로 양호
ㅇ 저탄소녹색성장기본법 제정, 의욕적인 감축목표(2020년까지 BAU 대비 –30%) 설정, 온실가스･에너지 목표관리제 실시, 배출권거래제 도입 확정 등과 함께
10) 교토의정서 채택 당시 결정된, 일본 –6%, 미국 –7%, EU –8%의 1차공약기간 감축목표는 막 판 협상 과정에서 도출된 것으로서 미국, EU에 비하여 일본이 과도한 부담을 떠안았다는 평가 가 있었음(有馬 純, 2012).
“2020년 이후 감축목표는 각국이 자발적으로 정하게 될 것으로 보이나, 이것이
불충분하다고 판단되는 경우에 국제사회에서 목표 상향을 권고할 수 있는 메커니즘의 필요성도 제기”
세계 수준의 에너지 절약 및 효율개선 정책 및 제도를 시행하고 있음.
ㅇ 목표관리제, 배출권거래제 시행을 위한 기반으로서 온실가스 배출 보고체계가 개도국 중 최고 수준으로 구축되어 있어 국가 온실가스 배출통계 제출 등 국제 적인 투명성 제고 요구에 효과적으로 대응할 수 있는 상황임.
- 2012년에 3차 기후변화협약 국가보고서를 제출하였으며(환경부, 2012) 앞으
로도 국제적으로 합의된 모든 보고 요청에 성실히 임한다는 원칙임.
□ 2020년 이후 감축목표 설정에 대한 준비 필요
ㅇ 기후변화 피해에 대한 국제적 우려가 증가하고 미국, 중국이 국내외적 요인으 로 인하여 보다 적극적인 자세를 보일 가능성이 제기되면서 2015년 협상 타결 과 함께 2020년 이후 감축목표를 설정해야 할 개연성이 존재함.
- 미국은 발전연료를 석탄에서 셰일가스로 대체하면서 온실가스 배출량을 줄 이고 있고(EPA, 2013), 중국도 올해 초 베이징의 심각한 스모그가 사회 이 슈로 떠오르면서 환경 문제에 더욱 적극적으로 나설 수 있음.
- OECD 회원국이자 온실가스 주요 배출국으로서 2009년과 마찬가지로 ADP
협상 타결에 따른 자발적인 온실가스 감축목표 설정이 불가피할 것임.
ㅇ 자발적 감축목표를 검토하는 국제적 메커니즘 등장에 대비하여 우리나라의 감 축노력을 충분히 설명할 수 있도록 사전에 대비할 필요가 있음.
- 우리나라는 국가 배출량, 1인당 배출량, 국가 누적배출량, 1인당 GDP 등 배 출량과 GDP 관련 지표를 근거로 할 경우 상당히 의욕적인 감축목표를 요구 받을 가능성이 높음.
지표 순위 수치 기준년도/
기간 비고 출처
국가 배출량* 7위 5.80억t 2010 IEA(2012)
1인당 배출량 19위 11.52t/인 〃 〃
국가 누적배출량 18위 108.4억t 1850-2008 WRI CAIT
1인당 누적배출량 54위 222.9t/인 〃 〃
1인당 GDP 28위 $27,027/인 2010 2005년 PPP IEA(2012)
CO2 배출 원단위 30위** 0.439t/1천$ 2010 순위가 낮을수록
배출량 높음 IEA(2012) 주요 배출국*** 중
1990년 대비 1인당 배출 증가량
1위 6.5t/인 2011 비율로는 중국이
227%로 1위 PBL(2012)
* 모든 배출량은 에너지 사용에 의한 CO2 배출만을 포함
** OECD 34개국 중
*** 부속서 I 국가 전체 및 중국, 인도, 한국, 인니, 사우디, 브라질, 멕시코, 이란, 남아공, 대만, 태국
< 배출량, GDP 관련 지표별 우리나라 순위 >
“우리나라의 제도 및 정책은 잘 갖추어져 있으나, 배출량, GDP 등을 고려할 때 상당히 의욕적인
감축목표를 요구받을 가능성”
- 2020년 이전의 감축노력, 에너지집약적 산업구조, 부문별 에너지 효율 개선 노력 등 국제사회에 우리나라의 2020년 이후 감축목표가 의욕적임을 설명할 수 있는 논거를 개발하는 것이 필수적임.
□ 국내적으로 온실가스 감축노력 강화
ㅇ 2020년 감축목표 달성과 이후의 추가적 감축노력에 있어 수송 및 건물 부문에
서의 감축 실적이 매우 중요할 것으로 전망됨.
- 산업 부문의 경우 목표관리제와 배출권거래제를 통한 관리가 가능하며 배출 저감 잠재량도 지속적인 에너지 효율 개선 노력을 통해 상대적으로 낮은 것 으로 평가됨.11)
- 수송 건물 부문은 IPCC 4차보고서(IPCC, 2007) 등에서 전 세계적으로 에너 지 절약에 의한 온실가스 감축 잠재량이 높은 것으로 지적되고 있으며, 우리 나라도 이에 해당함.
･ 상기 부문에서의 온실가스 감축은 국민 생활에 직결될 뿐만 아니라 에너 지 사용 행태에 따라 정책 효과가 크게 달라질 수 있으므로 국민적 공감 대가 전제되어야만 실효성이 있음.
･ 교통 수요 감소를 위한 도시계획, 신축 건물의 에너지 효율 개선 등 정 책 시행 과정이나 감축효과 발생까지 장기간 소요되는 경우도 많음.
ㅇ 국민적 공감대를 바탕으로 기후변화 대응을 국가 정책에서 주류화 (mainstreaming)하는 것이 중요함.
- 화석연료 수입량 감소를 통한 무역수지 개선, 에너지 안보 강화 등 온실가스 감축 정책의 국가적 편익을 충분히 고려할 필요가 있음.
참고문헌
관계부처 합동, “부문별･업종별 온실가스 감축목표안”, 2011년 7월 8일 보도자료.
대외경제정책연구원, “캐나다의 교토의정서 탈퇴와 국제 기후변화협상 전망”,
｢KIEP 지역경제 포커스｣, 2012년 2월 13일
대한민국 정부,『기후변화협약에 따른 제3차 대한민국 국가보고서』, 2012 有馬 純, “欧州のエネルギー環境政策”, IEEJ 特別講演資料, 2012.12.13
IEA(International Energy Agency), CO2 Emissions from Fuel Combustion Highlights (2012 Edition), 2012
PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, Trends in Global CO2
Emissions; 2012 Report, 2012
11) 부문･업종별 감축목표에서 산업 부문의 에너지 사용(산업에너지)은 2020년 BAU 대비 7.1%
감축목표가 설정되어 수송(34.3%), 건물(26.9%) 부문에 비하여 크게 낮음. 산업가스를 포함한 산업 부문 전체로는 18.2%, 전환 부문은 26.7%로 설정됨(관계부처 합동, 2011).
“우리나라의 감축노력을 설명할 수 있는 방안을 마련하는 한편으로 국내적 온실가스 감축노력도 지속해 나아갈 필요”
U.S. EPA(U.S. Environmental Protection Agency), Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2011, 2013
WRI CAIT(World Resources Institute – Climate Analysis Indicators Tool), http://cait.wri.org