해 외 출 장 보 고 서
2014년 제3차 기후변화협상회의
- 더반 플랫폼 협상회의(ADP 2-6) 참석 및 자문
2014. 10.
기후변화연구실
부연구위원 정윤경
요 약
○ Post-2020 신기후체제에 대한 협상이 이루어지는 ADP 회의가 독일 본에 서 10월 20일~25일 6일간 개최됨.
○ 지난 ADP 2-5 회의에 이어 Contact Group 형태로 협상을 계속하였으나, 금번 회의에서도 구체적인 합의문안 작성 작업은 개시되지 않고, 핵심쟁 점 사안 및 새로운 쟁점 사안에 대해 구체적이고 심화된 논의를 진행하 였으나 당사국 간 첨예한 입장차로 인해 의견수렴으로 이어지지 못함.
○ 우리나라는‘의도된 자발적 국가 감축공약(Mitigation INDC)'에 있어 2015년 내 가급적 빠른 시일 내에 INDC를 제출할 수 있도록 기술적 작 업, 이해관계자와의 협의 등 국내적 준비를 가속화할 필요가 있음.
- 또한, INDC 제출 시 포함해야 할 정보(information)에 대한 준비도 병 행해야 하며, 국내 상황(national circumstance)을 반영하여 우리나라 INDC를 전략적으로 마련할 수 있도록 해야 할 것임.
- 미국을 중심으로 하는 선진국들은 각국 INDC 조기제출의 중요성을 지속 적으로 강조하고 있고, 브라질, 인도 등은 6월 제출, 인도네시아는 6~9 월경 제출 가능성을 언급하고 있으며 싱가포르, 멕시코 등은 기술적 작 업 상당부분을 완료한 것으로 판단됨.
- 한편, 공약수준과 관련하여 향후 후퇴금지의 원칙(`no back-sliding’) 이 강조될 것으로 보이므로 대외적으로는 우리나라의 2020년 공약이 국 제법적 구속력이 없는 자발적 목표임을 부각시키고, 대내적으로는 감축 수준 상향 가능성을 감안하여 INDC 준비 작업을 진행시킬 필요 있음.
○ 2020년 이후의 CBDR/RC 원칙의 적용에 있어, 일부 강경개도국을 제외하 고는 기존 부속서 체제에 입각한 이분법적 차별화는 적합하지 않다는 데 로 의견수렴 중이므로 지금까지 제안된 차별화 방안의 검토 및 우리나라 에 유리한 차별화 방안 강조 또는 고안 필요
- 새로운 형태의 차별화 방안에는 자체적 차별화(미국), 동심형 차별화 (브라질), 공약내용에서의 차별화, 정보의 차별화 등이 있음.
I. 출장개요
□ 출장자
소 속 직 급 성 명
기후변화정책연구본부 기후변화연구실 실장 노동운
〃 선임연구위원 오진규
〃 부연구위원 정윤경
〃 위촉연구원 박진순
□ 출장목적
○ 2014년 ADP 특별작업반 제2-6차 회의 참석
○ 기후변화협상 관련 현지 자문
- EIG 협상 그룹 내부 및 주요국/협상그룹과의 비공식협의 참석
□ 출장일정
일 자 일 정 기 타
10.19. 인천 → 프랑크푸르트 → 본 노동운,정윤경,박진순 10.20 ADP 회의 참석 및 자문 〃
인천 → 프랑크푸르트 → 본 오진규
10.21-25 ADP 회의 참석 및 자문 계속 노동운,오진규,정윤경, 박진순,
10.23-24 본 → 프랑크프르트 → 인천 박진순 10.25-26 본 → 프랑크프르트 → 인천 오진규 10.26-27 본 → 프랑크프르트 → 인천 노동운,정윤경
II. 주요 내용
□ 더반플랫폼 특별작업반(ADP)
○ 지난 ADP 2-5 회의에 이어 Contact Group 형태로 협상을 계속하였으나, 금 번 회의에서도 구체적인 합의문안 작성 작업은 개시되지 않고, 핵심쟁점 사안 및 새로운 쟁점 사안에 대해 구체적이고 심화된 논의를 진행하였으나 당사국 간 입장 차이로 인해 의견수렴으로 이어지지 못함.
가. Workstream 1: INDC (의도된 자발적 국가공약)
○ 공동의장이 지난 7월 제시한 INDCs에 대한 결정문 초안(Draft Text)과 동 초안의 Annex에 수록된 사전정보 목록(Upfront Information, UFI), 그리고 INDC-Non paper에 대해 논의를 진행한 바, 선진국과 개도국 간에 INDC의 범위, 2015 합의와의 관계, 정보의 범위, 정보 관련 Decision 채택 여부 등에 대해 첨예한 입장대립 보임.
- 이러한 입장대립으로 정보에 대한 구체적인 논의는 진전을 이루지 못함.
○ (INDC의 범위) 최빈국, 군소도서 국가 및 선진국은 감축이 핵심이라고 여 전히 주장하고 있는 반면 개도국(AILAC, LMDC, Africa Group)은 적응 및 이행수단도 포함되어야 한다고 주장하고 있어 입장이 좁혀지지 않고 있는 상황임.
- 다만, 모든 국가가 적응의 중요성을 인식하고 있는 바, 감축과 적응 간 정치적 동등성(political parity)에는 공감대 형성
○ (INDC와 2015 합의와의 관계) 선진국은 감축만을 포함하는 INDC에 기반하 여 2015 합의가 구성될 수 있음을 주장한 반면, 개도국은 INDC는 2015 합 의 달성을 위한 수단이기 때문에, 2015 합의의 틀에서 논의할 것을 주장 - 즉, 개도국은 INDC를 별도로 논의할 것이 아니라 합의의 구성요소
(elements)에 대한 논의에서 함께 이루어져야 함을 강조
○ (INDC에 수반되어야 하는 정보) 선진국은 감축만을 정보에 포함시키고자 하는 반면, 개도국은 6대 요소 모두를 포함시키고자 함.
- 선진국은 의장초안의 정보 제공이 부담이 되지 않음을 주장하는 반면, 개 도국은 정보 생산에 많은 비용이 소요될 것을 우려
- 한편, 개도국도 6대 요소를 모두 포함하는 경우 요소마다 INDC 과정이 다 를 수 있다는 것은 인정
○ (Decision 채택 여부) 선진국은 리마 총회에서 INDC 및 정보 관련 결정문 채택을 주장하는 반면, 사우디와 LMDC는 INDC에 대한 결정문은 ADP 작업반 의 작업영역 범위에 벗어났음을 강조하고 더 나아가 정보 관련 결정문 채 택도 불필요함을 주장
○ (INDC 제출시기) 미국, EU는 내년 3월까지 INDC를 제출해야 할 것임을 선 언하면서, 미국, EU, 군소도서국 등은 주요경제국가(Major Economies)들도 내년 3월까지 제출할 것을 촉구함.
- 마샬군도, 미국 등은 내년 3월에 제출하지 못하는 국가들은 늦어도 내년 6 월의 ADP 회의 이전에 제출할 것을 강조
나. Workstream 1: 감축, (공약)주기
○ 공동의장이 제시한 주기도표를 기준으로 주기와 감축에 대한 논의가 동시 에 진행되었고, 금번 회의에서 주기(cycle)에 대한 논의가 처음 시작된 바, 당사국 간 주기의 개념, 공약주기의 길이, 주기의 단계별 과정 등에 대한 활발한 논의가 이루어졌으며 감축의 장기목표, 차별화 등에 대한 의 견도 개진됨.
○ (감축) 장기 감축목표와 관련, 도서국가는 1.5도씨 목표, 선진국과 개도국 은 최신 과학 결과에 부합하는 장기목표 제시 등 2도씨 유지를 제시했으며 일부 선진국은 탄소중립, 2050년까지 제로 배출 등을 주장하기도 했음.
- 다만, INDC 상의 감축공약과는 별도로 전기구적 장기 공동감축목표 설정의 필요성에 대해서는 어느 정도 공감대가 형성된 것으로 사료됨.
- 한편, 감축공약 수준에 있어 후퇴금지의 원칙(`no back-sliding’)이 강조 됨.
○ (공약주기) 선진국은 선·개도국 간 공약주기의 차별화에 반대하는 반면, 중국 등 일부 개도국은 선·개도국 간 공약주기의 차별화를 주장하고 있으 며, 공약주기로는 미국, 도서국가는 5년을, EU, 일본, 싱가포르 등은 10년 을 주장하고 있음.
- 한편, 절충안으로 공약기간을 5년으로 설정하되 장기(10년)의 지향적인 (indicative target) 목표도 함께 설정하자는 의견, 10년으로 설정하되 5 년마다 중간검토절차를 통해 목표 조정의 의견도 있었음.
○ (차별화) 선진국은 차별화의 필요성은 인정하고 있으나 부속서 체제 등 이 분법적 접근을 반대하고 있는 반면, 개도국의 경우 협약 하의 이분법적 선·개도국간의 차별화를 주장하는 그룹과 새로운 차별화 방안의 필요성을 인지하고 동심형 차별화(브라질), 공약내용에서의 차별화, 정보의 차별화 등 새로운 형태의 차별화 시도
- 일부 강경개도국을 제외하고는 기존 부속서 체제에 입각한 이분법적 차별 화 방안은 신기후체제에 적합하지 않다는 데 공감대 형성 중
○ (법적 이슈) AILAC, LDC 및 EU는 2015 합의의 법적형태 중 의정서를 선호 하고, 개정절차와 관련하여 EU, 스위스 등 선진국은 향후 공약의 조정을 용이하게 하는 단순절차 선호
□ 싱가포르 양자 면담 (10월 21일, 18:30-19:00)
○ 10월 기후변화협상 ADP 회의 계기, 최재철 기후변화대사는 Kwok Fook Seng 싱가포르 기후변화대사와 양자 면담을 갖고, 리마 개최 비공식회의 평가, INDCs 준비현황, 제출시기, 제출 후 협의절차 및 범위 등에 대해 논의함.
- 싱가포르는 10월 초 개최된 페루 주최 비공식 회의 결과에 대해 페루의 적 극적 리더십으로 적응이슈에 대한 공감대가 형성된 반면, 재원 및 INDC에 대한 논의는 당사국들의 기존입장 반복으로 잘 진행이 되지 않았다고 평가 - 우리나라는 지난 9월 기후정상회의 시 GCF에 대한 최대 1억불 기여 발표를
통하여 선ㆍ개도국 간 가교역할을 수행하기 위해 노력하였음을 언급하는 한편, 현재 진행되고 있는 INDCs의 국내적 준비 과정에 많은 어려움이 있
- 싱가포르는 자국의 INDCs 준비가 예정대로 진행(on track)되고 있음을 설 명하면서, 현재 자국 국무회의에 기 상정되어 있는 상태라 발언
○ 싱가포르는 협의 프로세스는 비정부 이해관계자 참여보다는 당사국 간 절 차로 진행되는 것이 바람직할 것으로 생각되며, 각국의 INDCs에 대한 상호 이해도를 제고하고, 투명성을 높이기 위한 목적으로 진행되어야 할 것이 며, 특정 국가에 불필요한 압박을 가하기 위한 절차가 될 필요는 없다고 발언
- INDCs 범위 관련, 최 대사는 감축은 INDCs의 필수 요소로 포함하되, 여타 요소, 특히 적응은 각국의 재량 하에 포함 여부를 결정할 수 있게 해야 된 다는 입장임을 설명
- 이에 대해 싱가포르는 기본적으로 INDCs의 범위에 대해 유연한 입장이나, 일부 국가들은 감축 외 여타 요소들을 반드시 포함하여야 한다는 입장이 나, 협상 시한 등 고려 시 실용적 접근법을 취할 필요가 있음을 언급
III. 출장결과
○ 금번 회의 중 여러 양자회의 및 각국 발언을 통해 주요 국가들의 INDC 준 비상황에 대해 파악한 바, 선진국 중 미국과 EU는 내년 3월까지 제출이 예 상되며, 중국도 내년 상반기 제출을 위해 준비 중인 것으로 조사됨.
- 아울러 브라질,인도는 6월 제출을 고려 중이며, 인도네시아는 6∼9월경 제 출 가능성을 언급함. 한편, 싱가포르, 멕시코는 제출시기를 명시적으로 밝 히지는 않으나, 기술적 작업은 상당 부분 완료된 것으로 판단되며, 선진국 중에서도 호주는 INDC 국내적 준비는 착수하였으나 본격화하지는 않은 상 태이고, 일본은 준비동향이 불분명함.
○ 특히 EU, 미국을 중심으로 선진국들은 각국 INDC 조기제출의 중요성을 지 속적으로 강조하고 있고 여타 주요국들의 INDC 준비동향을 감안할 때, 우 리나라도 2015년 내 가급적 빠른 시일 내에 INDC를 제출할 수 있도록 기술 적 작업, 이해관계자와의 협의 등 국내적 준비를 가속화 할 필요가 있음.
- 아울러 INDC 제출시 포함해야 할 정보(information)에 대한 준비도 병행해 야 하며, 국내 상황(national circumstance)을 반영하여 우리나라 INDC를 전략적으로 마련할 수 있도록 해야 할 것임.
○ 2020년 이후의 감축은 우리나라의 국제경쟁력에 직접적인 영향을 미칠 수 있으므로 post-2020 감축공약 설정에는 우리나라의 경쟁 상대국이 감축목 표 설정에 포함되는 것이 우리나라 이익에 도움이 될 수 있음.
- 선진국이 온실가스 감축에서 선도적인 역할을 해야 한다는 점을 강조하면 서 보다 많은 개도국이 감축목표 설정에 참여할 수 있는 입장을 견지하는 것이 바람직함.
○ 우리나라는 10년 주기(cycle)의 공약기간 선호를 표명했으나 향후 주기의 감축목표 설정 및 목표수준에 대한 `후퇴금지’(no back-sliding)의 원칙 의 적용이 제기되고 있다는 점을 감안하여 2030년 이후의 감축목표 설정도 내부적으로 검토할 필요가 있음.
- 단, 2030년 이후의 감축목표는 강제력을 지닌 목표라기 보다는 지향성을 지닌 목표로 검토하는 것이 바람직함.
- 또한, 중감검토절차(mid-term review)에 있어 과학적 사실(IPCC 보고서 등)에 입각한 중간검토 방안을 도입하되 현재 운영되고 있는 다양한 형태 의 검토절차(격년보고서, ICA, IAR 등)를 보완하여 활용하는 방안이 보다 효율적일 것으로 사료됨.
○ 2020년 이후의 CBDR/RC 원칙의 적용에 있어, 일부 강경개도국을 제외하고 는 기존 부속서 체제에 입각한 이분법적 차별화는 적합하지 않다는 데로 의견수렴 중이므로 지금까지 제안된 차별화 방안의 검토 및 우리나라에 유 리한 차별화 방안 강조 또는 고안 필요
- 새로운 형태의 차별화 방안에는 자체적 차별화(미국), 동심형 차별화(브 라질), 공약내용에서의 차별화, 정보의 차별화 등이 있음.
- 현재로서는 새로운 형태의 국가구분 시도는 지금까지의 논의를 감안하면 많은 시간이 소요될 뿐만 아니라 현실적으로 불가능하다는 점을 지적하면 서 새로운 국가구분에 반대하는 것이 바람직함.
○ 법적 형태(legal form)는 선진국에 대해서는 강제성을 지닌 형태가 되어야 하지만 개도국에 대해서는 특히 능력이 낮은 개도국에 대해서는 법적 강제 성보다는 광범위한 참여를 촉진시킬 수 있는 형태가 바람직
IV. 주요 입수자료
○ 각종 협상문서